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一、对政策性金融、政策性银行概念的理解
古今中外，在一国完整的金融体系中，不仅包括商业性金融，也客观存在着与之对称、平行、并列和互补的政策性金融。为了区别于商业性金融，我们应该基于制度的视角来科学界定政策性金融范畴（制度内涵）。其界定标准主要体现在政策性金融的业务对象是否“强位弱势群体”1这一基本特性上。亦即凡是既处于强位又属于弱势范畴而需要金融特别支持的产业、地区、领域、项目或群体等，都应该属于政策性金融服务的对象和制度安排的范畴。对强位弱势群体的投融资倾斜和扶植服务也是政策性金融的“政策性”的集中体现。这里，所谓“强位”，是指符合政府特定的社会经济政策或政治意图，关系到国计民生而需要政策性金融扶植的产业、领域和群体，在世界各国或地区经济和社会发展中具有特殊战略性的重要地位；所谓“弱势”，是指金融需求主体或融资对象由于自身的、历史的和自然的等特殊原因，造成其在一定的经济环境条件下、在激烈的市场竞争中始终处于融资、参保方面的劣势或特别弱势的状态。
商业性金融是主要服务于强位强势群体即所谓优质客户的营利性金融；政策性金融则是专门服务于强位弱势群体的非营利性金融。所谓政策性金融，是指在一国政府的支持与鼓励下，以国家信用为基础，以强位弱势群体为金融服务对象，以金融资源配置的社会合理性为目标，运用种种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率或信贷、保险（担保）的可得性和有偿性为条件，直接或间接为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊性金融制度安排。从政策性金融概念的外延来看，或者说从制度结构或业务形式而言，政策性金融制度体系是由政策性金融组织体系和业务体系两部分所构成。即政策性金融不仅主要是指政策性银行，而且还包括政策性非银行金融机构和其他制度承载体；不仅主要是指一切规范性意义上的政策性贷款，而且还包括一切带有特定政策性意向的存款（如住房储蓄、社会保障保险存款）、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、农业保险、公益信托、基金、利息补贴、债权重组、外汇储备投资、资产管理等一系列特殊性资金融通行为活动的总称。
政策性金融机构是政策性金融制度的主要承载体，是由政府发起或出资，以某种特定政策性金融业务为其基本业务活动的金融机构，包括政策性银行机构和政策性非银行金融机构。所谓政策性银行，系指由一国政府或政府机构发起、出资创立、参股、保证或扶植的，不以利润最大化为其经营目标，专门为强位弱势群体提供贷款、担保等金融服务，为贯彻、配合政府特定社会经济政策或意图，在法律限定的业务领域内直接或间接地从事某种特殊政策性投融资活动，从而充当政府发展经济、促进社会发展稳定、进行宏观经济调节管理工具的专业银行。
1“群体”不仅是指处于社会关系中具有共同目标和期待的人群的集合体，而且也包括为了实现一定社会目的、依照特定的规范和正式的规章制度而组成的正式组织（次级社会群体或次属群体），如企业、政府等。同样，《现代汉语词典》对“群体”一词也有相同的诠释。所以，政策性金融所针对的强位弱势群体，无论是内涵还是外延也都相对广泛。
