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当前顺德政府行政管理体制改革的思路和措施
摘要：提高机关效能，政府创新，是顺德30年来改革发展精神的继承、延续和发展。从顺德开始推行行政管理体制改革后，目前共有38个政府部门208个窗口对市民开放。通过推行并联审批制度，实行“一个窗口受理、并联审批、限时完成”，大大提高了顺德行政审批效率，深受企业和市民好评。但是，随着经济社会的全面发展，市民群众对政府服务和办事效能又提出了更高的要求。本文阐述了行政管理体制改革的涵义及其动因，根据顺德的政府工作现状，研究并分析了顺德行政管理体制改革的进展及问题，提出深化我国行政管理体制改革的新思路及其措施，对进一步转变顺德政府职能、改进管理方式，提高行政效率降低行政成本带来帮助。
关键词：行政管理；管理体制；改革
一、政府行政管理体制改革的涵义及动因
（1）涵义界定
关于行政管理体制改革的含义，由于各国社会制度以及研究的角度和方法不同，目前在我国尚无定论，行政管理体制改革是指政府系统为适应环境的变化而对自身结构、功能、运行方式等所进行的调整和变革。它通常包括以下几个方面:
1、行政管理体制改革是行政系统对行政环境的适应过程
政府系统处在社会公共管理的重要位置，与整个社会环境存在着相互依存的关系改革实际上是个充满活力的行政系统的重要存在方式。
2、行政管理体制改革是个有目标、有计划的变革过程
行政管理体制改革的目标在于增强行政系统的活力，促进整体效能的提高，最终促进社会生产力的发展。
3、行政管理体制改革是个循序渐进的发展过程
行政管理体制改革只能随着社会经济、政治的不断发展而逐步展开，分步进行。
4、行政管理体制改革涉及权利和利益的分配
行政管理是个行使公共权利的过程，也是个社会利益调控的过程。
（2）动因分析
行政管理体制改革受到行政系统内外因素的交互作用，行政管理体制改革的动因根植于社会经济、政治、科学技术发展的客观需要，以及行政系统内部不断自我调整和改造的需要，因此，行政管理体制改革有其内部动因和外部动因。
1、政府行政管理体制改革的内部动因
行政管理体制改革的内部动因主要是:①发挥行政功能的需要。随着社会的发展，政府管理事务的范围不断扩大，自然要相应改革行政机构和行政机制，使行政功能得以顺利发挥;②对行政权力进行监控的需要。行政权力通常有自我膨胀的倾向，如不适当加以约束，则会偏离合理的权力轨道，难以遏制行政机构和行政人员的官僚主义以及腐败行为;③调整行政机构和行政人员之间关系的需要。组织的目标和个人目标之间，组织的要求和个人的要求之间，往往存在着不协调因素甚至冲突。
2、政府行政管理改革的外部动因
外部动因主要是:①经济的动因。经济基础决定上层建筑，随着经济基础的发展变化，作为上层建筑要
素之一的行政系统也要发生相应变化，以调整和完善与经济基础之间的关系，更好地服务于经济基础;②政治的原因。国家政治体制模式、政治力量格局以及政治文化等因素的发展变化，往往对行政体制提出新的要求，推动行政体制进行改革;③科技的原因。科技的发展促使政府行政日趋专业化、技术化和职业化，这便要求行政人员具有较高的素质，通过行政领域进行变革和创新。
二、顺德区政府行政管理体制改革的进展及问题
（1）重要进展
在我国行政管理体制改革潮流形成的同时，顺德的行政管理体制改革也伴随着改革开放的步伐走过了几十年的风雨历程。近年来，顺德召开了推动政府创新、建设公共服务型政府动员大会，“重心下移，服务到位，限时办结，提高效率”是顺德推动政府创新、建设公共服务型政府的努力方向。并明确指出了，要调整区、镇关系，理顺权责关系，增强管理效能，将管理权限最大限度下放到镇和街道。顺德行政管理体制改革步伐的加快，在以下几方面取得了重大进展。
1、提高机关效能，推行政府创新
