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关于行政问责制相关问题浅探
孟凡
[内容摘要] 本文主要探讨了行政问责制的相关问题，文章从“我国实行政府问责制的现实困境”、“造成政府问责制在我国发展困境的成因分析”、“行政问责制的完善途径建议”三个方面对此进行了一番粗浅的探讨，提出了“问责制需要建立良好的行政架构”、“问责体系需要健全”、“问责主体需要改善”、“问责客体需要明确”、“问责范围需要界定”、“问责结果需要多且有效”、“问责救济需要健全”、“问责制实施需要充足的保障”、“问责制与开展政府绩效评估紧密结合”、“重视问责文化建设”的十个方面的完善行政问责制度的相关建议，指出行政问责制对于加强我国政权建设有着十分重要的意义。
[关键词] 行政问责制：困境：成冈：完善途径
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1、内容摘要
2、关键词
3、正文
4、参考文献
关于行政问责制相关问题浅探
起源于英国的责任政府观念标志着现代政府理念的诞生。所谓责任政府，起初是强调政府应对议会负责，后来发展成政府要对选民负责的相关制度，其实质是强调政府的权力应受到限制。因此，责任政府是在政府权力有限的前提下才得以成立的观念。从20世纪80年代近期开始，责任政府利问责制问题日益受到中国学界的广泛关注。原因在于，随着中国改革开放和社会转型的不断深化，原来计划经济时期的政府运行方式的弊端日益彰显出来，人们开始思考政府改革和政府运作方式的发展走向等问题。
自2003年“非典”时期以来，从中央到地方先后有将近2001位官员因重大责任事故、恶性违法事件而“下课”或遭严厉处分。如此大规模的免职、引咎辞职浪潮被人们称为“问责风暴”。随着问责制在一些地方的推行，要求建构责任政府的呼声也越来越高，“责任政府”作为一种新的政治概念开始步入我国政治生活。要实现责任政府关键在于建构一套完善的政府问责制度。但目前，政府问责制作为新事物尚处于启动阶段，还有许多理论与实践问题需要深入分析和探讨。笔者试就这一问题发表几点粗浅的意见。
一、我国实行政府问责制的现实困境
虽然“问责”已经成为人们所熟悉的字眼，但是，政府问责制在我国的发展还很不完善，在实践中还存在一些困难。具体来说，包括以下方面。
(一)关于政府问责制的法律不完善
目前，我国尚无全国统一的关于政府问责制的法律，各地标准不一，甚至无法可依。关于问责制的法规、条例多散见于一些政策、文件中。这些规定在问责的范围、惩处的尺度等方面都不尽相同。中央已出台的几部关于约束党政领导干部的法律、法规，但其对问责制的指向尚不明显，有的虽已规定了对违法行为进行追究，但如何追究，由谁来追究等问题尚无章可循。另外，在问责实践中，尚有违背宪法及其他法律程序的情况存在。如2005年，我桃江县一县属高级中学学生在放假后搭乘无照超载机帆船回家，机帆船因撞上河中挖砂船挖砂后堆积的石堆，造成发生船只倾翻，8名学生落水，其中死亡三人的恶性事故。事后，该县属高级中学校长被撤销职务，予以行政记大过处分。但该校长对处分结果不同意，认为自己处分过重。向上级有关部门提出申诉，但后来还是作出了维持原处理意见的结论。
(二)政府责任的划分、运用及评估标准不明确
在行政权责的划分方面，我国既面临着中央政府与地方政府之间职权范围交义、权责界线模糊的问题，也面临着各级政府部门内部权责划分不清、争夺权力、推卸责任等问题，在对责任进行追究时，就会出现被迫究部门责任缺位。在政府权责运用方面，目前仍存在独立性权力与共享性权力范围的模糊性及权责运用失衡之间的矛盾。
