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浅议行政事业单位内部控制现状及对策建议
行政事业单位作为国家政策的直接贯彻和执行者，其收入基本来源于财政资金，随着财政体制改革的不断深入，行政事业单位的会计核算统一纳入到了会计核算中心进行集中核算，这大大提高了对行政事业单位资金使用的监管力度，然而由于种种原因，当前行政事业单位的内部控制建设还相对滞后，内部控制存在着许多问题，制约了行政事业单位的工作效率，影响了会计信息的真实性。在信息管理时代，加强和完善行政事业单位内部控制制度，对于防止舞弊行为的发生，保证国家财政资金的安全显得十分重要和迫切。
一、当前行政事业单位内部控制存在的主要问题
（一）会计账务处理不规范
健全的会计记录系统是有效的内部控制的基础。目前存在的主要问题是不少单位的会计核算不规范。主要表现在: 原始凭证管理不规范。不少单位对原始凭证审核粗糙, 原始凭证规定的内容填写不全、手续不严密, 购买实物的凭证只有经手人和领导签批,没有验收人签字；一些单位自制原始凭证, 格式和内容都不规范。再如预算外收入挂在往来账, 以此来掩埋收益。有的单位在年终结账时, 不将收入和支出结转“结余”科目, 而是将收入和支出相对冲, 使“结余”科目不能正确、完整地反映核算单位的结余状况。
（二）费用支出缺乏有效控制
目前，行政事业单位对于行政经费的支出（特别是招待费、办公费、会议费等）普遍缺乏严格的控制标准；即使制定了内部经费开支标准，但仍较多采用实报实销制，只要有相应审批人员签字同意，会计人员就予以报销。专项经费被挤占、挪用现象也较普遍，致使专项资金未能发挥其应有的资金效益。费用支付流程控制体系不够完善。具体有三种情况: 主要是有些经济事项没有明确的审批控制业务流程。比如有些行政单位为工程项目购买的设备, 在既无合同也无发票的情况下就一并支付入账, 工程完工之后也迟迟未能转为固定资产;其次是有些经济事项的流程控制过于简单, 仅仅局限在事后审批上, 缺乏事前控制的程序, 很多单位费用开支实行的都是事后“实报实销”的制度;最后是流程控制的先后顺序不尽合理。比如,行政事业单位的费用报销流程都是采取“先审批后审核”的程序, 执行起来影响财会人员审核把关的效果。
（三）财务与业务管理脱节
财务部门只起到“核算”、“付款”作用，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解，未能对业务部门实施必要的财务管理和内部监督。如一些行政事业单位财务部门对于房租收入，往往只负责对收入登账核算，而对收入额确定是否合理、是否按合同及时收取、是否做到应收尽收等却未能实施必要的财务监控。
（四）固定资产管理薄弱
实行政府集中采购制度以后，行政事业单位固定资产的购置得到了有效控制，但对资产的使用管理仍缺乏相关的内部控制，重购轻管现象比较普遍。主要存在以下问题：（1）没有正确地进行固定资产核算，如购入价值比较小的固定资产，未作固定资产核算，造成有实物而没有固定资产帐的情况，形成帐外固定资产。（2）资产报废未及时办理报批手续，造成固定资产帐面价值虚增。（3）资产管理责任未落实到人，内控制度不健全。由于人员岗位的调动等原因，使有些固定资产处于无专人管理的状态中。（4）缺乏成本意识和绩效意识。重钱轻物，重购买轻管理。（5）资产管理制度和财务制度执行未到位，监管力度不够。（6）资产的清查和盘点、处置审批没有形成制度化、经常化。往往产生固定资产账上有但实际上已经不存在了, 而实际使用的某些固定资产却尚未作价入账, 形成账外资产的情况。另外也存在着不同单位的资产转移, 却未办理相应手续, 也未反映到业务台账中的现象。
（五）票据、印鉴管理不够严格到位，漏洞较多
票据的购、领、用、核销未按规定建立相应台账；对票据使用情况未建立定期或不定期抽查制度，导致一些执收部门延期上缴相应收入，甚至出现挪用公款问题；对使用后票据未能及时办理交验、核销，容易导致收入不入账、私设“小金库”等问题。印鉴保管上的漏洞较多。应该说这是会计基础工作中存在的重大疏漏。有的单位将财务章和法人章交由财务部门负责人, 还有的单位将支票、财务章和法人章同时由出纳一人保管，这对单位资金的安全埋下了很大的隐患。
（六）岗位设置不够合理
由于行政事业单位编制有限，人员紧张，岗位安排不尽合理，许多单位存在一人多岗、不相容岗位兼职现象。记账人员、保管人员、经济业务决策人员及经办人员没有很好的分离制约，存在出纳兼复核、采购兼保管等现象，管理漏洞不少。
（七）预算控制比较薄弱