转变政府职能一直是中国行政管理体制改革的核心问题。近年来，顺德政府职能转变迈出较大步伐，各级政府发挥作用的重点，正在逐步转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，并取得以下进展:①转变经济管理职能。顺德己初步建立了以间接手段为主的宏观调控体系框架，市场在配置资源作用中的基础性作用日益明显;加强了对市场的培育、规范和监管功能;政企分开迈出较大步伐，政府部门与所办企业实现脱钩，不再经商办企业，政府对国有企业管理方式有了重大转变，并且确定了下一步改革国有资产管理体制的方案框架。②改革行政审批制度。随着经济建筑的加快，顺德政府着手大规模清理和减少行政审批项目，简化审批条件、环节和内容，改革和完善行政审批制度。顺德从1993年开始推行行政管理体制改革，2001年2月区政府行政服务中心启用，目前共有38个政府部门208个窗口对市民开放。通过推行并联审批制度，实行“一个窗口受理、并联审批、限时完成”，大大提高行政审批效率，深受企业和市民好评。其次顺德政府同时取消了大量的行政审批事项，政府主要依靠行政审批进行管理的模式正在发生实质性的转变。③公共服务市场化。按照市场化改革的要求，引入市场机制，开放公共服务和公共产品领域，降低行业准入门槛，如在教育、医疗、体育、文化、交通、道路建设、城市公用事业等公共服务领域，允许和鼓励各种社会主体，如私营企业，以各种形式参与投资建设或经营。④政府职能创新。顺德区各职能部门都在贯彻区委、区政府解放思想、强镇放权、重心下移、深化行政审批改革的精神。其中经贸局、规划局、工商局等单位都频频有新举措。通过简政放权，最大限度地挖掘了镇街的潜力、释放镇街的活力，理顺了与基层群众间的责权利关系，将政府的服务真正延伸到基层，延伸到每一位群众当中。
2、提升行政服务信息化建设水平
顺德政府通过改进管理方式、推进电子政务来提高行政效率、降低行政成本。推行电子政务是适应信息化时代政府管理活动的需要，顺德政府利用现代信息技术和网络环境不仅提高了各部门的工作效率和生产力，精简机构和人员、降低了管理成本，而且还可以改变了顺德政府管理结构和方式，重塑了顺德政府的流程。
3、提高了职能部门效能建设
政府职能的转变，是行政管理体制改革的核心。顺德政府围绕区委、区政府的主要工作，抓住顺德区域综合竞争力的发展等一些热点问题，立意高远，有的放矢，具有相当的前瞻性和操作性，有力地体现了
顺德政府高度的政治责任感和开拓创新精神，切实有效地做到政治协商、民主监督、参政议政的政府职能作用。
4、全面实行依法行政制度
顺德以依法治国、依法行政为基本方针，全面推进依法行政的决定，广泛推行行政执法责任制，进行综合执法改革试点工作，保障了公民权利的基本法律，政府行政立法、行政执法和行政执法监督的全面加强。
5、全面推行政务公开制度
顺德全面推行和倡导政务公开，要求各级政府部门尽可能地公布各种政务信息，包括法律政策公开、办事程序规则公开，并通过互联网向社会发布政务信息，增强政府管理的透明度。
6、建立民主参与制度
顺德政府各部门还推行重大事项和政府官员任免的社会公示制度、重大事项的听证制度、专家和社会参与政府决策的咨询论证制度、对政府各部门所在地居民公开评议制度等。根据市民参与对政府的评议，进行奖惩处理。
（2）主要问题
1、仍然依靠行政手段，服务意识差且淡薄，思想观念落后
仍然传统地认为，自己是无所不包的“全能政府”;政府管理就是控制、审批、监管、处罚;社会是政府的对手，民众是被管制的对象;仍然高高在上，只要发号施令，就会一呼百应，民众不敢不从。这种封建思想根深蒂固，顽固不化，和当今时代发展的步伐格格不入。此外，行政执法队伍素质不够高，有法不依、执法不严、违法不究甚至滥用职权、执法犯法、拘私枉法的现象时有发生，有的甚至相当严重，人民群众极为反感。
2、不善于运用经济和法律的手段进行管理
仍然习惯于靠行政手段管理经济事务，习惯于办事情发指令、批条子。过多依赖直接手段，很少使用间接手段，仍喜欢人治管理，觉得依法办事束手束脚。有的想依法办事，却又因为不懂而无法依法办事。行政管理体制运行的透明度和公开性不够，管理经济重审批，轻监管，办事手续、程序、规则繁琐。政府机关管的事情过多，部门之间职权交叉、重复，造成互相推楼、扯皮，甚至“依法打架”;对自己规定的权力比较具体、责任比较抽象:对老百姓规定的义务比较具体、权利比较原则;行政审批过多、过滥，存在行政性垄断、“自费行政”、靠权力吃“杂粮”、权钱挂钩的现象。一些政府部门“屁股指挥脑袋”，自觉或不自觉地找事、争权，如在立法工作和行政执法活动中争那些能给本部门、本系统带来“实惠”的审批权、发证权、收费权、罚款权。什么转变政府职能、实现政企分开，精简、效能、统一全都免谈，由此产生权力“寻租”现象，以权谋私，权钱交易，滋生腐败。