(三)同体问责力度弱，作用不明显
在行政实践中，政府内部的下级在执行上级的决策过程中往往出现擅自更改政策、随意变通政策以谋取部门或私人利益，遇事互相推诿，“踢皮球”的现象，这就是人们常说的“上有政策，下有对策”的问题。对这些不负责任的行为，政府内部的上级部门应该追究下级部门的责任，进行同体问责。但事实上，同体问责的力度非常弱，效果也不明显。如2008年1月，我国南方发生了一场有史以来从未遇到的罕见的冰雪灾害。在抗击雪灾的过程中，我县有些单位部门及领导对执行县委、县政府的指令不果断，办事拖拉，造成了灾害程度加重，损失加大的严重后果。事后，县纪委、监察部门依法处理了渎职干部8人，其中3人受到开除党籍、行政降职的处分，一名擅离职守的交警受到了开除公职的处分。
(四)异体问责发展缓慢
异体问责主要是发挥人大的作用。人大的问责主要是指全国和地方各级人大及其常委会对政府部门及其公务员的责任监督与追究。虽然宪法及地方组织法中都明确规定了人大对政府的监督权力，但在实际的异体问责中，人大监督权的发挥是不充分的。究其原因，并不是因为人大不具备监督及问责政府的权力，而在于人大的这部分权力要么被政府或党的权力所覆盖出现倒置；要么是人大在此方面认识不到位，工作力不足，其主要原因在于人大缺少明确的、可操作性强的制度化与程序化的规定。
二、造成政府问责制在我国发展困境的成因分析
造成政府问责制在我国发展中出现困境的原因是多方面的。既有历史传统的原因，也有政治体系发展不健全、配套制度与改革相对落后的原冈。
(一)责任型政府建设不完善
政府问责制是保障实现责任政府目标的重要制度，是实现责任政府的途径和手段。责任政府是政府问责制发展的目的和最终归宿，只有在责任政府的框架下，政府问责制才有意义和生命力的。从这个角度说，目前，政府问责制在我国的发展困境也是与责任政府建设不完善有关的。责任政府建设不完善表现在以下几方面：第一，“政府本位”、全能政府的痕迹仍然存在。第二，责任观念淡薄。第二，责任控制机制不完善。
(二)政府问责的政务公开尚未规范化
政务公开，即将行政程序、行政职权等除涉及国家机密的内容外向公民公开，公民有权根据自己的需要了解政府的行政信息。目前，在我国所公开的政务信息中，尚缺乏对问责情况的规范化公开。在已发生的几起问责事件中，只是将问责结果告知公众而缺乏对具体问责程序的公开，暗箱操作仍是处理问责事件的常用方法。
(三)公民参与问责的热情不高
现阶段，我国公民的政治参与意识虽有觉醒，但公民参与问责的热情还不高，并且受客观条件不足的制约。首先，公民对参与问责的认识还存在误区；其次，高昂的问责成本抑制了公民参与问责的热情。最后，公民参与政府问责的渠道过于狭窄，信息不畅通。
三、行政问责制的完善途径建议
毋庸置疑，从政治文明建设、政治体制改革等角度加以衡量，行政问责制仍有进一步建设和完善的空间。对这一问题的深入探讨，也可为国家出台问责制度提供建议。
(一)问责制需要建立良好的行政架构
问责制是个历史概念，在不同的时期有着不同的内涵。相对于集体负责制而言，问责制就是一种首长负责制。我国宪法和法律明确规定了各级政府实行首长负责制，这是实行问责制的法律基础和前提条件。但是，在行政机构内部，如果仅仅有行政首长负责制，而没有明确的、具体的内部职能分工，那么，问责制有可能成为权责不明的制度。所以，问责制的稳健推行需要完善政府行政结构，进一步细分各级政府的职责。
(二)问责体系需要健全
