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公共事业管理中政府失灵现象研究
【摘要】：政府代表国家行使公共权力和社会公共需要的多样性，决定了政府在公共事业管理中处于主体地位。而公共产品和服务的外部性，市场失灵的存在以及社会事务管理的法律化规范化趋势，也决定了政府是公共事业管理的主体。政府在公共事业管理中的核心作用主要表现在：对公共事业产品和服务具有管制作用、是公共事业发展所需资源的主要支撑者、对公共事业管理的其他主体以及运行体制具有规范作用。但是在现有的管理体制下，政府还存在着一些亟待解决的问题，如公共物品供给的低效率、政事不分、效率低下、社会化程度不高、法律制度不健全等。因此，为了充分发挥政府的核心作用，实现对公共事业的有效管理，政府应在公共服务领域引入市场机制，提高公共事业管理的市场化、社会化程度；并加快社会公共事物管理的法制建设，建立健全事业法人制度，真正实现政事分开。
【关键词】：政府失灵、经济模型、公共事业管理产品
一、定义
政府失灵是指政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策；政府由于对非公共物品市场的不当干预而最终导致市场价格扭曲、市场秩序紊乱，或由于对公共物品配置的非公开、非公平和非公正行为，而最终导致政府形象与信誉丧失的现象；政府失灵是指个人对公共物品的需求在现代化议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。
二、政府失灵的原因
公共事业管理学认为，政府活动的结果未必能校正市场失灵，政府活动本身也许就有问题，甚至造成更大的资源浪费。主要原因包括政府决策的无效率、政府机构运转的无效率和政府干预的无效率。
1、政府部门之间缺乏竞争
政府对经济领域的干预行为与市场中的经济行为之间有一个本质的区别，即利润概念在政府部门中是不存在的。市场中的企业在提供某项产品或服务时存在激烈的竞争，为了在竞争中求生存，它必须关注其本身的利润水平，将生产成本压缩到最低限度。这一点是企业的一条行为法则和约束机制。与此相对照，政府部门是一个独占性的主体，在社会中不存在竞争对象，政府为弥补市场经济不足而采取的行动也就没有必要用利润标准来衡量。其结果是施加于企业经理身上的利润约束机制对政府活动不起作用，政府没有降低活动成本的压力，从而使社会支付的成本超出了社会本应支付的成本。而且，政府中的官僚与市场中的“经
济人”一样是个人效用最大化者，在缺乏如利润约束之类机制的限制下，政府公职人员将最有可能追求个人最大化利益。因此，政府虽抱着弥补市场缺陷的初衷，而实际上往往干下很多更糟糕的事，从而导致政府失效。
2、政府干预缺乏完全准确的信息
政府干预的合理性与正确性必须以信息的完备性与准确性为前提。然而，在以社会化大
生产为基础的现代经济中，政府不可能充分了解经常变化的经济生活，也不可能对要调控的行业以及自己作出的调控决策进行充分的经济分析与论证。因此，政府任何干预经济的良好愿望与理性都具有一定盲目性，以此为基础作出的调控决策难免出现失效的情况。此外，即便政府获得了信息，也未必就是真实有用的。在约束机制失衡的情况下，基层单位就会根据其需要任意地扩大或缩小这些数字。比如，我国各个时期出现的说假话、“浮夸风”现象，造成大量经济信息失真，给政府决策带来困难。再比如，近年来“诸侯经济”、隐瞒经济数字的反向“浮夸风”，同样造成政府决策失灵。经济发达的企业和地区隐瞒经济数字可以把经济效益留归自己；经济落后的企业和地区隐瞒经济数字，可以多得国家补助。
3、政府干预活动的时滞性
政府对经济活动的干预，取决于所要干预的客观经济形势，当客观经济形势发生急剧变
化后，势必要求政府的干预行为乃至政府自身的组织结构和权力结构也要发生相应的变化，进行更新和转换职能。但是，政府机构的自我扩张行为只能使机构扩大和人员增加，其结构变化对经济结构的变化敏感性差，缺乏弹性，它往往滞后于现实经济的变化。由此可见，政府干预过程中种种非线形、多变量的经济社会变化和各种突发事件的出现，会阻碍政府贯彻
既定政策，达不到预期目标，使政府干预滞后或出现政策的时滞效应，同样会导致政府失效。
4、对政府行为缺乏合理的规则约束和有效的监督
