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浅析行政许可法视域下的有限政府理念 作者：李 敏
来源：《沿海企业与科技》2006年第10期
［摘 要］行政许可法所贯穿的有限政府理念:先进的行政思想、科学规范化的管理方式、明晰的职能定位、公正人本的价值取向必将进一步推进政府职能的转变和管理的创新,促进经济社会的和谐发展。
［关键词］行政许可法；有限政府；职能定位；价值取向
［作者简介］李敏，湖北大学行政管理专业2005级研究生，湖北 武汉
［中图分类号］D922.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1007-7723(2006)10-0013-02
《中华人民共和国行政许可法》的颁布和实施是我国行政法制建设领域中又一部具有里程碑意义的重要法律。它是我国政府推进依法治国方略，顺应社会主义经济发展的客观要求，也是我国政府民主法制和政治文明建设进入新阶段的重要标志，意味着我国政府及其部门的行政理念、管理方式、政府行为、职能定位等一系列深刻变革，标志着政府职能从全能走向有限、从控制走向服务、从规制走向治理。
一、有限政府理念
20世纪80年代，公民社会自主发展提出的“有限政府”理论，其实质是追求强力政府和高效行政。与传统全能型政府不同，有限政府遵循其政府职能的限度——政府有所为有所不为，并且寻求政府、市场、社会的最佳结合点，使政府、市场、社会各安其位，各得其所。
具体来说，有限政府遵循的政府职能限度包括能力限度、效率限度和合法限度三个方面。所谓能力限度是指政府是否具备承担某些社会市场管理的能力；所谓效率限度，是指市场机制、社会组织和政府行为具有相同调节能力的条件下，应该有一个成本收益问题，行政干预应以效率最高为限；所谓合法限度是指如果现存的政府行政、社会组织或市场机制在技术上都有能力，在经济上都能以低成本满足需求，那么谁更符合法律、符合公正原则，就应由谁承担。而传统的全能型政府忽视其职能的限度，不仅充当维护公共秩序和社会利益的“守夜人”角色，同时也充当资源分配，组织生产兼顾社会的“家长”角色。
这种全方位的管理导致政府行为的失效。有限政府正是基于这种管理的失效，坚持有所为有所不为，正确处理政府与社会、政府与市场、政府与公民的关系，实现三者的良性互动。在政府与社会的关系上，确立政府职能的合理限度，调整政府机构，规范政府行为，有效增进和合理分配社会公共利益。同时，也要提高社会自治能力，培育社会中介组织，发挥社会对政府的监督作用，预防政府权力滥用。
在政府与市场的关系上，既强调政府宏观调控功能的合理发挥，更重视市场的充分发展，让市场机制在资源配置和收入分配中起基础性调节作用。
在政府与公民的关系上，要重视公民利益、社会公正，建立政府与公民平等沟通、共同协商的制度和发展平台。
由此可见，有限政府理念实质是通过遵循政府职能的限度，确立“先市场，后社会，再政府”的规则秩序，转变行政理念和管理方式，从而实现强力政府和高效行政的逻辑体系。
二、行政许可法与有限政府理念
行政许可法对有限政府理念的诠释主要体现在先进的行政理念、科学规范化的管理方式、明晰的职能定位和高效公正的社会价值取向。
（一）先进的行政理念
有限政府的角色意识、服务理念、效率思想和责任观念在行政许可法中得到充分体现，重点表现在以下几方面：
1.政府必须有所为有所不为。首先，行政许可法限制了政府的规制范围。《行政许可法》第十一条规定：“设定行政许可，应当遵循经济和社会的发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境的协调发展。”由此界定了政府行为的合法限度。第十二条明确规定政府设定行政许可的范围。第十三条补充规定哪些事项可以不设行政许可。这就要求政府从“全能”走向“有限”，成为市场经济的宏观调控者和引导人，更好地履行其社会管理、公共服务、增进社会公益的职能。
行政许可法从规范行政的角度确定了政府、市场、社会、公民的关系原则，再次界定和缩小政府职能的范围。《行政许可法》第十三条明确规定：“公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能有效调节的，行业组织或中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能解决的，不设行政许可。”这些规范从制度角度确立了“先市场，后社会，再政府”的准则。由此从法律角度解决了政府行政权力的过度干预问题，有利于发挥行业组织、社会中介机构的作用，从根本上转变政府职能，增强政府行为的法律化和科学化。
