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构建科学有效的保险消费者权益保护机制的思考
近年来，波及全球的金融危机引发了人们对金融体系及金融监管的深入思考，加强对金融消费者的保护是其中的重要方面。结合我国保险业实际，研究构建科学有效的保险消费者权益保护机制，对保险业的持续健康发展具有重要意义。
一、保护保险消费者概述
保险消费者是保险市场的重要生产要素和保险业发展的根本基础，保护保险消费者利益是行业发展的基础性工程。国际保险监督官协会明确将消费者保护作为保险监管核心原则之一。后金融危机时代，发达国家纷纷进一步加强消费者保护工作。美国更是将金融消费者的保护提高到前所未有的高度，奥巴马政府出台的《金融改革框架》突出强调要保护投资者和消费者利益，并成立了消费者金融保护署。
保监会一直高度关注并不断加强对保险消费者利益的保护，坚持把保护投保人和被保险人利益作为监管工作的出发点和落脚点，做了大量富有成效的工作。比如推动修订《保 险法》，突出保护保险消费者权益的内容；建立保险公司及产品信息披露制度，全面加强保险消费者教育；集中治理销售误导、理赔难等。但是，随着保险市场的快速发展，监管机构所担负保护消费者权益的责任更加重大。与之相比，当前我国保险消费者权益保护工作的系统性还不强，保护机制的科学性、有效性都还不适应行业发展的要求。要构建有效的保护保险消费者权益机制，必须深入分析保险消费者权益的内涵，剖析权益保护工作存在的不足，汲取国际保险监管的经验教训，建立健全预防性保护、过程性保护和事后救济三个层面的工作机制。
二、准确理解保险消费者及其权益的内涵
厘清保险消费者的概念，是保险消费者利益保护机制研究的逻辑起点。保险消费者属于金融消费者的一部分，是消费者概念在保险领域的具体化。从《消费者权益保护法》的立法本意来看，“保险消费者”概念的提出，旨在保护保险合同缔约和履行过程中的弱者。因此，保险消费者应该是自然人，而不是具备经济实力、组织资源和专业技术等优势的法人或社团组织；应该是为了满足生活所需，而不是以经营为目的。从保险合同相对人的特殊性看，保险消费者也不限于投保人，接受保险服务、受保险合同保障或享有保险金请求权的被保险人、受益人也是保险消费者。概言之，保险消费者是指为个人生活需要购买保险产品或接受保险服务的 自然人。
保险消费者的权益既包括作为消费者所享有的共性的权利，也有具有行业特点的特有的权益。结合现有法律法规来看，保险消费者有九项基本权益。一是安全权。比如责任准备金制度、保险保障基金制度以及偿付能力监管，就是为了保障保险消费者的资产安全。二是知情权。保险合同是格式合同，消费者必须知悉其购买的产品或所接受的服务的真实情况。三是选择权。保险消费者可以自主选择保险经营者，即便是在强制保险情况下，保险公司也不得附加其他条件。四是公平交易权。保险公司不得利用格式条款的特点设置不合理、不公平的内容。五是求偿权。保险消费者对因保险公司的故意或者过失造成的损失，可以依法要求赔偿。六是结社权，保险消费者可以依法成立维护自身权益的团体。七是受教育权，保险消费者有接受保险知识教育及维权教育的权利。八是隐私权。保险消费者享有私人生活安宁与私人信息不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的权利。九是监督权。保险消费者有权依法监督保险经营者及其产品与服务，也有权对消费者权益保护工作进行监督。