完善问责制是一种含义广泛的制度。它不仅仅是指行政机构内部上级对下级的问责，是一种建立在法律制度基础之上的、内部监督与外部监督相结合的制度。从内部来看，问责制首先是一种首长负责制的具体化，是对行政首长违反行政义务，乱用行政权力的一种处分。在行政机构内部，上下级之间，问责制是一种层层承担责任的制度设计。从外部来看，问责制的内容更加广泛，它首先表现为公众对政府机关和政府官员的问责，同时还表现为人大机关、政协、各民主党派对政府机关及其官员的问责，从更深层次来看，问责制还包括司法机关对行政机关及其官员的问责。
（三）问责主体需要改善
当前问责主体方面存在的问题有，一是在问责的启动上，目前还仅限于党政机关，这实质上是一种“越俎代庖“，而少有由人大或公众等其他主体来启动。二是在问责客体的汇报上，责任人究竟应该向领导个人报告，还是应面对更多的上级领导班子或是应在更大范围内公开报告，还有待于明确。三是在调查核实上，目前主要是由纪检、监察、审计机关来完成的，而人大并没有发挥显著作用。实际上，这些失职官员是人大任命的，人大有权组织专门委员会进行调查和处理。鉴于当前人大和公民两个主要问责主体缺位比较严重，因此，改善当前问责主体的重点应该是：一是完善人大问责。把宪法赋予人大问责政府官员的形式——询问、质询、罢免、特定问题调查、弹劾权，通过规范程序加以保证，使之具有可操作性。二是完善公民问责，包括如何启动公民问责程序，要求问责的公民达到多少数量和比例时就可以问责等等。
（四）问责客体需要明确
问责客体不清，根源于责任主体的职责不清。拥有清晰的权、责、利是问责的前提。由于我国目前政治体制和行政体制改革还没有完全到位，造成官员的责任归属难以认定，这在一定程度上影响了问责制的实施。
在党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任划分上有时并不明确，一些部门“齐抓共管”、“集体决策”的事情，个人责任的判定就相当棘手，这些问题的解决，有待于理论研究的深入和实践中的不断探索。比如，一个地方出了该问责的事，要承担责任的到底是党委还是政府?如果需要政府承担，需要几级政府承担?具体又是政府中哪个部门来承担?哪些领导要负责任主管领导还是分管领导?责任主体不清，导致的后果相当严重。当出现问题，需要问责，但追究起来往往无从下手。有时仅为“以平民愤”而去问责，这样的问责，可能出现“替罪羊”，可能该受问责的人没有被问责，其结果难以令官、令民心悦诚服。
(五)问责范围需要界定
问责范围应该如何恰当界定值得探讨。政府机关行政人员的何种行为应该被问责?何种行为可以通过别的途径给予约束?一个有效的问责，其范围不能过于宽泛，也不能过于狭窄。
行政问责与规范行政行为的其他法律法规之间关系如何协调统一，以达到充分发挥各自的积极作用，值得研究。如行政问责办法与《行政许可法》之间关系如何来处理?我们不能把所有规范行政行为的希望都寄予行政问责之上。而要明确行政问责更多的只是党纪政纪监督的一种补充、一种完善。
(六)问责结果需要多且有效
问责制度是法律制度的一个组成部分。从行政官员的选任，到行政官员的监督，再到行政官员的问责，最后还需要行政官员向受害人承担民事或刑事责任。所以，行政官员失职是原因，而问责是必然结果。行政官员在承担了行政处分责任之后，如果法律有规定的，还应该承担民事赔偿责任和刑事责任。避免被问责官员“保留原级别，由组织上重新安排工作”或“一地失职，异地为官”等现象发生。只有这样，问责制度才能够真正发挥作用。
(七)问责救济需要健全
