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义务教育学校教师绩效工资政策实施问题探析
摘要：我国从2009年1月1日起，实施义务教育学校教师绩效工资政策。调查发现，这项政策在实施过程中存在着执行者未能制定出及时而有效的执行计划也未能建立起相应的监督、检查机制这两个问题。通过对这两个问题的分析，找出引发这两个问题的主要原因：一是政策目标要求过高，二是政策内容笼统不具体，三是教育行政部门监督、检查不力，缺乏纠偏机制。进而提出了执行者应适当调整政策目标、使之与实际情况相吻合，完善政策内容，使之具体、明确，并在此基础上建立起健全的政策监督、纠偏机制三项对策。
关 键 词：绩效工资 义务教育 政策实施
2008年12月21日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，教育部据此出台了《关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），决定从2009年1月1日起对国家规定执行事业单位岗位的义务教育学校正式工作人员，实施绩效工资。此次出台的《指导意见》是为了深化教育人事制度改革，推进义务教育学校绩效工资制度顺利实施，加强教师队伍建设，促进教育事业科学发展。该《指导意见》充分体现了党中央、国务院对教育事业的高度重视，以及对广大教师的深切关怀。该《指导意见》分别从教师考核的基本要求、主要内容、考核方法、教师考核结果的合理运用以及绩效工资的组织领导这五个方面来对教师绩效工资制度进行规定。其实，早在国家出台该《指导意见》之前，一些地方政府为了改善教师的工资待遇，为教育界注入新鲜的活力，激发教师在教学中的积极性和主动性，提高教学质量，也出台了一些地方性政策，但收效甚微。鉴于此种情况，《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》应运而生。但是，由于政策在实施过程中会受一些地方政策本身原因以及外部多种因素的影响，故该项政策在实施的一年多时间里还是出现了一些问题。
一、义务教育学校实施教师绩效工资政策的现状与问题
教育乃立国之本，教师乃立教之本，充分做好教师的后勤保障工作乃是搞好教育工作的重中之重。该项政策的出台诣在通过提高教师的工资待遇，提升教师的社会地位，从而达到全面提高我国教育水平的最终目的。从政策发布之日起，各地区结合自身情况积极的实施了该项政策，但在政策实施的过程中，还是存在一些问题的，以下是沈阳市皇姑区义务教育学校实施教师绩效工资政策的现状调查及问题分析。
（一）义务教育学校实施教师绩效工资政策的现状
教师的绩效工资是由基础性工资和奖励性工资共同组成，基础性绩效工资主要体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素，占绩效工资总量的70%，具体项目和标准由县级以上人民政府人事、财政、教育部门确定，一般按月发放。奖励性绩效工资主要体现工作量和实际贡献等因素，在考核的基础上，由学校确定分配方式和办法，并要根据实际情况，在绩效工资
中设立班主任津贴、岗位津贴、农村学校教师补贴、超课时津贴、教育教学成果奖励等项目。
就目前的实施现状来看，以沈阳市皇姑区各小学为例，在实施该《指导意见》以前，教师们在奖励性工资这部分都是相同的，大约为610元左右，但在政策实施之后，班主任拿的奖励性工资大约为700多元，而科任教师的这部分工资相对之前却减少了100多元。由此可见，政策实施之后并未改善教师们的实际工资待遇，反倒使一些教师的工资比以前更少了。
除此之外，《指导意见》中规定，改革后的教师平均工资水平应不低于当地公务员平均工资水平。但笔者在实际调查之后发现，即使是在政策实施之后，教师的工资水平与当地的公务员工资水平还是相差1000多元左右。还是以沈阳市皇姑区各小学为例，教师们的工资几乎是没有什么提高，以前是2000多元，实施政策之后是2100多元。
该《指导意见》中还规定了要切实做好深入而细致的教师思想工作。要严肃考核工作纪律，对工作不负责任，考核失真失实的，实行责任追究。要不断探索和完善绩效考核方法，努力提高绩效考核的科学性，保证绩效考核机制的有效运行，充分发挥绩效考核在加强教师队伍建设，促进全面实施素质教育中的重要作用。
而通过这次的调查，笔者发现教师们对实施这项新政策的态度各不相同。有的教师因为奖励性工资比以前少了，就对新政策抱以消极的态度，十分不认可此政策；而有的教师认为实不实施新政策都无所谓，因为就目前的情况而言，新政策并没有提高他们的工资收入；还有一部分教师对新政策是抱以希望的，他们认为由于新政策实施的时间不长，有一些不尽如人意的地方是可以理解的，随着政策内容的不断完善，他们相信不久的将来该项政策的效果就能体现出来了。除此之外，各个学校对教师考核的标准也不尽相同，而且考核的内容也相对比较单一，无外乎就是教师是否按时上下班、是否按时完成教学任务而已，更有甚的是一些学校的中层管理干部和校长的考核内容和标准并不在全校的考核范围之内。
