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关于联村建社区模式在实践中的探索与思考
按照市委统一部署，临城街道（浙江省舟山市定海区）所辖25个行政村采取联村或单村建社区方式，建立了９个渔农村新型社区。为探索建立渔农村新型社区建设的长效机制，促进渔农村新型社区建设的深化和完善临城暖促指导组深入各社区、各村进行了调研，着重对联村建社区模式中运行的情况进行了一些分析和探讨。
一、联村建社区的基本情况
临城街道９个新型社区中，有６个是以联村模式建立的，其中规模较大的长峙社区由７个行政村联建，社区工作人员10人，６个村书记和１个村主任进入社区工作，总人口7620人，分别居住在三个小岛上：长峙本岛、岙山岛和东蟹峙岛；绿岛社区由６个行政村联建而成，总人口6025人，社区工作人员９人，其中６人为各村书记；规模小点的如洞岙社区，总人口3009人，在２个行政村基础上建立，工作人员５人，其中２人分别为村书记和村主任。
按照街道《关于进一步完善和深化新型社区建设的意见》精神，各社区先后建立了社区人民调解委员会、社会保障委员会、精神文明建设委员会、社区事务委员会、团工作委员会、人口计划生育委员会，初步形成了社区党总支领导下社区工作的政治民主、科学管理、民主监督、社会化服务的机制，在全面摸底、调研各村基本情况基础上，社区内设机构都落实了工作人员，明确了职责，在精神文明建设、社区保障、社区调解工作方面开展了一系列行之有效的工作。如各社区在60岁以上老年人中进行遵纪守法、爱国爱乡的评比，“以奖代保”足额发放养老金，给社区群众带来了第一次实惠；按照城乡一体化要求成立了保洁队伍，对本社区环境卫生进行集中治理；成立了平安巡逻队，以社区为单位对本辖区定期进行夜间巡逻，积极创建“平安社区”等等。这些工作的开展增强了社区对渔农村群众的吸引力和影响力，体现了社区公共服务在群众生活中的重要作用。然而，在运行过程中，联村建社区模式暴露出的一些问题，也值得我们加以重视和解-1-
决。
二、联村建社区存在的主要问题
１、工作人员到位难。调研中我们发现，联村建社区模式中工作人员到位率低，６个联村社区中，除绿岛社区工作人员勉强基本到位外，其他社区很难实行人员到岗、正常上下班制度。究其原因，主要有三方面：一是各社区工作人员绝大多数是从辖区内各村“两委”班子中选聘产生，这部分工作人员身兼两职，相对而言作为村主要负责人责任更为重大，在原村上班的占大多数。二是部分新建社区的中心村，因近期新城开发建设加快，征地、房屋拆迁等事务处理频繁，村干部（也是社区工作人员）把主要精力放在村事务上，难以兼顾两头，只能不定期到社区办公。三是部分社区由小岛联建而成，往来需渡船，社区工作人员上下班极不方便。如长峙社区辖区内７个村分别坐落于３个小岛，从东蟹峙到社区需摆渡两次，来回近２个小时，既增加了工作人员的经济负担，又要在路途上浪费许多时间，在实际工作中很难做到人员到位的要求。
２、服务理念更新难。大部分社区干部在区域范围扩大后，仍留恋“老村”情结，固有的经验思维和工作方法不能适应社区管理需要，比较依赖上级的指示和要求，对于在新形势新环境中怎样当好社区干部心里没底，工作开展缺乏主动性和积极性，至今各社区还没有形成明确的工作思路和方法，等、比、靠现象较为突出。而街道及各个部门在实际工作中也还停留在服务对象为原村域村民，没有突破传统的套路，缺乏对社区科学管理的有益探索，各项工作的开展还局限在村一级层面，各项事务管理习惯于直接向村两委部署实施，而绕过了社区这一层面，反倒使社区难以直接参与辖区内各项事务的管理。
