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探讨地方政府的职能转变
摘要
随着改革开放的不断推进，社会经济取得了长足的发展。特别是国民生产总值已经从一个积贫积弱的国度迅速成长为世界第二大经济体。经济发展同时又给人民生活水平提高带来了实惠。特别是在习主席的领导下，提出了社会主义核心价值观：富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善。说明中国经济在新的时期是有了新的价值方向，这是我们中国经济发展航行指南。这也正是中国构建和谐社会的目标追求。然而，在中国前进的进程中，政府不是社会发展的助推器，从某种程度上来说，是经济社会发展的阻力。政府职能的转变已经是呈现在台面亟需解决的问题，采取切实有效的行政措施和行之有效的科学方法才是中国经济发展的不竭动力。
关键词
实干兴邦
社会主义核心价值
职能转变
服务型政府
2015年是中国经济持续发展的一年，2015年是中经济下行压力增大的一年。2015年是中国进出口增速同比放缓的一年，2015年更是世界金融紧缩、地区冲突加剧与世界局势不稳定的一年。在这一年中，尽管中国政府采取了切实有效，实干兴邦的措施，但在世界大环境下，我们还有很多务实的事要做，要继续以习主席的反腐倡廉为抓手，以和谐社会建设为目标，以社会主义核心价值观 “三个倡导”即倡导“富强、民主、文明、和谐”，倡导“自由、平等、公正、法治”，倡导“爱国、敬业、诚信、友善”。（具体解说：
1、倡导“富强、民主、文明、和谐”是从国家层面提出的要求，是对国家追求核心理念的概括。富强就是提升我国的综合国力，让国家强大起来。民主就是建设社会主义民主。和谐是指建设和谐社会。
2、倡导“自由、平等、公正、法治”是从社会层面提出的要求，是对社会价值追求提出的总要求。自由就是社会每个人享有法律规定的权利，平等即社会人人平等，公正即强调执法严明，法制即依法治国。
3、倡导“爱国、敬业、诚信、友善”是从公民层面提出的。爱国就是国家利益高于一切，敬业就是爱劳动、爱工作，诚信就是建设诚信社会。友善就是互相帮助的社会氛围。）为指南，深入推进中国政府职能的转变。为经济的持续、健康、强劲发展保驾护航。谈到政府职能的转变，核心的是上下联动，全国一盘棋，齐抓共管，拓展经济发展的新思路，创建国家发展的新契机，上下齐心，其力断金！同时做好其它辅助性建设与规划。
一、我国政府职能概念及现状
政府职能的定义：亦称行政职能,是国家行政机关,依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。主要包括以下几层意思:政府职能的实施主体是政府机构；政府职能的主要内容是管理国家和社会公共事务；政府职能的实施手段主要是依法行政;政府职能是完整统一的体系。
政府职能地位:政府职能体现了公共行政的本质要求；政府职能是政府机构设置的根本依据；政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关键；政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准。政府职能体系包括政府职能的基本体系(政治职能,经济职能,文化职能,社会职能),政府的层级职能(中央政府专有职能,地方政府专有职能,中央政府与地方政府共享的职能), 政府的管理运行职能(计划职能,组织职能,领导职能,控制职能).在我国的政治体系中，所谓地方政府，就是指省、市、县、乡各级地方人民政府，它们是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。与中央人民政府不同，地方各级政府在性质上和地位上都具有双重性，具有双重责任。地方政府既要向产生它们的人大及其常委会（乡政府除外）负责，又要向上一级政府负责。
地方政府有四大职能:一是经济调节职能。主要是为经济发展提供良好的宏观经济环境，优化经济结构，促进经济增长，增加就业，稳定物价；其次为缩小城乡差别、促进城乡经济协调发展提供必要的制度保证和政策支持。
二是市场监管职能。界定和保护各类产权；创造良好的信用环境；促进全国统一市场的形成，扩大市场对内对外开放，逐步消除行政性垄断，加强对自然垄断行业的规制；对产品定价和产品质量信息披露行为进行严格监管等等。