（二）义务教育学校实施教师绩效工资政策的问题
根据对我国现阶段实施义务教育学校教师绩效工资政策现状的分析可知，现行的政策主要有如下两个问题:
1.没能制定出及时有效的执行计划
计划是通向政策目标的必经之路，是实施政策的重要步骤之一，是政策执行的基础。一项教育政策方案，往往只是提出确定目标和实现目标的基本原则和大致轮廓，是比较抽象的。为了有效地实施政策，还必须在此原则基础上，结合具体实际情况，对总体目标进行分解，编织出具体的执行工作计划，明确任务的范围，合理地组织人力、物力、财力，制定实施步骤，安排进度，规定期限，将政策进一步具体化。而国家此次出台的《指导意见》并没有出台与之相配套的一些具体实施计划，致使地方只能根据这一项政策，来摸索着制定本地区的具体实施细
则。例如，调查中显示出的政策实施效果以及考核标准都体现出了这一问题。国家虽然制定了这项政策，但各地方应根据本地区的实际情况进行适当的调整，以制定出合理的政策执行计划，以沈阳市为例，目前的执行计划也只有该《指导原则》，具体的考核标准也只是在原有的基础上稍加改动。
2.没能建立起相应的监督、检查机制。
在实际的政策实施过程中，往往由于执行者认识上的差异，造成对政策理解的失误，或者由于政策制定者与执行者之间存在的利益差别的影响，常常会使政策执行活动出现偏离政策目标的不良现象。例如，教师和学校管理层的考核标准并不一致，而且教师的考核标准太过单
一、陈旧，不能全面、正确的反应教师们的工作效果。这些现象并没能及时反馈给上级，也没得到及时的纠正。
二、我国现阶段实施义务教育学校教师绩效工资政策问题的原因分析
对我国现阶段实施义务教育学校教师绩效工资政策的现状进行原因分析，有助于从根本上解决问题。
（一）政策目标要求过高
国家此次出台该《指导意见》就是为了提高教师的待遇，使之与当地公务员待遇不相上下。但从实际调查中发现，改革后教师工资与公务员的工资还是相距甚远，表面上看这是由于财政问题，但深究原因可知是由于国家制定的政策目标要求过高，导致政策实施起来困难重重。即政策的执行者和政策的受众群体的知识水平、经验技能和思想觉悟都未能达到政策所要求的程度。从目前政策实施的现状可知，由于政策执行者对政策文本分析的不透彻，对相关的政策了解不够，又缺乏经验，故一些地方不得不降低政策目标和要求，以沈阳市皇姑区义务教育学校为例，该区是从2010年4月才开始实施该项政策，与国家规定的时间相距一年多之久，政策实施后的效果也不显著。
（二）政策内容笼统不具体
政策内容具体明确，并依其重要性分别列序，不仅是政策评估不可缺少的基础，而且也是执行人员明确执行指令，赢得支持的源泉。否则，执行者就会基于各自不同的知识经验、价值观念和认识水平而产生不同的理解，甚至是相互背离的。因此，明确具体的政策内容可以帮助我们更好地实施政策。但就目前针对义务教育学校实施教师绩效工资的相关政策来看，对各个地方的具体实施策略、政策所要达到的具体目标、一些具体的考核方法以及相应的法律文本都没有明确的规范标准。纵观国家此次出台的《指导意见》，文中并没有对具体的执行内容做出规定，而是让地方政府根据实际情况去制定相应的政策，这无疑会影响政策执行的效果。从调
1查的结果可知，国家放权于地方，而地方制定的相关政策只是为了草草了事，故致使政策执行不到位。由此可见，政策内容的笼统不具体，是影响政策执行的关键所在。
（三）教育行政部门监督、检查不力，缺乏纠偏机制
一项教育政策在实施过程中经常会遇到一些阻碍或存在一定的偏差，导致该项教育政策偏离原来方向发展。因此，科学、完善的教育政策必然要建立相应的监督、检查和纠偏机制。当该项教育政策没有得到正确、有效实施时，能及时发现问题，采取对策，进行纠偏，使其能按照预定方案实施，最终达到政策目标。然而，我国现行的《指导意见》就缺少这样的监督纠偏机制。如在调查中发现，沈阳市在实施该项政策时，根本就没有一套及时、有效的反馈纠偏机制，因而造成部分教师抵触情绪较为强烈。例如，有些科任教师的工资不升反降的现象，以及考核特殊化现象等等。
三、解决义务教育学校实施教师绩效工资政策问题的对策
通过对义务教育学校实施教师绩效工资政策问题的分析，找出原因，进而提出以下三项对策：
（一）适当调整政策目标，使之与实际情况相吻合通过对教育政策执行情况的监督检查，必然会发现现在教育政策执行过程中存在着诸多问题，而且其中相当多的问题是由教育政策目标不符合实际所引起的。为保证政策的顺利执行，就必须要适当的调整政策目标，进而使之改进、补充和完善整体政策。就目前沈阳市的情况而言，要想在短时期内使教师工资与公务员工资不相上下，是不可能的，故地方政府应根据实际情况适当调整政策目标，层层递进式的调整教师工资待遇。
（二）完善政策内容，使之具体、明确
