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浅析中国共产党对立法领导的几个问题
坚持中国共产党对立法的领导，是一项根本性原则。因为，要“进一步完善人民代表大会制度，充分发挥人大及其常委会作为国家权力机关、工作机关和代表机关的作用，就是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来，其中最重要、最关键的是坚持党的领导。党的领导是人民当家做主和依法治国的根本保证，也是坚持和完善人民代表大会制
1度、做好新形势下人大工作的根本保证”。
本篇论文主要谈中国共产党对立法领导的两个问题，一是中国共产党对立法领导的必要性，二是中国共产党对立法领导的政策依据之完善和相关建议。
一、中国共产党对立法领导的必要性之分析
中国共产党是我国的执政党，它代表着广大人民群众的额切身利益，加强中国共产党对立法的领导是极具必要性的。关于其必要性，我认为可以从以下几个方面分析。
其一，从历史上看，中国共产党领导人民建立了新中国，确立了社会主义制度，这是人类进步事业中的一次具有深远意义的飞跃，也是中国历史上最深刻的社会变革。毛泽东明确指出，“领导中国民主主义革命和中国社会主义革命这样两个伟大的革命到达彻底的完成，除了中国共产党之外，是没有任何一个别的政党（不论是资产阶级的政党或小资产阶级的政党）
2能够负担的。”
其二，从宪法依据上看，我国宪法序言明确指出，中国共产党领导各族人民取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国，取得了社会主义事业的成就。中国共产党党的领导，是历史和人民的选择。我国宪法序言还指出：中国各族人民将继续在中国共产党的领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和三个代表重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。
我国宪法序言明确肯定了中国共产党对国家事务的领导，中国共产党对我国人民代表大会立法的领导是题中应有之义。作为中国的执政党，共产党的执政地位是通过对国家政权机关的领导来实现的。没有党对国家权力机关的领导，与党的执政地位是相符合的。
其三，从党领导人民建设社会主义事业的成绩看，执政十五年来，党带领全国各族人民战胜各种风险和挑战，把四分五裂、贫穷落后的旧中国建设成为人民生活总体上达到小康水平、正在蓬勃发展的新中国，取得了举世瞩目的成就。在社会主义建设时期，中国共产党的领导是建设中国特色社会主义的根本保证。“我国人民的团结，社会的安定，民主的发展，国家的统一，都要靠党的领导。
其四，从国际经验看，一个国家进入人均GDP从一千美元到三千美元的发展阶段时，社会经济结构剧烈变化、利益矛盾不断增加，需要正确应对各种社会矛盾，需要保持社会和谐。随着中国经济社会发展进入人均GDP从一千美元到三千美元的发展阶段，历史性地需要一个1 吴邦国：《全国人民代表大会常务委员会工作报告-2006年3月9日在第十届全国人民代表大会第四次会议上》，载《人民日报》2006年3月19日。《毛泽东选集》第二卷，人民出版社1991年版，第652页。
坚强的政治核心来领导国家发展。
我国二十多年的改革开放，打破了原有的利益格局，催生了大量的利益关系和利益群体，形成了利益多元化、复杂化的格局。人民内部矛盾特别是不同利益主体之间的物质利益矛盾大量出现，呈现出前所未有的复杂局面，而解决这些矛盾的难度也越来越大。这样复杂的社会矛盾，这样复杂的是社会关系，需要有一个能够代表最广大人民根本利益、全心全意为人民服务的坚强的政治核心来领导，需要依靠立法有序地作出权威性、稳定性的调整和规范。
其五，从人民代表大会制度建立和发展的历史看，中国的人民代表大会制度作为具有中国特色的政权组织形式，是中国共产党领导广大人民在长期革命实践和社会主义建设中创建和发展起来的。从第一次国内革命战争时期的农民协会、罢工工人代表大会，第二次国内革命战争时期的工农兵苏维埃代表大会到抗日战争时期的参议会，再到解放战争时期的人民代表会议，都是中国共产党领导人民在不同历史时期创建的政权组织形式。新中国成立后，是中国共产党领导广大人民在长期革命实践和社会主义建设中创建和发展起来的。从第一次国内革命战争时期的农民协会、罢工工人代表大会，第二次国内革命战争时期的工农兵苏维埃代表大会到抗日战争时期的参议会，再到解放战争时期的人民代表会议，都是中国共产党领导人民在不同历史时期创建的政权组织形式。新中国成立后，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的1954年宪法肯定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。至此，人民代表大会制度作为我国根本政治制度的地位得到确立。
其六，从与西方国家政党与议会关系的比较来看，西方国家的政党往往需要通过竞选等方式在议会中取得领导地位。而在中国，“人民代表大会制度是在党领导下建立起来的，是先有中国共产党，党领导人民取得政权，然后建立人民代表大会，人民代表大会服从党的领导。在西方国家，特别是早期建立议会的国家，如英国、美国，是先有议会，后有政党。政党是在议会派别斗争中产生的，并走向议会外，在全国范围内开展活动，政党与议会选举紧密联
