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农村社区建设共性问题的调查思考
周志军
秭归县作为“杨林桥农村社区建设模式”的发源地和首批“全国农村社区建设实验县”，在大力推行农村社区建设工作中，也遇到了一些共性问题。近期，我们配合有关部门深入部分乡镇走访调查社区建设情况，结合基层反映的实际问题，我们认为，目前主要有以下几个共性问题困扰着秭归农村社区建设：
一是关于农村社区规模划分的标准问题。“杨林桥农村社区建设模式”是撤销村民小组，按照地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿的原则成立农村社区。每个社区由30个左右的农户组成，社区成立理事会，设理事长1人，理事2—4人。实际上就是撤组建社，社区规模远小于原村民小组规模。但全县各乡镇在社区设置上却千差万别，情形各异。
大多数乡村在社区设置上不约而同遵循着两条标准：数量上一般没有超过原村民小组数；规模上基本是保持原村民小组的地域和人口。大多数村一个社区设置的地域人口规模和原村民小组差不多，部分村的社区甚至是把原先几个村民小组合并而成，个别村的每个社区就是合村并组前的自然村规模，一个社区就达到80-100余户300-500人左右。究其原因，我们走访座谈的大多数乡村干部认为，如果不考虑社区建设经费和运行成本，农村社区地域和人户规模不宜过大，否则就不利于社区自我管理和自我服务。大多数村简单按照原村民小组规模建立社区，主要就是怕惹出麻烦，担心增加村级运行成本。目前，在全县没有把社区建设经费纳入财政预算的前提下，乡村在社区建设的过程中，首要考虑的就是如何节省社区运行成本，至少必须把社区运行成本控制在村级财政转移支付的包干经费内，不得突破原村民小组的运行费用，否则就要增加村级财务负担。如果经费问题得到保障，可能“地域相近、产业趋同、利益共享、群众自愿、规模适度”的农村社区设置标准相对来说就比较容易统一。
二是农村社区的运转经费和社区理事会成员的报酬问题。各乡村维持农村社区建设正常运转，普遍存在工作经费不足、社区干部待遇偏低、基础设施较差的现象。
我县推广的“杨林桥农村社区建设模式”，农村社区理事会成员是“自愿无偿为社区村民服务，不计报酬”的，年终由镇人民政府组织对社区工作进行考核，通过多渠道筹集资金对工作开展好的社区实行以奖待补，没有增加村级负担。但从其他乡镇农村社区建设的实际情况来看，社区保持正常运转不花钱，社区理事会成员开展工作不给报酬是不可能的，即使短时间内可以“不计报酬、无偿服务”，但难以长期维系和坚持。大部分村反映每个村为农村社区建设一年要多开支好几千元甚至上万元。部分乡村干部和社区理事会成员也质疑“不计报酬、无偿服务”社区运转的生命力和持久性，农村社区难道在组织管理和正常运转上可以避开利益环节吗？不同的乡镇经济发展水平、农业产业化的发展进程以及农民群众的思想文化素质程度不一，那么在推行农村社区建设的进程中，真正让农村社区成为老百姓积极主动参与的新型村民自治模式，我们就必须正视农村社区的经费保障问题。
三是社会公益事业组织实施存在的问题。农村社区建设，主要是通过社区自治组织，按照《社区理事会章程》把千家万户的农民组织起来管好、办好自己的事情，破解“合村并组”后群众工作难做、公益事业难办的新途径。乡村干部反映，在组织实施社会公益事业中突显的问题是：一是社区内少数个别农户对公益事业的抵制，社区怎么处理。在调查中我们了解到，在社区建设中，确实存在这样的问题，同一个社区内大家议定组织实施一项公益事业，有少数个别农户确实不属受益户，或者确实有实际困难难以承担他的义务，或者不愿意为了公益事业