三是社会管理职能。包括两类:一类是政府对有关社会事务进行规范和制约即政府社会管理；二类是社会(即自治组织、非营利组织和公民)依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为，即社会自我管理和社会自治管理。现代社会管理是政府干预与协调、非营利组织为中介、基层自治为基础、公众广泛参与的互动过程。
四是公共服务职能。包括以下几个方面:把扩大就业放在更加突出的位置，加强对就业的指导和扶持；扩大社会保障的覆盖面；加大对教育的投入，提高政府公共教育服务水平，尤其是要提高义务教育的质量和普及程度；逐步把公共医疗服务对象扩大到所有的城乡居民，使人人享有基本医疗保健；加强对文化建设、基础科学研究和技术开发领域的财政支持；通过政府投资和组织民间资本参与建设的方式，加大基础设施的建设和供给，加强环境保护等等。
目前我国地方政府的公共服务和社会管理职能相对落后于经济管理职能，政府采用集中化社会管理的方式，致使社会缺乏自我管理和自我发展能力，社会组织、民间组织得不到充分发展，同时需要政府提供的公共服务则有待于进一步改善和加强。
二、我国地方政府职能存在的问题，各级地方政府普遍存在一些问题，具体而言有：行政执行力度、执法守法力度、政府本身能力与素养的提升、服务意识、公权力过大、综合制衡能力有限、部门交叉执法现象严重、职能部门空位现象、无作为现象、腐败现象、提升基层公务员待遇问题、教育问题、教育投入与产出问题、真选举问题、农村与农业的发展问题、发展县域经济及农村经济问题等等。我国地方政府职能的现状与存在的问题，使我们意识到我国地方政府职能转变的紧迫性，综述如下。
（一）经济调节职能方面：企业生存不够独立。一是过于追求经济增长，角色错位。二是严重干预微观经济主体经营活动，行为越位。三是忽视均衡发展，职责缺位。相对于经济发展方面的关注与投入，地方政府在社会发展方面却投入不够，社会公共事业发展严重滞后。基础农业薄弱状况没有得到根本改变，农村、农业投资不足，农业基础薄弱，粮食增产和农民增收的难度增加；需要政府解决的公共教育、公共卫生保健、公共基础设施建设，特别是农村基础施严重不足；群众关心的诸如就业问题、社会保障问题、公共服务等问题得不到有效解决。
（二）市场监管职能方面：竞争环境不够公平。一是地方保护。二是政策歧视。歧视性政策表现在不同性质企业的差异。三是监管不力。市场监管机构间职责界限不明，彼此间缺乏必要的协调与合作，多头管理，多头执法。四是权力滥用。地方政府部门掌握着一定的审批权，而一这权力却成了某些部门和某些公务人员寻租的工具，加之程序法制建设不够完善，监督不力，致使在公务活动中越权、侵权和不负责任的现象时有发生。
（三）社会管理职能方面：一是政府职能界定不清，定位不准。地方政府对自身在社会管理方面的职能认识不清，对社会管理究竟应该管什么、怎么管和管到什么程度的问题缺乏系统、成熟的理解。在提供社会保障，供给公共物品和服务方面，政府的工作还不到位，加剧了分配不公，引发了社会矛盾。二是社会管理组织不发达，体制不顺。三是管理机制不畅，手段落后。地方政府没有专门统筹社会领域管理工作的统一组织，缺乏全面的社会政策和协调机制，改革措施脱节。
（四）公共服务职能方面：一是服务顾客导向不足。地方政府与公民和社会的关系倒置，以管理取代服务现象严重。二是依靠市场竞争来提高服务效能程度不够。地方政府在公共服务提供过程中还将自己视为巍然不动的主体，调动社会力量来改善服务供给不充分，致使各种民间组织参与兴办公益事业和社会服务兴趣不足。三是公共投入顺序颠倒。公共投入应首要着眼于民生问题，即以民众基本需求为着力点。四是制度保障不力。现行体制中存在着一些不公平歧视性的制度，如城乡分割的户籍制度、不够完善的职业教育制度等。
三、我国地方政府职能转变的方向
政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变的必然性，是由影响政府职能的诸多因素所决定的。包括管理职权、职责的改变(对哪些事物负有管理权责，管什么，管多宽，管到什么程度)，管理角色(主角、配角等)的转换，管理手段、方法、及其模式的转变等。政府职能转变从三个角度来阐述：
1、对象：国家行政机关；
2、因素：管理职权、职责的改变；