３、工作经费保障难。按照市委有关规定，新型社区工作开展所需经费均来自市、区、街道三级资金及配套的财政拨款，由于资金来源渠道单一，现行的财政拨款只能够基本保障社区工作人员的报酬和日常办公费用的开支，是典型的“吃饭财政”，因而社区事务管理、社会保障、精神文明建设等工作经费一时尚无法到位，一些急需要办的实事项目暂缓启动，弱化了社区的公共服务职能，使社区形象难以深入人心。在临城新型社区中，由于经费不足而公共服务“缩水”的情况较为突出。如比较受群众欢迎的夜间巡逻队，按有关要求应以社区为单位进行定期的晚上治安巡逻，但由于社区工作经费缺乏，这笔费用分摊到各村进行筹集，原先初定的每日定期巡逻改为隔日巡逻或周期性巡逻，使创建“平安社区”活动大打折扣。即便如此，部分村级经济薄弱的村对这项额外负担反映强烈，就使得夜间巡逻不能很好贯彻执行。又如新型社区成立后推行城乡一体化垃圾卫生处理，同样由于社区经费缺乏，这笔开支只能分摊到各村，因而由村代为实施和管理，使社区地位难已突出。此外，新型社区在文化宣传、帮扶救助、劳动就业培训、基础设施维护等社区公共服务项目中经费得不到保障，各项工作难以顺利开展，也从某种程度上弱化了社区的服务职能。
４、村社关系理顺难。联村建社区模式是在若干行政村基础上建立新型社区，新型社区与各辖区村“两委”关系复杂，既不是指导与被指导关系、也不是上级与下级关系。按照市委对新型社区的定位：服务社区内成员，管理社区内社会事务，除法律法规规定必须由村委处理的事务外，其余工作都应纳入到社区日常工作中来。而在实际操作中，社区地位非常尴尬，俨然成为一个“统计部门”，各项工作的开展仍是以村为基础，社区还没有直接面对群众开展服务，如培训就业、“以奖代保”金发放、民事纠纷协调、帮扶救助等工作基本上是从上一级政府或部门下达任务，经过社区转一转，然后把各项工作任务分配到每个村；需要上报的各项指标和任务，也是先通过各村上报，社区一级汇总，再以社区名义上报。如此看来，各项工作基本是村一级具体操作，社区则成了夹在村与街道之间一个中间环节。同时，当前形势下，社区干部跨村在整个社区里开展工作有一定难度，村与村、社区干部与群众之间缺乏接触沟通，且群众心目中也没能形成“社区”这一概念，仍习惯有困难找本村干部协调处理，因此，各社区工作开展还是没有跳出以前条条框框的束缚，组织机构尚未进行有效整合，社区服务七大职责难以履行到位。
５、社区资源共享难。临城新型社区建立时，由于规定了社区数量的上限，存在把几个偏远小岛联建成一个社区，或把相隔较远的山坳行政村与山脚行政村联建成一个社区的情况，由此也连带产生了同是一个社区，居民居住分散、交通往来不便、信息比较闭塞的状况。对于这种联村建立的社区往往存在社区事务协调难、公共服务设施共享难等矛盾。如洞岙社区把老年活动室建在同胜村，高峰村的老年村民则要走五六公里山路才能到社区参加活动，势必影响高峰村老年村民的积极性；长峙社区在长峙本岛开办计划生育、劳动就业培训班，东蟹峙村、岙山村、海防村村民则要摆两次渡才能到社区参加培训活动。现实工作中的种种困难制约了社区公共服务职能的发挥，无形中也影响了群众参加社区各项活动的积极性，与建立社区更好地服务群众的宗旨背道而驰。
三、对策与建议
诚然，渔农村新型社区在进一步推进城乡统筹发展、加快城乡一体化建设、引进城市化管理模式等方面起到的作用不可替代。当前，新型社区在全市已全面建成，从组建的模式来看，联村建社区模式占了近５０％，它与单村建社区、撤并村建社区模式相比，在实际工作中遇到的困难也最多。为适应渔农村新型社区运行体制，推动其不断完善，提出如下对策和建议。
１、转变观念，努力凸显社区在社会公共服务中的地位。