随着部门预算改革的推进，预算控制得到了一定程度加强，但仍较薄弱，主要表现为：一是预算编制还比较粗糙。目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务进行核定，大部分都还没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。二是预算刚性不够。预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力。
二、行政事业单位内控薄弱的主要原因
（一）内控意识淡薄，单位内控缺乏基本保障
良好的内控意识是内部控制制度得以健全和实施的重要保证。但从笔者了解情况看，一些部门（单位）领导对内部控制制度重要性的认识还不够到位，内控意识淡薄。重事业发展、轻内部管理,甚至缺乏对内部控制知识的基本了解。有的甚至认为，现在财务方面反正有会计核算中心把关，单位内部控制不再那么重要了；有的则把内部控制看成仅是财务部门的事；行政事业单位长期实行的“一支笔”制度流于形式。
（二）内控体系缺乏，重制度制订，轻制度执行和落实
财政部制定的《内部会计控制规范》主要是针对企业的，对行政事业单位的适用性较差，行政事业单位迄今为止也没有一套有针对性的内部控制制度。有些单位用一般财经规章制度代替内控制度，一些专项经费管理制度、办法，仅就其开支范围、标准加以限制，单位资金安全性问题依然存在；有的单位对一些问题的处理仅凭经验、贯例办理，随意性较大，业务流程控制往往过于简单；有的单位虽然制定了一系列内控制度，但未能严格执行，对制度的执行及效果缺乏必要的监督，导致有章不循、违章不究，内控制度印在纸上，贴在墙上，却未能落实到行动上，结果成了一种摆设，流于形式，未能发挥应有的作用。此外，没有建立规范的内审制度，如何审，审后怎么处理，都没有明确的规定，部分单位根本就没有内审部门。
（三）会计核算中心的沟通衔接脱节，影响单位财务管理的及时有效实施
行政事业单位会计集中核算后，各单位只设报帐会计，由会计核算中心对行政事业单位集中办理会计核算和监督业务，由于会计主体单位与核算部门不一致，双方沟通衔接不够，极易形成账物分离的资产管理现状，即核算中心管账不管物、核算单位管物不管账、账物不符的问题，在一定程度上影响了单位财务管理的有效实施。
（四）部分单位财务管理人员业务素质不高，工作能力欠缺
人是一切工作成败的关键因素，内部控制工作也同样，内控制度的制订和贯彻落实都离不开人，尤其需要有较高素质的专业人员；但现阶段，由于行政事业单位会计核算较为简单，财务管理的地位未能有效体现，因此对会计业务素质要求不如企业那么高。部分单位的财务人员仍然只能称作是会计核算员，不能满足实施和完善单位内部控制制度的要求，其业务素质有待进一步提高。还有不少单位的财务人员由业务人员兼任，这部分人员对财务知识不了解，更谈不上实施内部财务监督了。
（五）外部监督力量对行政事业单位内部控制健全性和有效性的监督检查不够
目前作为行政事业单位主要外部监督力量的财政、审计部门，大多偏重于对单位财政资金的运用是否合法、合规进行监督,较少对被审计单位是否建立有效的内控制度以及有效执行加以实质性检查。缺少有效的外部监督，也在一定程度上使得行政事业单位内控制度体系不够完善。
三、加强行政事业单位内部控制的建议
（一）完善行政事业单位内部控制制度
１、加强内部控制环境及制度的建设
首先对单位内各部门定岗定责，明确分工，坚持不相容职务的分离，互相牵制，以达到会计内控的效果。新修订的《会计法》第二十七条要求“单位内部会计监督制度应当符合下列要求：（１）记帐人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约；（２）重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确；（３）财产清查的范围、期限和组织程序应当明确；（４）对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。”这四条要求的本质内容就是内部控制。内部控制是以职责分工和适当授权为主要特征的；简言之，企业内任何一项业务不能由一个人单独操作，必须由两个以上个人来办理，而且经办人员只能在各自的职权范围内作出处理。这样就形成一个互相交叉、互相制约、互相检查的内部监督过程。财务部门要做到会计、出纳不由一人兼任，印章和支票等分开保管，出纳人员不兼任稽核、会计档案管理和收入、支出、费用、债权债务账目的登记工作等。其次要依据《会计法》和《内部会计控制规范》，结合有关部门对加强行政事业单位财务管理的要求，建立适合本单位业务特点和管理需要的内部会计控制制度，并在实施中规范财务流程，提高会计信息质量。进一步完善预算控制、财产保全控制、会计系统控制、内部报告控制等。规范单位财务审批程序和制度，“一把手”不得直接分管财务工作，坚持集体领导下的“一支笔”审批制度。最后加强内部监督，及早发现问题，堵塞漏洞。内审部门或内审人员对单位内控的执行、财务管理情况进行检查和监督；单位主管部门要切实履行对下属预算单位财务工作指导、管理和监督的职能，定期不定期地进行财务检查，促进整个系统财务管理水平的提高。