政府决策者是人而不是神。既然是人，他与企业决策者就没有本质区别，同样要追求个
人利益的最大化。而企业决策者由于受多种制度规则制约，决策行为可能更规范和谨慎，而政府官员所受的约束比企业家少，因此，更容易出现决策失误，从而导致政府干预失灵。我国正处于社会主义初级阶段，制定政策的决策过于集中且无规则可循，决策往往取决于决策者对经济的主观评价，难以切合实际，而且现行政治规则难以约束少数当权者的利己主义，进而导致了不同程度的“政府失败”。
在一个民主社会中，政府必须服从选民及其代表的政治监督，包括立法机关等对政府的监督。从理论上讲，监督的效力取决于监督者对被监督者的独立性和监督者获取有关被监督对象的信息的能力。撇开前者不谈，在现实的监督过程中，监督者所得到的信息往往由被监督部门—— 政府提供和发布。在公共产品生产缺乏竞争的情况下，将没有客观的标准来检
验监督部门所获信息的可靠性。因此，政府在缺乏有力监督的前提下，其政策和行为或直接或间接地有利于自身的利益，而不是体现真正的公共利益，导致“政府失败”。
三、公共事业管理月政府失灵、志愿失灵和市场失灵
三种体制各有其优势，但各有不足。政府作为宏观管理者，通过制定法律、法规和政策来规范社会活动个主体的行为。对于市场机制和事业机制的正常运行，政府通过建立规则、制度、政策、法律和进行基本设施建设，为各类市场主体和社会主体从事私人性的经济活动与公共性的社会活动创造软硬环境和条件。此外，对市场组织而言，政府的作用主要是通过完善的基本设施、保护守法经营的企业的合法权益等，促进企业的发展；对事业组织而言，政府的作用主要是通过委办公共事务、资金补助和税收优惠等，促进公共事业发展。
事业组织作为社会提供公益性产品的专业化组织，通过事业机制的专业性、独立性、互助性等优势，为社会提供各类服务。对政府而言，事业组织的作用是通过提供劳务、输送服务、影响政策、倡导议题等，为政府管理提供后背支持和政策建议，四、在公共事业管理中政府的作用及发展
为了更有效发挥政府管理的作用，矫正政府失灵，在当前政府改革中，特别有必要注重法律和制度建设。基于公共选择理论政府失灵的分析和政策建议，中国的政府机构改革应该做好以下三方面的工作：
（1）首先，要转变观念，摒弃传统计划体制下形成的“政府万能”的观念，正确认识政府干预经济的作用。不能片面夸大，更不能一味的削弱，“东西方和南方的国民经济都需要明智的政府”。在发展市场经济的过程中，必须把握好政府干预的限度，确定政府干预的内容、范围和手段，发挥市场机制的主体性作用和政府干预的补充性作用。
（2）其次，引入竞争机制，进行市场化取向的政府管理改革。在以经济建设为中心的今天，经济职能已成为政府的首要职能，政府对经济中公共物品的垄断是导致滥用经济职能的最重要的原因。因此我们在确定政府及其下属机构的经济职能时，应尽可能引入竞争机制，打破垄断的局面。这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。尤其是在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输等基础设施产业中引入竞争机制，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入，以提高政府管理公共服务部门的效率和水平。
（3）最后，要加强政府的法治及监督制度建设，使政府行为法治化。公共选择理论强调历险改革，注重宪法，法律，规则的建设尤其是公共决策规则的改革。市场经济是法治经济，现代化社会也是法治社会。市场经济秩序的确立、运行必须靠法律来
保证，政治的和社会的生活也必须靠法律来规范。因此，在向市场经济过渡过程中，我们必须加强法制建设，将政府行为纳入法制轨道，特别是公共决策的法制化及公共政策决策执行的法制化，以最大限度地减少政府行为的任意性及随意性导致的不公正与腐败，提高公共政策制定和执行的质量。而政府也是理性的经济人，这也提醒我们除了强化政府的自律机制外，还必须加强外部监督约束机制，加紧制定有关监督政府行为的法律、法规，防止政府腐败和不公正。
【参考文献】：
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