3、依据：国家和社会发展的需要。全能型政府的职能模式是计划经济的产物，是我国经济体制改革的主要对象。在计划经济条件下，政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理，政府是全能型的。政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节。政府由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来，转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来。这一重大转变是艰难的，但却是完善社会主义市场经济必须啃掉的“硬骨头”。随着社会主义市场经济的发展，尤其是国有经济布局的战略性调整和国有资产管理体制改革，政府的公共管理职能和国有资产出资人职能分开，政府与国有企业在市场中的角色混淆现象得到改变;非公有制经济的发展迫使政府管理经济方式转变;现代产权制度的建立也将使政企不分、政社不分、政事不分的现象有一定改变。但政府对微观经济活动的不当干预与市场竞争秩序维护“缺位”并存，政府规模的膨胀加剧，影响了市场交易的顺利进行。事实证明，把经济决策权归还给市场主体，同时提供各类市场主体自由竞争、公平交易的市场环境，让市场主体分散决策并独立承担经济后果和社会影响，政府专注于市场环境和市场秩序维护的有限理性思维，更有利于市场经济的发展。
地方政府由管制型政府向服务型政府的转变时顺应时代发展和经济建设的必然要求。所谓服务型政府“就是为人民服务的政府，或者说，服务型政府就是提供公共产品、为人民服务的政府”。政府必须遵从民意的要求，为民兴利，促进社会的稳定发展。其中，服务主体是各级人民政府；服务对象是公民、社会组织和社会；服务的宗旨是为民兴利、促进社会的稳定发展；服务的内容是由民意决定的，服务的方式是公开透明的。
一是服务型政府就是有限型政府。“有限政府是指政府仅拥有有限管理社会 的权利、对经济社会管理负有限责任，通过向市场主体提供公共服务等方式，实 现政府对市场主体体互动式管理，其目标并非要在个人选择的驱动下找到解决问 题的答案，而是要创造共亨利益和共同责任。政府由原来的控制者，改变为服务 者。”政府不再是无所不做的“无限政府”。它的权力受到法律和社会的制约，随时接受人民的监督。做到有所为，有所不为，以实现政企分开，政事分开，政资分开。
二是服务型政府就是透明政府。管制型政府存在很大的一个问题就是政务不公开，因为一旦政务透明化，就会给对老百姓的管理增加难度。所以，在管制型政府模式中，政府不仅不主动提供服务，即便是人民找上门来，也是不情不愿。在老板姓眼里，这样的政府是神秘的，缺乏信任感的政府。而服务型政府则要求行政机构配置，具体办事程序，相关人员配置全部都公开透明化，把政府职能真正提高到为人民服务的高度上来，真正实现向服务型政府的转变。
三是服务型政府就是法治政府。地方政府职能无论如何转变，都要受到法律的约束，做到有法可依，有法必依。因此，建设服务型政府的关键就是要推动法律的健全与完善。保证地方政府按照公平、公开、公正的原则，为市场和社会提供高效、规范的服务。
四是服务型政府就是效能政府，行政效能是政府职能的重要内容和价值导向。只有建设效能政府，才能保证政府能适应现代化社会的各种要求，不断提升政府服务水平，以满足社会大众和市场经济发展的需要。政府应该要建立一套完整科学的人事、咨询、决策、财政制度和政策，培养高素质人才。把是否能高效地管理公共事务，提供高质量的公共产品作为衡量效能政府的核心标准。总之，政府职能转变
1、按照社会主义市场经济要求，转变政府职能，实现政企分开。
2、调整行政组织结构，加强宏观调控部门，减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督部门，培养和发展社会中介组织
3、按照权责一致的原则，调整行政部门的职责权限，明确部门间的职责分工，相同或相近的职能由同一部门承担，克服多头管理、政出多门。
4、按照依法治国、依法行政的要求，加强政府职能体系的法制建设，实现政府职能运行的法制化。社会环境变迁是政府职能转变的外在动因。公共行政科学化是政府职能转变的内在动力。技术手段的创新是政府职能转变的根本保障传统行政文化是影响政府职能转变的制约因素。市场经济条件下政府职能职能重心的转变：1.由注重政治统治向社会管理职能转变；2.由注重阶级斗争向经济建设转变。职能方式的转变1.由运用行政手段为主转变为运用经济手段 为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合；2.由微观管理、直接管理转变为宏观管理、间接管理；3.由注重计划、排斥市场转变为把计划与市场有机结合起来。毋庸置疑，政府职能转变有其一定的国际国内环境和地方等各个方面因素的制约。
四、政府职能转变的意义