２、加强部门预算控制
在部门预算编制环节，要在实施综合财政预算的基础上，努力做到零基预算和细化预算。特别是在编制支出预算时，应从单位当年实际需要出发，结合当年财力状况，核定具体支出额度，明确各项支出的方向和用途。专项资金力求细化到具体项目；在部门预算执行环节，应进一步强化预算的刚性约束。一方面应在支付环节强化预算执行，防止随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生；另一方面建议建立合理、规范的预算调节机制，赋予主管单位和财政部门一定的预算高速权力，使预算单位在实际情况发生变化时，可以快捷、简便、高效地调整预算。三是在财务预算时限上，强调预算管理的时效性。
３、加强债权、债务、资产保全控制
定期对债权债务清理核实，尤其对跨年度的应收款加大催收力度，及时回收陈欠款项和个人借款，避免和减少资产流失，坏账损失须经严格程序审批核定，杜绝因单位财政财务不合规收支行为而引起的往来款挂账。各单位必须严格遵守国家规定的现金开支范围，核定每日库存现金量；支票填写须与发票、入库单、订单等核对；印章分专人保管，防止资金被挪用。实物资产做好产权登记，完善资产处置，避免资产流失。
（二）要落实措施确保内部控制有效的执行
１、进一步加大宣传培训力度，努力提高单位领导对内部控制重要性的认识
单位负责人在单位内部控制体系中居主导地位。按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定，单位负责人作为单位财务与会计工作的第一责任主体，对本单位内控制度的合理性、有效性应负主要责任。因此，必须进一步强化对行政事业单位主要负责人及相关领导在内控知识方面的宣传培训，使他们能充分认识到内部控制建设的重要性，培养良好的内部控制意识，从而切实履行起健全单位内部控制的职责。
２、建立科学的内控制度，切实提高内控制度执行的有效性
有关部门应根据行政事业单位的特点，研究制定一套能体现行政事业单位管理体制特殊性的内部控制制度，如预算管理制度、内部稽核制度、票据管理制度等。确保制度科学合理、符合实际的基础上，各单位应狠抓各项制度的执行落实，加大制度执行的监督检查力度，确保做到有章可循、有章必循、违章必究，以提高内控制度执行的有效性。建立相对独立的内审小组，有条件的单位应设立内审部门，定期对本单位的内部控制制度设计的效果及其实施的有效程度作出评价，监督单位制定的各项制度和预算执行情况。
３、重视与会计核算中心的沟通衔接，及时掌握实施内部控制所需相关信息
会计核算中心应认真履行核算监督职责，努力提高会计信息的及时准确性，并着重反馈和控制预算的执行信息，通过核对各部门预算指标情况，对预算指标实行即时控制，杜绝超预算用款。实行会计集中核算的行政事业单位，必须认真建立各类备查账，并与核算中心定期进行核对，及时向核算中心回馈意见和建议。有条件的单位可实现与核算中心信息系统的联网，便于及时获取信息，提高内部控制的效果。
４、强化教育培训，进一步提高行政事业单位财务人员业务素质
有关主管部门要进一步加强对行政事业单位财务人员进行职业道德教育和业务培训，重视多种形式的会计继续教育。只有建设好一支业务过硬、严以律已、思想业务素质好的财务人员队伍，才能贯彻实施好各项财务管理制度，有效发挥财务监管作用，从而杜绝不规范行为的发生。
５、发挥有关职能部门作用，把内部控制检查作为一项重要内容
财政部门是会计与内部控制工作的主管部门，应加强对行政事业单位内部控制制度建设的组织和指导，将行政事业单位的内控建设作为会计管理工作的重要内容，促进行政事业单位内控制度的完善。审计部门是内部控制实施的重要监督机构，应定期不定期对行政事业单位的内部控制制度及其执行进行专门审计。
６、分发挥财政与审计部门作用, 完善单位内部控制体系
内部控制体系的过程中, 财政和审计部门应当发挥十分重要的作用。各级财政部门应当成立相应的组织机构, 加强对行政事业单位内部控制制度建设的组织与指导, 并拨出专项经费, 为内部控制制度建设提供经费支持。