除了基本权利之外，结合保险的特点，保险消费者还享有其他派生的合同权利，这些派生的权益在长期寿险合同关系中更加普遍。比如犹豫期内的撤单权，通过指定受益人转让收益的权利，保险合同有两种以上解释时被保险人的有利 解释权，合同效力中止两年内双方达成协议后，投保人有恢复保险合同效力的权利，以及新《保险法》有关弃权和禁止反言的规定等。这些权益都是基于保险消费者与保险公司之间地位不对等、信息不对称，而对保险消费者给予特殊保护。而且，随着保险消费者需求的提高和保险产品及服务的创新，保险消费者的合同权益还将不断扩展。
三、当前保险消费者权益被侵害的表象及原因 当前，侵犯保险消费者权益的行为较为普遍，比如故意夸大保险的收益或者故意模糊保险与银行储蓄、理财产品的界限，不如实告知免责条款及相关费用，误导客户投保。理赔方面惜赔、拖赔、无理拒赔，有的手续繁琐甚至故意设置障碍，赔付金额及方式的随意性大。在消费者不知情的情况下私采滥用客户信息，电话营销等侵扰消费者私人生活。滥用市场支配地位，利用行政权力强制投保等。违背消费者意愿搭售、捆绑销售。回访时避重就轻，不提示风险等。其中，理赔难和销售误导是侵害保险消费者权益最直接、最突出的问题，也是社会反响最强烈、对行业形象破坏力最大的问题。
这些问题的产生，有着复杂而深刻的原因。首先，从保险自身的特点看，存在侵害保险消费者权益行为产生的诱因和土壤。保险产品比较复杂，保险市场上信息不对称，交易双方地位不对等。保险机构在利益的驱使下，可能利用其专业技术和优势地位转嫁自己的风险。同时保险合同一般具有 长期性、射幸性，问题容易长期隐藏，且消费者难以举证，如果相关机制不完备，侵犯保险消费者利益就有可乘之机。
其次，从我国保险业发展所处的阶段来看，侵害保险消费者权益的行为增多有其必然性。我国保险业尽管取得了长足的进步，但仍处在发展的初级阶段。一是保险机构不成熟，治理结构不完善，管理比较粗放，特别是缺乏公平对待消费者的文化和管理机制。二是保险消费者不成熟，保险知识比较缺乏，关注收益甚于关注保障，忽视了保险的根本功能；维权意识淡薄，对法律赋予的保险消费者权益不研究、不了解。三是外部环境不成熟，法律基础不尽完善，金融保险消费者的权益保护有其特殊性，仅仅靠《消费者权益保护法》难以得到解决。同时，社会诚信机制不健全，缺乏统一、完善的征信体系，不法行为的违规成本较低。加之拜金主义对保险行业文化的异化和侵蚀，整个行业比较浮躁，很多人为了追逐利益不择手段，这也是损害保险消费者权益行为甚嚣尘上的社会基础。
第三，从保险监管看，保护保险消费者权益工作体系有待完善。在目前机构型监管、功能型监管模式下，监管者往往偏重行业利益，公司和监管机构在经营、监管中容易被发展目标所裹挟，忽视消费者权益的保护。保险机构重承保、轻理赔，盲目抢保费、争份额掠夺性开发保险资源，借自律之名划分市场，粗放的营销员管理带来的误导、扰民等问题，以及监管部门偿付能力监管的弱化，多少是受发展目标的左右，没有把保护消费者利益放到应有的位置。此外，保险公司、行业组织、监管部门及司法部门等消费者权益保护的主体力量分散，缺乏协调和规划，工作合力不强。
四、构建科学有效保护机制的基本思路与主要举措
（一）明确保护消费者权益的定位
保护保险消费者利益是保险监管的首要目标，已经成为国际保险监管界的共识。英国、澳大利亚等国家实行目标性监管体制，宏观审慎监管与消费者保护分别由不同的监管机构负责，呈现出“双峰”（Twin Peaks）结构，在英国金融服务局(FSA)的设立法律中得到了充分的体现。在综合经营的环境下，相对于机构型监管和功能型监管而言，这种“双峰”的目标型监管对消费者权益的保护更加有力。事实上，危机后的美国金融监管改革基本上沿袭了英国的金融监管模式，旨在大力加强对金融消费者的保护。