现在，我们政府职能已经很明确地由“行政管理型政府”向“公共服务型政府”转变，对于我们湖南尤为重要。全省恰好处于乡镇改革与乡村合并的关键时期，如何更有效的政府职能，有其极为特殊的意义。
1，从整体上看，使整个社会发展更加符合客观规律，也就是是社会的发展“合目的性”和“合规律性”达到统一。为什么？很简单，它使主体的发展权还给了人民和各个社会成员，有利于使人民大众更加自由地、更加自觉地按照社会发展规律和市场规律，以更好地实现自己的发展目标。因为，减少了长官“意志”主观作用，减少了政绩工程、形象工程，所以是社会发展地更加和谐、更加科学。
2，有利于民主法制的发展和完善，民主和法制完善和发展的根本目的就是实现社会的自主发展，政府职能的转变，就是推动社会的自主和谐健康的发展，而随着社会自主发展程度和水平的不断提高，人的素质的不断提高，反过来也推动了民主和法制的发展。
3，有利于社会的自主和谐健康科学发展，政府把发展权，平等地还给了各个社会组成的细胞，随着，社会激励机制的完善和公平竞争环境的形成，也就激活了各个社会细胞的发展意识和创新意识，也就促进了社会的和谐健康科学发展。
4，有利于建立更加完善的现代市场经济制度，现在，市场经济发展的最大问题，是政府过多地直接干预到经济发展的微观领域，也就是政府掌握过多的社会稀缺资源配置权，如，土地，银行贷款，项目承包，资源能源等。这些本来应该通过灵活的、能反映其稀缺程度的市场价格来配置的，结果却由政府来配置，其结果，一是造成了稀缺资源的巨大浪费；二是造成了国民经济整体效率底下；同时，还滋生了各种腐败行为，因为，政府的行政权力有了寻租的机会，这本来应该是用来为人民服务的；还有，就是恶化了社会竞争环境，因为，有的企业和个人，可以通过各种关系，得到政府的项目和贷款，而是企业和个人得到大发展，它就不会想通过技术创新和科学管理来使企业得到大发展，也就不存在什么科学发展。而政府的职能向服务型政府转变，通过建立和完善鼓励创新的激励机制和公平竞争的市场环境，以及法制的完善和对知识产权和专利的保护，使创新者能得到实实在在好处，这样，才能是资源得到有效地利用，对于节约资源能源，对环境的保护，有着深刻长远的现实意义；这样，也有利于科学发展观的落实，也有利于“以科技建设为中心”在经济领域的应用。
总的一句话，政府职能的转变，是经济从外延型向内涵型转变，从传统经济（经济增长依靠投资和大量物质资本的投入来实现）向现代经济（发展依靠人力资本的积累和技术进步、效率提高来实现）转变，也是经济结构调整和产业升级的基础和关键所在，也是发展和完善现代经济制造的基础和关键所在。
5，有利于创新型社会的建设，前面已经提到，政府退出了微观经济领域，进而加强激励创新机制和公平竞争环境的建设，对法制的完善和对知识产权和权利的保护，把企业（企业是社会技术创新的主体。）的逐利行为引导到技术创新、科学管理和优质服务上来，这样有利于整个社会的创新意识的形成和发展。
6，也有利于国家对腐败行为的预防、监督和治理。因为，政府官员不直接掌握对生产要素的配置权，就等于，关闭了权钱交易的大门，也就极大地预防腐败行为的发生。
7, 有利于基层自治和公民的个人自治。发展权的下放，和更多的公共资源对公民个人和基层的平等开放，这些都有利于基层民主自治和公民个人自治的发展。
8，也有利于政府自身的建设，要建设一个高效、自律、科学、法制的服务型政府，首先，要不越位，不错位，不失位；然后，是充当好公共权力的“守夜人”，高效、公平公正地向公众提供各种公共服务和公共品，营造良好的社会环境和自然环境；通过总量控制来调节和稳定经济的发展。
应该说，转变政府职能应该是党和政府，在新的历史时期，在新的历史环境下，作出的重大的历史选择，它对整个民族的振兴有着非凡的历史意义。其本意是“政府搭台，人民唱戏”。
五、小结
地方政府职能的转变是我国经济社会发展永恒的课题，她需要我们每一代中国人的努力。地方政府作为联系群众的最直接行政机构，我们更应责无旁贷的推进职能的转变，抓住国家经济发展的机遇期，共同创建美好的地域经济。为实现我们美好的中国梦作出我们自己应有的贡献，时不我待，只争朝夕。
参考文献
[1]陈振明.公共管理学[M].中国人民大学出版社，2003年版.[2]任宗哲.中国地方政府研究[M].西安:西北大学出版社，1999.[3]李文良等编著.中国政府职能转变问题报告[M].北京:中国发展出版社，2003.[4]沈荣华.关于转变政府职能的若干思考[J].政治学研究，1999(4).[5]宋元武，杜春风.论服务型地方政府的职能[J].法治与社会，2006(09).