3系在一起，从而形成了两党制或多党制。”因此，在中国，共产党对人民代表大会的领导是
一条基本的政治原则，党领导人大立法是必然的结论。
其七，从党对国家实施领导的主要方式看，党对国家实施领导的主要方式是：使党的主张通过法定程序变成国家的意志，通过党组织的活动和党员的模范作用，带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。按照上述要求，党对国家的领导应主要通过人民代表大会的途径实现。因为只有人民代表大会的立法，才能把党的意志转变为国家意志。
综上，中国共产党是中国人民伟大事业的领导核心，这是经过中国革命、建设、改革的长期历史实践形成和充分证明了的，并已写入宪法。人大及其常委会要自觉接受党的领导，在依法履行职责的过程中，全面贯彻党的路线、方针、政策，使党的主张经过法定程序成为国家意志。把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，这是做好人大工作始终要坚持的最重大的政治原则和最根本的政治保证。
二、中国共产党对立法领导的政策依据之完善和相关建议。
在任何一个国家，执政的政党一旦推行了错误的政策，对一国的经济社会发展，对该国的立法，都将产生很不利的后果。特别是在中国这个特殊的大环境下，所以加强中国共产党对立法领导的政策依据之完善是很有必要性的。3 陈高田：《论党对人大工作的领导》，载张恒山、李林等：《法治与党的执政方式研究》，法律出版社2004年版，第204-205页。
（一）正确的政策对立法的指引
毛泽东同志总结性地指出：“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万
4不可粗心大意。”
一个先进的政党，必须紧跟时代发展的进步潮流，科学地分析社会矛盾，正确地制定政策，适时提出各个历史阶段的目标和任务，引领和推动经济社会发展。
立足中国，在新民主主义的革命根据地时期，中国共产党制定了以工人阶级为领导结成巩固的工农联盟，团结小资产阶级和民族资产阶级推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义三座大山夺取革命胜利的总政策和各项具体政策；在过渡时期，党制定了逐步实现工业化，完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，建立社会主义社会的政策；在社会主义建设时期，党制定了以马克思主义、毛泽东思、邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导，坚持四项基本原则，逐步实现四个现代化，把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义国家的总政策和各项具体政策。
实践证明，正是依靠这些正确政策，当领导人民完成了革命任务，建立了人民民主专政的社会主义政权并继续领导全国人民取得了社会主义现代化建设的巨大胜利。党领导人民制定宪法和法律，巩固人民民主政权，保证人民当家做主，实现社会主义现代化，依靠的也是这些正确政策。
当然，我国立法所依据的政策也有失误之处，这会直接影响立法的成效。
与此相关，依据特定时期具体政策制定的法，其实效很大程度上依赖于所依政策的正确程度。例如，在计划经济时期按所有制标准制定的全民所有制企业法、集体所有制企业法、私营股份合作制企业法等，在实行社会主义市场经济后就为统一的《公司法》等立法所取代。还有，按不同性质所立的《经济合同法》、《技术合同法》也被后来统一的的《合同法》所取代。这些立法修改的背后，都与特定时期的政策依据息息相关，其实效也与这些政策的生命力息息相关。
总结以上这些立法中的问题，需要反思的是：我国立法中的党的政策依据尤其是党的具体政策依据在某种程度上，“一是为适应当时形势需要，二是为调动有关方面的积极性。就
5是说，主要并非以具有稳定性、根本性的因素的综合作用作为政策的根据。”为此，要完善
立法的政策依据，需要探寻稳定性的解决方案。其中，可行的方案之一早就存在，并且是由党自身提出来的。
中共中央于1949年2月发布的《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》明确规定：在人民的新法律还没有系统的发布之前，应该以共产党的政策以及人民政府与人民解放军所发布的各种纲领、法律、条例、决议为依据。目前在人民法律还不完备的情况下，司法机关的办事原则应该是：有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从纲领、法律、命令、条例、决议之规定；无纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从新民主主义政策。
党的一些政策具有弥补同一历史时期立法之缺的作用。但是，作为党的政策的升华的宪法、法律，是对此前成熟政策的归纳和凝练，有必要首次作为此后相关立法的重要依据。其次，在无法可依之时，在依据具体政策立法时，还要坚持以党的总决策、基本政策作指导，这样有利于把握立法活动的原则和方向。