承担个人损失，或者干脆不配合不合作甚至故意刁难。《社区理事会章程》执行机制和调处效力靠什么保障。二是社会公益事业义务集资筹劳也有一定的限度，否则会加重农民负担，挫伤农民的极积性。一旦集资筹劳的社会公益事业导致社区村民出现分歧或纠分，怎么处理？甚至形成半拉子工程导致较大损失谁来承担责任？后果难以预料。村党支部和村委会能否参与协调和引导、怎么引导、协调类似事件？一般有社会公益事业急需组织实施的乡村，可能干群关系也不一定较好，村两委原先可能是心有余而力不足没有组织实施。一旦社区群众自发组织实施社会公益事业出了问题，村两委班子参与处理的态度和角色也是很难把握的。四是社区理事会与村两委的关系。杨林桥农村社区建设经验表明：社区理事会在村党组织的领导下和村委会的指导下，按照《社区理事会章程》行使自我教育、自我管理、自我服务、自我发展职责。社区理事会是负责社区日常管理的群众性自治组织，是村以下基本的新型自治单元。村党组织领导社区理事会开展工作，村委会指导社区理事会开展工作，应该说村委会不能把社区当村民小组安排部署村务管理事物，社区小组不需承担村级行政管理职能。但在调查走访的大多数乡村里，农村社区作用仍然具有浓厚的村民小组的功能色彩，村两委仍然习惯于赋予社区职能作用行政化。杨林桥社区模式运行中，村两委在特殊情况下，可以凭借村干部与社区理事会成员的个人感情请求理事会成员帮忙办理一些具体事情，但一般情况下社区理事会没有义务履行或代理村级行政事物。但在其他乡镇，农村社区和村民小组的设置、功能、待遇混淆甚至就是事实上的同一，那么社区职能的行政化趋向就在所难免，农村社区与村两委的关系不可能就是领导与被领导、指导与被指导的关系那么简单、规范，可能导致背离了我们推行农村社区建设的初衷，农村社区建设的目的和效果也可能大打折扣。目前农村社区设置还处于探索、实验阶段，各级行政审批、执法和统计部门仍然沿用村民小组的设
置。社区设置不规范甚至影响到老百姓的日常生活，乡村组织和机构在工作中也很难处理。
五是农村社区理事会的换届问题。从杨林桥镇农村社区理事会换届情况反馈来看，普遍反映理事会一年届期太短，换届操作成本高，人力、物力消耗大。换届过于频繁，不利于调动理事会成员的工作积极性，不利于社区长远发展，理事会届期运行效果也受影响。目前，许多乡村社区理事会基本上也是一年一换届，干部群众也有看法，参与座谈的同志普遍建议社区理事会届期适当延长或与村两委届期同步，既减轻社区换届的工作压力和经费负担，也更有利于促进社区理事会健康有序运转。
通过调查走访，我们认为，为了秭归农村社区建设健康发展，共性问题必须高度重视。当前，尤其应注重研究解决以下几个问题：
一是进一步加强对农村社区建设工作的认识。部分乡村干部没有仔细研究农村社区的必要性和重要性，没有把握农村社区建设的精髓和要义，没有紧密结合乡村实际认真研究本地的农村社区建设。农村社区建设的关键在于划小村民自治单元，形成社区村民自我教育、自我管理、自我服务、自我发展的利益共同体。农村社区运行没有经费保障、理事会成员无私奉献，必须把握好一个可以承受的度，把社区村民捐资筹劳的积极性在一定的可以承受的范围之内保护好、利用好。二是进一步探索社区机制建设。一是建立健全村两委会与社区理事会关系的机制；二是社区理事会“一事一议”的决策、执行、监督机制；三是农村社区建设的激励和投入的长效机制；四是全社会支持、协调、统筹齐抓共管的机制。三是大力拓展农村社区服务功能。农村社区服务是农村社区建设的基础和龙头，是农村社区建设的永恒主题。我们要以便民、助民、利民、安民、富民为出发点,不断拓展农村社区服务领域，构筑多类型、多层次、广覆盖的社区服务网
络，实现农村社区服务的良性发展。真正把农村社区建设成为农民参与、农民作主、农民喜欢、农民满意的幸福和谐社区。
（作者单位：湖北省秭归县委党校）
