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关于“4.20四川芦山地震”危机处理的思考
1、背景介绍
北京时间2013年4月20日8时02分四川省雅安市芦山县（北纬30.3,东经103.0）发生7.0级地震。震源深度13公里。震中距成都约100公里，此次地震最大烈度IX度，受灾范围约18,682平方千米。成都、重庆及陕西的宝鸡、汉中、安康等地均有较强震感。震中芦山县龙门乡99%以上房屋垮塌，卫生院、住院部停止工作，停水停电。芦山县境内的宝胜和玉溪河金鸡峡在震后形成堰塞湖。雅安芦山县、天全县、宝兴县部分手机和固话由于通信机房、基站和光缆的损坏导致通讯中断。雅安地区有139个基站中断，其中宝兴断站84个。2013年4月20日09时46分，成都铁路局扣停运行中的列车82列（其中动车组3列、普通客车24列，货物列车55列）。成都站、成都东站当日15时前始发动车组全部停运。据中国地震局网站消息，截至24日14时30分，四川省芦山“4·20”7.0级强烈地震共计造成196人死亡，失踪21人，11470人受伤。截止震区共发生余震4045次。截至28日8时，四川省芦山“4·20”7.0级强烈地震共记录到余震5531次，其中3.0级以上余震113次，包括5.0-5.9级4次，4.0-4.9级21次，3.0-3.9级88次。
地震发生后，党中央、国务院高度重视。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平闻讯后立即做出重要指示，要求抓紧了解灾情,把抢救生命作为首要任务，千方百计救援受灾群众，科学施救，最大限度减少伤亡，同时要加强地震监测，切实防范次生灾害。要妥善做好受灾群众安置工作，维护灾区社会稳定。受党中央和习近平委托，李克强于20日下午抵达灾区指导抗震救灾工作。
有了汶川大地震的经验，对于这次地震，各级各部门的反应是十分及时而迅速的。4月20日08:02：芦山7.0级地震发生；08:12：四川武警总队一支队200人，雅安100人赴灾区；08:20：成都军区成立抗震救灾指挥部； 08:30：四川省副省长曲木史哈到达四川省地震局；08:35：四川武警总队司令员肖凤合、参谋长唐大淮从成都出发赴灾区；08:50：四川省地震局副局长吕弋培率领首批地震现场工作队前往灾区；09:00：国家减灾委、民政部针对四川芦山7.0级地震灾害紧急启动国家三级救灾应急响应，国家减灾委副主任、民政部副部长姜力率领由民政部、国家发改委、教育部、财政部、国土资源部、交通运输部、卫生部、地震局等8部门组成的国家减灾委工作组赶赴灾区，查看灾情，指导开展救灾工作。中国红十字总会也启动应急响应，并在第一时间内从中国红十字会成都救灾备灾中心调拨500项帐篷到受灾地区。重庆、贵州、山东、广东等省及香港、澳门红会来电准备参与救灾。公安部启动应急机制，国务委员、公安部部长郭声琨，分管部的领导、消防、交管、治安等部门负 责同志在指挥中心调度指挥救援，并且已经派出前方工作组赶赴现场。国资委向各中央企业印发紧急通知，要求迅速做好灾情调查、救灾应急等各项工作，第一时间向国资委等有关方面报告情况。具体要求：1.迅速启动抗震救灾应急机制，抓好应急值守、组织协调等工作。2.迅速摸清震区内所属企业受灾情况，积极组织央企做好抗震救灾自救工作。3.中央运输、建筑、电力、通信、石油、物资储备等企业要为抗震救灾提供有力保障。4.其他央企根据灾情发展积极参与抗震救灾相关工作。截至2013年4月20日15时40分许，解放军和武警部队投入雅安灾区震区第一线的救援兵力达7491人，成都军区和武警部队还有一万多兵力随时可以增援。截至16时，陆军航空兵部队已经派出9架直升机（分别为直-9Z和米-171），另有35架各型直升机做好准备工作。此外，空军出动了两架侦察机。海军也出动了一架遥感飞机赶往灾区。
除了政府组织的救灾指挥行动外，许多民间组织、机构和个人也纷纷志愿加入了救灾的行列。例如，“蓝天救援队”于20日8时10分发布备勤信息，启动救援，9时许派出四川第一梯队进行先期信息调查，于16时35分进入灾区。北京第一梯队晚间随后进入芦山县城，并于芦山电影院前架立大本营。其他各地队伍分批携装备和医疗力量出动，合计65人。“壹基金救援联盟”四川山地救援队从20日8时许陆续出发，三批次队伍于下午分别抵达芦山县建立联盟前线指挥中心，并前往双石镇塌方区探路。泸州山地救援队下午抵达芦山县连夜赶往龙门镇。第二梯队青海、河北邯郸、海南及北京红星救援队20日晚抵达四川赶往灾区。此外，许多企业、组织、个人也通过捐款、捐物的形式为灾区送去一份关心和帮助。