观念是行动的先导。社区干部要敢于突破“旧思维”、“老套路”，把握新型社区建设的内在要求，摆脱片面的“本位观念”和狭隘意识，树立全局意识和服务意识。要跳出本村看社区，着重探索社区建设中的新思维、新方法、新路径。要着眼于规划，统筹兼顾，树立管理寓于服务之中的理念，切切实实地把工作重心转移到搞好公共服务、提高服务质量上来。各级领导、部门特别是街道（乡镇）也要转变领导理念、管理理念、服务理念，潜心研究和探索适应社区建设的工作思路和工作方法，切实改进管理方式，实行工作重心下移，对于社区能开展的工作，尽量放手让社区去干。进一步弱化原有的村社管理职能，凸显社区地位。
２、加大投入，确保社区各项工作的顺利开展。
目前，由于社区工作经费来源单一，除了基本保障社区干部报酬和正常办公经费之外，社区无论是在为渔农村富余劳动力提供就业培训，为困难群众提供助残帮困、法律援助等公共服务方面，还是在做好社区公共卫生、计划生育、征兵等社会事务管理方面，都因缺乏工作经费的保障，使社区各项工作难以顺利展开。因此各级政府要加大对新型社区建设的投入，对于群众存在的行路难、吃水难、环境整治难等有关生产生活环境问题予以一定的资金倾斜，对社区各项基础设施改造资金和救扶资金要有统盘考虑，重点解决辖区内一些困难村、困难户的帮扶工作，使广大群众切身感受到新型社区建立给他们生活带来的便利。除了加强资金保障外，还要加强对社区干部的培训，提高他们的整体素质和为群众服务的本领，与此同时也要充实社区的工作力量，优化社区干部队伍结构。现阶段，一个社区一般配备了３—５名工作人员，如果各项职责真正履行起来，力量仍显得薄弱。充实社区干部队伍，一方面可以通过从辖区村干部队伍中选聘素质较好、能力较强的进入社区工作，另一方面也可以通过街道（乡镇）一级选派工作人员到社区挂职和建立完善驻社区专职指导员制度来实现。
３、理清思路，进一步协调新型社区与村的关系。
要切实履行好社区工作职责，就必须坚持好一个基本原则，即除法律法规明确规定由村委会决定的事项外，其余村级管理服务均应进入社区运作，因此，各村除土地征用、房屋拆迁、集体资产管理等事务外，其余事务均应纳入社区管理职责范围内。在社区运行中，不应把社区异化为一个“中间”环节、“统计部门”，必须坚持做到人员到位、职责到位、分工明确，切实按照赋予社区的各项职能开展工作，精神文明建设、社区保障、劳动就业培训、社区事务管理、社区调解等工作都需要逐步加强。在逐步削弱村级管理职能的过程中，还应注意做好对没进社区的村干部的思想工作，想方设法平衡他们的心理，调动他们的工作积极性，解决他们的后顾之忧，使他们能积极配合社
区开展工作。
４、因地制宜，适时探索联村建社区为单村建社区模式的转变。从现阶段实践来看，单村建社区与联村建社区相比，无论在组织领导、理顺村社关系方面还是在资源共享、群众认同感等方面，都有众多无法比拟的优势。在推进新型社区建设过程中，应充分体现以人为本的服务理念，尊重群众自愿结合的心理，对于像长峙社区辖区内３个小岛、７个行政村存在的公共服务设施共享难、村民接受服务难等问题，可设置以岛建社区的模式，而不能简单地“拉郎配”，把７个村一联了事。同样，对偏远地段的行政村，由于交通不便，仍然是以自然农业经济为主要生产方式，不一定按多少人口规模的标准来设置社区。而对于像处在开发前沿的中心村、近郊村，由于居住集中，生产方式相似，交通便利，集体经济发达，应加大撤并村和村改居的力度，真正按城区管理模式推进，在这进程中要做好相关政策的配套工作，积极探索集体资产股份合作制改造，在撤并行政村的同时，撤并经济合作社，推行一村一社一合作社模式，加快推进新型社区的建设。