3、该管的不管，不该管理的去管
管理越位、缺位、错位，体现在社会治安、城市交通、立法、社会保障、收入差距、教育培训、医疗卫生、科技开发等方面。加入WTO后也一样存在成本过高、效率低下、官僚主义严重、办事缺乏透明度、行政审批烦琐、权钱交易及腐败滋生蔓延等现象。
4、政企职责仍然没有分清，政府对企业的干预依然存在政府过多地关注微观活动，对宏观的把握和引导严重不足。如过分关注企业、医院、学校、工程具体
经营管理建设的细枝末节，把注意力和关注点过分地投向了微观领域。对国际、国内经济社会形势分析不够，宏观调节手段运用不够。市场在资源配置中的基础性作用没有得到充分发挥;政府过多干预企业生产经营活动，企业的法人治理结构还没有完全建立起来;政府管理无序化、政府包揽过多、社会中介组织还没有充分发挥有效作用。
5、计划性依然较强
过去那个高度集权的计划经济模式和管了许多不该管、管不了、管不好的政府体制似乎仍然存在。如热衷政绩，自己上项目，上大项目，投资建了多少工程，投入了多少资金。体现在公路建设、铁路建设、退耕还林、植树造林工程、旅游设施，信息工程、城市标志建筑的建设上，在鼓励民间资本投入方面思路创新不够。政府仍然想对社会生活的各个领域实行无所不包的直接管理，以指令性计划和强制性措施进行组织实施。对体制和机构的多次改革，并没有使政府摆脱“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的恶性循环。
三、深化顺德区政府行政管理体制改革的新思路及措施
（1）思路取向
1、政府责任——从“无限”到“有限”
长期以来，受传统计划经济的影响，人们在观念上不自觉地形成了一种政府全能的思想，总以为政府什么都能办，大小事都找政府去解决。政府”或“全能政府”的旧理念，真正确立“有限政府”的新理念。按照“有限政府”的新理念，一是在处理政府与市场的关系方面，要大力推行以市场为导向的改革，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，同时也要重视发挥政府的宏观管理职能，因为一个完备的市场机制和一个有效能的政府都是经济发展的推动力，二者缺一不可，关键是如何有机协调和配合。二是在处理政府与社会的关系方面，要变传统的控制取向为服务取向，在对社会公共事务进行必要管理时，注重充分发挥社会潜能，发挥各种社会中介组织的作用，形成政府与社会的共同治理结构。
2、政府权务——依法行使
市场经济是法治经济，与市场经济相适应的政府也必须是负责任、讲法治的政府。一切政府机关和政府工作人员必须对公民负责，对法律负责，真正担负起相应的政治责任、行政责任、法律责任乃至道德责任。按照这一要求，对公民来讲，法律没有禁止的行为，政府就不能禁止和干涉，否则就是侵权;对政府来讲，法律没有授权的事情就不能做，否则就是越权，而法律授权的事情必须做，否则就是失职。无论是侵权、越权还是失职，都构成政府违法，都要追究政府机关及其工作人员的责任。如果给行政相对人造成损失，政府还要承担相应的国家赔偿责任。要通过建立责任政府和法治政府，使“治国者先受治于法”，从而真正做到行政行为的实质合法、程序合法、内容合法。
3、政府管理——以效率为基础
由于长期受计划经济的制约，政府部门权力过分集中、组织机构臃肿、管理层次过多、行政法规不健全、干部人事制度不完善。长期以来在政府公共行政管理中形成了推诱扯皮、手续繁琐、拖拉延误、重程序而不重效果等机关工作作风，造成政府的行政成本高，行政效率低下。这不仅影响区域经济的发展，而且影响到中国经济的全面发展。落后的行政方式，拙劣的行政手段，低下的行政效率，高昂的行政成本，无疑会让我们付出沉重的代价。这就要求中国政府各级官员要树立效率观念，建立效率政府。只有高效率才能带来高收益，才能使政府的作用得到充分的发挥。
4、政府职能——体现服务宗旨