政策执行者是政策对象的直接接触者，政策执行者素质的高低直接影响到政策执行的效果，决定着政策目标能否顺利实现。因此，为了使政策得到有效执行，必须提高政策执行者的思想道德素质和业务素质。通过媒体宣传、专家讲解等途径，让政策执行者真正领悟义务教育阶段教师绩效工资政策的精神。另外，在政策执行过程中，需要注意人文关怀，切实考虑到教师的实际情况，保持畅通的沟通渠道，使教师的意愿能及时上达，把矛盾扼杀在摇篮中，避免对教师造成任何心里上的伤害。现行的政策内容并不完整、具体，尤其是对一些考核标准规定的并不具体，这在很大程度上模糊了考核的结果，进而影响了教师工作的积极主动性。所以，地方政府应针对现状，应及时完善政策内容，使之具体、明确。
（三）建立健全政策监督、纠偏机制
建立健全政策监督、纠偏机制是有效实施教育政策的重要手段。政策的监督、纠偏机制包括制定严密的政策、畅通的沟通渠道、有效的监督、检查等等。政策的纠偏机制是政策得到正
确、有效实施的保障环节。一项教育政策在实际的实施过程中，往往由于政策执行者存在认识上的偏差，造成对该项教育政策的错误理解，或者由于教育政策制定者与执行者之间存在的利益冲突，经常会使教育政策的执行偏离原来的政策目标，因此必须对教育政策的整个实施过程进行监督、检查，以保证教育政策的正确、有效的实施。对于教育行政部门来讲，加强教育政策的监督、检查，对出现问题及时加以纠正，保证民意上传渠道的畅通，是减少教育政策被偏执执行的重要环节之一。
综上所述，义务教育学校教师绩效工资政策在取得了一些成绩的同时，在实施中还是存在没能及时制定出执行计划，没能建立监督、检查机制等问题，这其中有地方政策本身的原因，也有外部原因。要想从根本上解决问题，需要建立完善的政策体系。
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5.成长群 肖昊，义务教育学校教师绩效考核问题探析[J]，继续教育研究，2009（12）Compulsory education school faculty performance salary policy implementation problems
probing
DONG XIAO
Abstract：Ministry of education iued 《In the education school teacher preparation for duty performance aement of guiding opinions 》, decided from 2009 as of January 1st, education schools in our countries’s compulsory faculty performanced salary policy.Through investigating the author discovered that the policy in the proce of implementing existing executives not been able to formulate the timely and effective execution plan, failed to set up corresponding to the supervision and inspection mechanism these two problems.Based on the analysis of the cause of the problem, it is known that cause these two problems is the main reason of the policy goal requires high, policy content general not specific education administrative department, supervise and inspect poor, lack of mechanism rectifing deviations.The author puts forward, and adjusts the policy goal, to coincide with actual situation, Perfect policy content, make specific, explicit, Establish the policy surveillance, mechanism rectifing deviations three countermeasures, the hope can improve obligation education faculty performance salary system provides reliable reference opinions.Key Words：Performance-based payCompulsory educationPolicy implementation