由于政府的及时反应，指挥救灾，芦山7.0级地震的损失得到了最大程度的控制。但是灾后重建仍旧是一项长期而艰巨的任务。政府也相继出台了一系列政策，帮助雅安地区完成灾后建设。对于此次地震的原因分析，说法并不统一，大多数专家认为，芦山县距离雅安市市区33千米，位于龙门山前缘构造带南段。龙门山断裂带位于青藏高原东缘。龙门山断裂带上地震多发，2008年的汶川大地震即在距离芦山县北部大川镇仅69千米处发生。而关于雅安地震是否属于汶川地震的一次余震，中外专家有不同的说法，中国地震台网中心地震预报部副主任蒋海昆认为，雅安地震为“逆冲型的地震”，破裂特征与汶川地震非常相似，但不是汶川地震的余震。美国和日本的专家则认为雅安地震是汶川地震的一次余震。
2、事件分析
近年来，在我国境内发生的三次大地震：2008年5月12日四川汶川8．0级特大地震、2010年4月14日青海玉树7．1级地震以及这次2013年4月20日四川芦山7.0级地震，因其破坏性强、波及范围广与救灾难度大成为全球关注的灾难性事件。对灾难性危机的预防 和有效处置，是现代政府必须面对、研究和解决的常态性、战略性课题。而伴随着现代电子信息技术的飞速发展，对政府危机管理中信息公开的要求也越来越高，尤其在汶川地震和玉树地震后，中国政府从中吸取经验教训，在信息公开方面取得了很大的进步。信息的公开透明化、及时、信息公开方式的多样化、信息权威，不仅为危机管理奠定了基础，而且也大大提高了公众和非政府组织对灾难救援的参与度。政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，在灾害性危机管理中必然扮演主角，起着主导作用，但仅凭少数政府应急部门和专业人员的力量，是远远不够的，还必须有社会力量的参与和支持，才能成功应对灾难的挑战。有赖于高度公开、透明的信息，发达的网络、物流，近年来，公众和非政府组织参与到灾难救援的热情越来越高，方式和渠道也越来越多，他们已经成为救灾过程中不可或缺的重要力量。本文将从政府组织的应急处理，信息公开以及公众参与三个方面分析“4.20 雅安地震”的危机处理问题。
2.1 政府的应急处理
政府必须具备敏锐的危机意识，危机发生时，政府应立即投人到危机的处理中，通过采取各种有效措施来解决危机，将危机造成的损失和冲击降至最低点。目前，我国正处于社会转型期。面临的矛盾错综复杂，随时随地都存在爆发各种危机的可能性。因此，具备敏锐的危机意识，将危机消灭在萌芽状态，对政府处理公共危机尤为重要。在雅安地震发生之后，在十分钟之内，地方政府已经迅速做出了反应。8:02地震发生；08:12：四川武警总队一支队200人，雅安100人赴灾区；成都军区立刻成立了抗震救灾指挥部；省领导第一时间内率领首批地震现场工作队前往灾区。中共中央总书记习近平立即做出重要指示，强调地震已给当地人民生命财产安全造成重大损失。灾情就是命令。要部署部队迅速投入抗震救灾第一线。各救灾部队要发扬我军能打仗、打胜仗的精神，全力抢救受困群众，全力救治伤员，努力防范次生灾害，积极配合地方做好受灾群众安置、灾区社会稳定等工作。同时，各救灾部队一定要注意自身安全防护。受党中央和习近平委托,李克强当日下午抵达灾区指导抗震救灾工作。
危机发生时，政府除了要在最短的时间内做出反应，同时还要出面协调、组织、调配社会的人力、物力、财力，在最短时间内达到社会资源的最大整合，这在政府危机处理中是最为关键和重要的。社会面临危机的时候，由政府出面进行的有效组织、协调和调控是迅速控制危机、将危机损失降到最低程度的最重要保证。在雅安地震发生后的第一时间，国家减灾委、民政部针对四川雅安7.0级地震灾害紧急启动国家三级救灾应急响应，国家减灾委副主任、民政部副部长姜力率领由民政部、国家发改委、教育部、财政部、国土资源部、交通运 输部、卫生部、地震局等8部门组成的国家减灾委工作组赶赴灾区，查看灾情，指导开展救灾工作。在第一时问，中国红十字会、中华慈善总会发出紧急呼吁，号召全社会伸出援手。
2.2 信息公开