作为社会主义国家，政府部门应该是代表最广大人民的根本利益的。但在现实生活中，一些机关工作人员却将人民赋予的权力作为部门或个人营私舞弊甚至中饱私囊的工具，肆意侵犯公民利益。政府应该给企业建立宽松的环境，鼓励企业自主经营、自我发展，政府应从资金、技术、信息等方面为企业提供服务。每个政府工作人员应该意识到，他们的工资是纳税人给的，他们应该为每一个纳税人服务。没有纳税人，政府工作人员就没有了衣食父母。中国政府应该是为社会、企业和公民服务的政府。
5、政府行为——树立诚信理念
诚实守信是中华民族的传统美德，也是市场经济社会维系政府与企业、企业与企业、企业与顾客之间关系的纽带，是一切经济活动的必要准则。这就要求政府行为要公正、公开、诚实、守信，政府要平等地对待各类市场主体，不能搞地方保护主义；政府制定的政策和做出的决定要算数，不能言而无信，出尔反尔。市场经济是信用经济，在市场的大环境下，政府、企业和个人处在一个平等的环境下，政府行为诚实可信才能树立起让公民信任的政府形象，才能有利于区域的经济和社会的全面发展。
（2）具体措施
1、进一步更新行政管理理念，重塑行政文化
首先，政府机构还可以进一步精简，行政人员编制还可以进一步压缩。因为政府管理一旦真正做到了从微观管理转向宏观管理，那么政府职能主要就是以制定和执行法律、法规、规章、政策等形式，以财政、税收、金融等手段来管理公共事务。其次，应由传统行政管理向参与式公共管理转变。参现式公共管理不仅表现在公民和社会组织参与政治投票，选出代议制机构及其人员，还具体表面为公民和社会组织参与涉及其公共利益，也是就是民主行政参与。这种参与比政治参与更适用，涉及公民和社会组织的公共事务和公共利益，不在由行政主体单方面说了算，必须体现公众的意志。实现控制型政府向服务型政府转变。最后，树立效能理念。使政府组织保持最大的整合效能，从而使政府在充分发挥市场配置机制作用的过程中保证各种社会资源获得最佳的经济、社会效益。
2、进一步加快政府职能转变，完善政府权责体系
大力发展社会中介组织。随着社会的发展、时代的进步，建立和完善社会主义市场经济体制己成为我国经济体制改革的目标，资源配置的主体是市场而不再是政府，这就决定了政府必须要转化一部分职能由市场来取代，还权于社会，还权于人民。从一定意义上来讲，社会中介组织发展得越快越好，市场经济就越发达越成熟。政府就能退出竞争性领域更好地履行自己的基本职能，向社会提供良好的公共产品和公共服务，建立社会公平机制，缩小地区、地乡贫富差别，保护生态环境，实现可持续发展。
3、重构政府组织结构体系，建立新型管理模式
按照发展和完善社会主义市场经济体制的要求，根据精简、统一、效能的原则努力构建办事高效、运转协调、行为规范的政府结构体系，使之合理化。这是行政管理体制改革的一个重要目标。首先，科学确定适当的管理幅度和管理层次，这是建立合理的组织结构的重要一环。在市场经济体制下，尽量减少政府的管理层次，相应扩大机构的管理幅度，尤其要加强机关内部信息、咨询、决策、执行、监督五个部门的建设。在机构设置上，一定要以转变职能为基础，按照职能法定化原则再裁减或合并一些机构，特别是减少和改组专业经济部门，增设行使宏观管理职能的机构，加强管理的制度化、信息化和专业化。
4、改进行政管理体制运行机制，增强政府整体效能
首先要有科学决策思维，重视信息的收集和整理，掌握第一手资料，做到主观与客观相统一:其次要充
分吸收社会各方面对政府决策的民主参与广泛听取各级人大、政协的意见，重视各级各类研究机构的作用，充分尊重吸收专家学者对政府决策的意见;最后还要大力吸收人民群众的意见和建议。其次，着力提高公务员录用考试和考核质量，在处理这二者的关系中以考试成绩为主、以考核结果为辅;同时还要采取有效措施把公开、平等、竞争、择优原则贯穿于公务员考录工作的全过程。此外，还得进一步健全公务员的培训机制。只有这样才能建成一支稳定的、高素质的行政管理干部队伍。
四、结语
顺德的发展成就，最深层次的原因和基础是源于顺德敢为人先、实事求是、重商实干、永远不停步的文化和观念。根据当前世界经济及先进文化的发展现状和趋势，结合以上的改革实际，相信一定能把顺德的政府文化产业做大做强。
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