邓小平同志曾明确指出：党的真正的优势要表现在群众拥护上。党要保持在政治上的优势，关键要保证党的政策的的正确性，这样才能够得到人民群众的衷心拥护。鉴于此，党在制定政策、作出立法决策用以指导立法的过程中，需要充分发扬民主，发挥广大人民群众、党外人士、专家学者等的作用，充分尊重他们对党的政策在实践中的贯彻所提出的完善意见，4《毛泽东选集》第四卷，人民出版社1991年版，第1298页。周旺生：《中国立法改革三策：法治、体制、决策》，载《北京大学学报》1995年第五期。
使党的政策更加正确，依靠正确的政策指导立法。
用党的正确政策指导立法工作，这是中国保持长期稳定发展的需要。立法要依靠正确的政策，但政策正确与否离不开观念上的认定，客观上是否正确则需要经过一段时间的考验，需要经历历史的检验。因此，对正确政策的认定和检验的过程，并不是一劳永逸的。党根据经济社会发展条件和形势需要制定出相应政策后，还要建立政策纠正机制，还要及时领导修改已过时的法律规定，以减少新的政策同过时法律规定间的脱节和不一。
（二）党的政策的法律化是实现依法执政的需要
党的政策是党执掌国家政权，管理国家各项事业的重要措施，是党进行政治活动的主要方式。但是，与法律的规范性、确定性、稳定性和权威性相比较，政策虽然有灵活性、及时性之便利，但是也有随意性、不确定性、不规范性等不足。因此，党实现执政，固然十分需要发挥政策的作用，也要看到其制定中缺乏规范性和实施中缺乏权威性和保障性的不足，在可行的条件下，需要及时将政策上升为法律并通过法律进行执政。
“执政党的政策是社会一部分有高度组织性的人员的决策结果，却要用来引导、要求或者规范社会的全体成员。这种以非国家的规范形式治理国家、以少部分人的决策来规范、约束全体社会成员的政治统治，必须以法律化的方式来实现，才是最稳妥、最符合民主宪政
6要求的选择。”
从形式合法性角度看，党的政策的法律化过程，是党的执政取得合法性的过程，是人民群众接受党的执政的过程。党领导人民制定法律，将党的政策通过法定程序上升为法律，使政策在法治的框架下得到人民的认可和接受，应是一种贯彻政策的最好的方式。
从实质上看，政策法律化的过程也是党的执政经受人民考验的过程。“一个真正代表民
7意的政党，其政策在法律化过程中是不会被从根本上否定的。”
法律是实践证明正确的、成熟的、需要长期执行的党的路线方针政策的制度化、规范化和程序化。党的政策上升为法律不是一个简单的复制或移植式的操作，这是一项经过法定程序的立法活动。只有经过审议、表决，遵循少数服从多数的原则，遵循一定的立法技术要求，党的政策最终才能升华为法律，党的政策才具有国家意志性，才能取得实施的强制保障性。
从历史上看，“中国共产党在执政以后的相当长时间内还不善于将自己的政策主张通过立法程序上升为表现为人民意志的法律，不善于通过实施法律的方式去贯彻自己的政策主张，8而是习惯于发布党内文件，要求各级党政机关直接贯彻党的会议决议、决定和指示。”
综上，推进党的政策的法律化和按照法律化后的规则治国理政，这是依法执政的要求，也是使正确政策稳定化和得到制度化保障之必须。
（三）从既依靠政策又依靠法律走向主要依靠法律
在建国之初，我国主要依靠政策治理国家，当时巩固新生的人民民主专政国家政权的历史性任务，决定了不可能通过一系列法律程序制度出各种法律来巩固国家政权。当时，制定了一些法律，但在社会政治、经济生活的许多领域，主要是依靠党的政策来治理。然而，事实上，依靠政策来治国理政的基本局面从20世纪50年代后期一直延续到了20世纪70年代末期。
实行改革开放以来，我国经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济转变，政治体制逐步朝着社会主义民主政治的方向改革，法律在治国理政中的作用日益凸显。而“依法治国”方略的提出标志着我国开始步入主要依靠宪法和法律治理国家的历史新时期。
往后，在治国理政中必须正确认识和处理政策与法律的关系，在正确的政策指导下制6 李林：《宪政与执政党的执政方式》，载张恒山、李林等：《法治与党的执政方式研究》，法律出版社2004年版，第166页。同上注，第168页。石泰峰、张恒山：《论中国共产党依法执政》，载《中国社会科学》2003年第一期。
定的法律，首先要得到尊重和执行，这也是坚持和完善中国共产党领导立法的一个重要方面。
（四）主要依靠需要慎重以待和逐渐完备
“从中国情况看，对同一问题的规定，先有法而后有政策的情况是没有的，但不能绝
9对化地将立法与实践经验的关系，看成一定要先有实践经验而后才能立法。”在正确的政策
指引下进行立法，需要发挥主观能动性，不必一定要先有实践经验而后才进行立法。立法贵在及时，贵在适时。与此同时，鉴于立法的复杂性和程序的规定性，政策的法律化需要慎重以待和逐渐完备。
以立法的形式为例。立法是对社会关系的调整，社会关系是纷繁复杂的、社会矛盾是多元多样的，社会关系候总需要立法调整的事项并不是单一的某一立法形式所能回应和覆盖的。一般而言，应将涉及全局的宏观问题以法律形式予以确定。将中观问题通过行政法规、部门规章的形式予以规范，将微观问题更多地交由社会自治组织、市场自律组织等社会主体通过行业规则、市场惯例等加以规范，节省成本，解决问题，积累经验，总结提升，稳步推进，逐渐完备。
在中国，加强中国共产党对立法的领导是很有必要性的，不论从中国共产党自身的地位、性质和作用等等，还从立法的目的、意义等各个方面看。我们现在要做的能做的就是怎样为实现中国共产党对立法的正确领导建言献策。周旺生：《立法学》，法律出版社2004年版，第267页。