随着我国保险业进入发展的新时期、新阶段，监管部门对保护消费者权益的认识越来越深刻。保监会新一届党委提出了“抓服务、严监管、防风险、促发展”的监管思路，强调要从坚持以人为本、贯彻科学发展观的高度抓好保险消费者权益保护工作。值得强调的是，保护消费者利益应该作为一项独立的监管目标存在，而不是依附于或者从属于维护行业健康发展的目标，不能仅仅为着行业健康可持续发展才去 维护消费者利益，保护保险消费者的权益是监管者的天职，是法律赋予监管部门的基本职责。在实践中，监管部门要把保护消费者利益与维护保险市场稳定作为并列的、同等重要的监管目标，不可偏废。
（二）多层次、多角度地完善消费者权益保护机制 保护保险消费者权益，其要义在于对居于弱势地位的保险消费者给予倾斜性保护，以促进保险经营者与消费者的利益平衡。对保险公司来讲，要将公平对待消费者的理念贯穿到公司治理、经营管理的方方面面。对监管部门来讲，要着眼于保护消费者利益这一目标，对“三支柱”、“五道防线”的保险监管体系进行全面梳理，使消费者保护工作与之有机地结合起来，建立齐抓共管、各负其责的工作机制。
从监管流程看，保险消费者权益保护机制包括：一是预防性保护。最核心的是加强和改进偿付能力监管，坚持审慎监管，强化偿付能力监管的约束力，从根本上保障消费者利益实现。加强消费者教育工作，统一规划，加大投入，通过普及保险知识、进行风险提示等，提高消费者自我保护的能力。二是过程性保护。损害消费者权益的行为，比如理赔难、误导等，看似是某个环节出了问题，事实上是产品设计、销售、核保、公司内控、评价激励机制等综合作用的结果。因此，一方面要加强公司治理结构监管，促使保险公司建立公平对待消费者的企业文化与经营管理机制，把保护消费者权 益渗透到经营管理的全过程，加强内部管控。另一方面，要强化市场行为监管，加强现场检查工作，加大对侵害消费者权益行为的惩戒力度，通过综合运用社会曝光、与违规者的权益相关联等手段，提高其违规成本。三是事后救济性保护。针对保险消费者维权成本高、难度大的问题，提供有效的维权平台，使消费者在权利受到侵害时能得到充分、方便、有效的救济。要畅通信访渠道，建立全行业“大信访”工作格局。目前，保监会已开通了“12378保险消费者投诉维权热线”，其目的就是打造保护保险消费者利益的统一平台、建立规范有效的沟通渠道；同时，探索试点保险合同小额纠纷调处办法，建立非诉纠纷调解机制，借鉴国外经验，尝试建立行政裁决机制。此外，要完善市场退出机制中的保单持有人保护制度，健全保险保障基金制度，把好消费者权益保护的最后屏障。
（三）加强信息披露和社会监督
保险消费者在具备基本的保险知识的前提下，获取充足有效的信息有助于做出合理的消费决策，维护自身权益。同时，正面、积极的市场评价对保险公司挖掘潜在客户、塑造企业形象意义重大，理赔质量和效率、投诉处理情况等信息的披露，将倒逼保险机构重视消费者权益，改进保险服务。因此，世界各国普遍把加强信息披露、提高市场透明度作为维护保险消费者权益的重要机制。加强信息披露，一是信息要客观真实。真实准确是信息的生命。监管部门要完善信息披露制度，确立信息披露的标准，加大对违反披露信息义务行为的处罚力度。保监会狠抓保险公司财务业务数据的真实性，也是从根本上打牢信息披露工作的基础。二是获取方式要方便快捷。拓宽信息渠道和媒介，比如引入非政府机构提供信息，广泛使用网络、免费服务电话等，使社会公众能够便捷地获得信息。三是信息披露主体要形成合力。监管部门以其信息优势、公信力优势和财政优势，应该在信息披露过程中居于主导地位。保险公司、行业协会、消费者组织要各负其责，媒体也可以发挥舆论监督的作用。在英国，完善发达的保险行业自律组织甚至是保险监管信息披露的主要力量。