如果法律或制度赋予了个人一项权利，但是当这种权利受到侵害之后没有任何行政和司法保障，那么这种权利就是无效的。对被问责官员，我们还要注重保护他们的权利，赋予其充分、平等的陈述申辩机会，为他们提供充分、多样的权利救济途径。近年来的问责之所以被称作“风暴”，除喻其严厉、果断之外，恐怕还在一个侧面说明，问责程序设计上尚缺乏理性上的规范，现行行政救济法规中对受到处分的官员的救济办法尚处于薄弱甚至真空状态。强调对行政责任的救济主要源于两种思考：一是当前行政问责在我国尚未形成一整套成熟健全的制度，在问责过程中难免出现偏差和失误。二是行政问责的对象与现存的行政救济法规的对象存在着较大错位，在对被问责官员的权益保护上还不充分。既要避免被问责官员“一地失职，异地为官”，也要注意到被问责官员不一定是画上了政治生命的句号。
(八)问责制实施需要充足的保障·
问责制是政府制度责任的一种重要形式，是一项系统工程，它需要多方面的有机配合，问责制的顺利实施需要有充足的保障。这里只是对信息保障和制度保障作一说明。首先，问责制度必须建立在信息充分基础之上，必须满足公众的知情权。为此，必须建立和完善信息公开制度，使政府信息公开成为一种制度化、法律化的行为，让政府时刻处于公众的视线之内，政府官员的一举一动都能受到公众的制约。其次，必须尽快建立健全相关法律法规规章制度，具体是两个方向：一是通过制度健全，实现问责制的刚性化、硬化，产生真正的约束力；二是通过制度的健全，实现问责制的细化、量化，具有可操作性。当前亟待建立健全的法规制度有《行政程序法》、《信息公开法》和《国家监督法》等。此外，还要健全决策听证制度、新闻发言人制度、绩效评估制度、经济处罚问责制、一事一议问责制、公民知情权制度、舆论监督制度、引咎辞职制度、责令辞职制度和向公民法人道歉制度等。
(九)问责制与开展政府绩效评估紧密结合一方面，政府绩效管理与评估是行政问责的基础和前提，行政问责要以绩效评估指标作为依据。目前，由于政府绩效评估还不到位，因而行政问责也受到影响。因此，要以科学发展观为指导，抓紧建立政府绩效评估的指标体系，把问效与问责结合起来。另一方面，通过行政问责，有利于整肃吏治，优化公务员队伍，造就一批高素质的行政人才。行政问责程序化后，可以从源头上对政府及其行政官员的权力、职责进行必要的约束和规定，防止和阻止其滥用、误用、不用公共权力的失职行为，将压力与动力、权力与责任、能力与效力有机地统一起来，任其职，就要负其责、尽其力、操其心。这样，势必能够促进行政官员工作作风的转变，提高责任政府的绩效。
(十)重视问责文化建设
问责文化是问责制的灵魂，问责的落实有赖于在政府官员乃至整个社会中形成一种问责文化氛围。问责文化的形成和逐步强化是问责制能否继续完善发展的基础。只有将问责文化内化于人们的潜意识中，才能使问责成为一种自觉的意识体现在人们的日常行为中，才能使官员更能积极面对社会的诉求和迅速回应公民的需要。在具体的措施上，首先可以加强对新入职和在职官员的问责教育，提高官员问责的意识，使得行政首长和公务员牢记肩负的责任，明确怎样履行职责，知道履行职责不到位的后果。其次，考虑到问责文化的建设具有长期性且需要一定社会文化基础，政府可以通过制定长期的问责文化发展战略并通过各种有效的的宣传教育来达到加强问责文化建设的目的。发展战略的制定要具有前瞻性和全局性的战略眼光，不仅着眼于现任行政官员，而且要从更高更厂的角度着眼于从整体上提高公民的责任意识，为问责制的推行提供广泛而深厚的问责文化底蕴。
参考文献
1、张创新、赵蕾《我国行政问责的制度化》，《中国人民大学学报》，2005年第1期。
2、毛政相《问责制必须走向制度化》，《理论探讨》，2005年第1期。
3、王成栋《政府责任论》，中国政法大学出版社，1999年。
4、张康之《公共行政中的责任与信念》，《中国人民大学学报》，2001年。