当社会面临重大危机，人们的生存与安全受到威胁时，便会陷人极度恐慌之中。为了减轻或消除心理上的紧张与压力惟一的办法就是建立公开、顺畅、权威的沟通渠道，及时、全面、准确地告诉公众事实的真相。提高政府工作的透明度，满足公众的知情权。2003年对非典事件隐瞒的后果，使领导们开始明白，“对疫情的重视，实则是对民众权利的尊重”。汶川地震中，中国政府在第一时间发布了汶川大震的灾情。震后18分钟，新华网即发布消息，并及时发布了各地的震感信息。速度之快前所未有。而芦山“4·20”地震的发生时间是上午8点02分，8时02分48秒，一条地震预警信息在四川省内4000多手机用户，20多万全国各地微博粉丝，26万北川、汶川电视观众眼前传递。在地震波来袭前，它分别为成都、汶川、北川等地群众提前28、43和53秒发出预警，甚至对处在重灾区的雅安城区，也提前了5秒，从而让不少人成功避险。4个多小时后，四川省政府举办了首场新闻发布会。在接下来的几天里，又频繁举办新闻发布会，这比当年的汶川地震后的第一个新闻发布会提前了将近22个小时。与此同时，主流媒体及时发布权威信息，主动公开辟谣。相关部门和媒体及时发布预警，对地震引发次生地质灾害，国土资源部及时向社会通报。电视新闻、广播电台不同断地24小时直播抗震救灾一线动态。为落实依法行政，信息公开，有关部门还邀请中外记者团前往地震灾情采访。
除了政府和主流媒体公布的信息外，还有很多灾区群众通过微信、微博、电话向外发布了很多灾情信息，这对救灾的研判和制定决策都起到了很好的支持作用。四川芦山4.20地震发生后，全国人民十分关切关注，大家纷纷在第一时间通过电话、微博、短信网络方式进行询问，这体现了血浓于水的同胞情。但由于地震发生后，数百个基站停止服务，有些地下宽带光纤也受了伤，加上四川方向的话务量剧增，给当地的通信造成巨大压力，让灾区的电话陷入瘫痪，在电话通讯不畅的情况下，微博和手机短信等网络发挥出了巨大作用，第一时间网络发布了芦山地震灾区一位网友发出的求救微博，在电话不通的情况下，让外界初步掌握了地震损害情况。而在随后的将近一小时内，有1300余条微博发出了雅安发生较为剧烈地震的微博，通过微博，大家联通了大爱民心，为抗震救灾提供了准确及时的信息。
2.3 公众参与
温家宝总理在《在汶川地震灾后恢复重建座谈会上的讲话》中指出：坚持依靠群众，充 分发挥灾区群众在恢复重建中的主体作用。灾后恢复重建，始终坚持一切相信群众，一切依靠群众，充分发挥灾区广大干部群众的积极性、主动性、创造性。这段话充分说明了公众在突发性危机管理和变后重建中的重要作用。在芦山地震发生后，全国乃至全世界的爱心人士，纷纷通过各种渠道表达了他们的关心，送上了一份心意。有的民间组织和团体，自发组织志愿者前赴灾区参加救援；有的通过邮政、快递寄去了各种救灾物资；最多的，还是通过各种基金、慈善组织捐助善款。4·20芦山7.0级强震已过去17天后，据基金会中心网统计，135家参与芦山地震的基金会共获得物款12.2亿元。与5年前的汶川地震相比，芦山地震中基金会的募款能力在大幅提升。据该网统计，此次排名前13位公募基金会募捐总额已达9.65亿元，可见公募基金会募捐能力大幅提升。
而在公众积极参与到灾后救援的同时，由于志愿失灵、社会资本的负外部性、管理型社会治理模式的失效以及集体行动的困境等因素，我国非政府组织在参与危机管理中存在着“参与失灵”现象，表现为无法参与、参与失效、参与绩效评价不高等。例如，一个普遍存在的现象是，救灾中就出现缺乏具有医护知识的志愿者的情况，专业医护志愿资源不足，而其它缺乏专业救灾知识和技能的情况也较为普遍。另外，由于调度和统筹安排等各方面的原因，也可能存在许多志愿者想要加入却“无法参与”的现象。
3、总结
4.20四川芦山7.0级地震，从灾后救援的情况来看，政府对危机处理的能力越来越强，政府做出反应的速度明显加快，救援力量的集结能力也明显加强，而救灾效率，与2008年的汶川地震相比，由于5年来对救灾能力的不断演练，也得以提升。此外，信息的更公开更透明更及时，信息公开的方式和渠道也越来越多。而随着信息和网络的传播，公众的参与热情也大大提高，涉及的范围也越来越广。可以看到，在经历了 “2003年的SARS事件”、“2008年四川汶川地震”和“2010年的青海玉树地震”等一系列事件后，中国在处理重大危机事件中已经取得了很大的进步，基本的体系已经建立并逐步完善。
但是，我们也应该意识到，芦山地震虽然已经告一段落，灾后重建仍是一项长期而艰巨的任务。我们应该重视灾后学习这一项活动，认真地从这一次灾难中总结经验和教训，进一步提高政府危机处理的能力和效率，争取在关键时刻能在最短时间内实现社会资源的最大整合，合理的协调、组织、调配社会的人力、物力、财力。同时拓宽信息公开渠道，保障信息传播的及时性和可靠性。积极调动社会各界更广泛的力量参与到灾后救援和重建工作中来，保障个人、团体以及非政府组织参与救灾工作的有效性，让他们能够真正成长为政府在处理危机事件时一股不可或缺的力量。