2.倡导效率意识，具有服务理念。追求行政高效，重视公民服务，也是有限政府理念的内在原则要求。《行政许可法》的出台，从法律角度规范了行政许可的程序，简化了办事手续，提高了政府行为的效率。行政许可法第二十六条规定：行政许可需要行政机关涉及多个机构办理的，该行政机关应确立一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。第三十二条规定：行政机关应该建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式；提出行政许可申请“应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率”。
除此之外，《行政许可法》对各种行政审批事项的办理有十分具体的时间限制：一般来说，除当场做决定的行政许可外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20天内做出行政许可决定。这些规定有利于政府机关改进工作作风，提高办事效率，同时也使政府行政更为人性化，更多地从群众角度考虑问题。这是政府服务理念制度化的表现，同时也是有限政府理念的内在要求和重要表现。
（二）科学规范化的管理方式
相对于传统“全能型”政府中以权力和控制为特征的封闭型管理模式，有限政府实现了从权力导向向程序规则导向、从控制导向向服务导向、从封闭的规则模式向互动的开放型模式的转变。2004年7月1日起实施的《行政许可法》深刻地体现了以上内容。
1.规则、法律导向。《行政许可法》以法律的形式规定了行政许可的程序和规则，为政府依法行政提供了制度保障，同时也确定了行政的规则、程序导向。例如，《行政许可法》第四条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围条件和程序。”这从原则上强调了政府习惯内政的法律导向。又如，第十八条规定：“设定行政许可应当规定习惯内政许可的实施机关、条件、程序、期限。”另外，对行政许可的设定主体也有明确界定，不允许政府部门擅自制定行政审批项目等。这都从很大程度上改变了传统的以批代管、只批不管、盖章无数、审批过滥、缺乏规则约束的很多主观随意性现象。
2.服务导向。政府作为公共管理的主体，其目的是有效地增进、公平地分配社会公共利益。这就意味着政府必须转变传统的高高在上的主人形象，对民众的需要给予充分的回应，坚持服务为民的导向。《行政许可法》第六条明确规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”第二十九条规定：行政许可申请可以通过信函、电报、电传、电子数据交换和电子邮件等方式提出。第三十条、三十二条、三十三条等也都有类似的规定。可见行政许可法中贯穿了服务民众的理念，在客观上促进了传统的管制型政府向服务型政府的转变。
3.互动开放型的运作方式。互动的开放型运作方式才是规范政府行为，防止行政机关滥用权力，增强行政效率，强化社会监督，实现双向监控的有效方式。行政许可法确定了行政许可设定和实施的听证制度。《行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应该听证的事项，或者行政机关认为需要提供内政的其他涉及公民利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告并举行听证。”另外，行政许可还体现了实施过程中的民主参与和信息反馈机制，以及行政许可中的监督检查机制。
（三）明晰的职能定位
明晰的职能界定和规范的政府行为是有限政府的主要特征。《行政许可法》通过设定行政许可的范围，确定了政府职能的逻辑定位为“先市场，后社会，再政府”。如，第十二条明确规定可设行政许可的范围“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直
接关系人身健康、生命财产安全……”等六类事项。第十三条又规定不设许可的范围。明晰的职能范围都将有效推动全能政府向有限政府的转变。
另外，公正原则也贯穿行政许可法的始终。行政许可法第五条也从原则上进行了规定：“设定和实施行政许可应当遵循公开、公平、公正的原则。”
总之，《行政许可法》所体现的有限政府理念，必将进一步推进政府职能的转变和管理的创新，提高行政效率，规范行政行为，促进经济社会和谐发展。
