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论基于主体功能区的县乡政府职能转变
【摘 要】主体功能区建设将对县乡政府职能产生重大影响。文章分析了主体功能区建设对县乡政府职能的影响,并提出了
主体功能区建设背景下县乡政府职能转变的途径。
【关键词】主体功能区 县乡政府 政府职能转变
主体功能区建设是国家实施可持续发展战略,促进区域协调发展的重大战略部署,也是未来相当长时期内政府管理关注的重点。党的十七大还明确提出:到2020年主体功能区布局基本形成。主体功能区建设是根据区域资源环境承接能力和开发适宜度对各区域进行规划建设,并由此带来国家政策的相应变化,县乡政府的行政环境势必随之发生变化,从而将对县乡政府职能产生重大影响,不同区域具有特定主体功能定位,相应区域的县乡政府职能也应随之改变。在新的区域划分和功能要求下,探讨县乡政府的职能定位和职能转变具有重大现实意义。
一、主体功能区建设对县乡政府职能的影响
行政环境决定、制约政府职能。随着经济体制、外部环境和社会条件的变化,政府职能会相应地发生变化。主体功能区建设将改变县乡政府的行政环境,从而对县乡政府的职能提出了新要求、新任务,进而将引发县乡政府职能的一系列变化,主要体现为:
(一)职能重点:基本一致→因地制宜职能是政府定位的核心,转变职能是行政管理体制改革的关键。改革开放以来,我国政府职能转变到了以经济建设为中心上来,各级政府都强化了经济建设的职能,目前经济建设职能已成为全国各级政府职能的重中之中,呈现出政府职能的高度一致性。这种高度一致性是致使我国国土开发秩序混乱、生态破坏严重、政府职能错位越位现象突出的重要因素。推进主体功能区建设,需要将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区,这几类地区在主体功能定位、发展方向现有条件等方面存在明显不同,如优化开发区是提升国家(或地区)竞争力的重要区域,全国(或地区)重要的人口和经济密集区域,带动全国(或地区)经济社会发展的龙头区域;重点开发区是全国(或地区)集聚经济和人口的重要区域,支撑全国(或地区)经济发展的重要增长极;限制开发区是保障国家(或地区)生态安全的重要区域,全国(或地区)的生态功能区;禁止开发区是保护自然文化遗产的重要区域。优化开发区和重点开发区以经济建设为主,限制开发区应以生态建设为主兼顾经济建设,禁止开发区以保护自然为主。由此决定了不同区域的县乡政府的职能重点是不同的,必须因地制宜,如优化开发区和重点开发区的政府职能重点是经济建设和公共服务,而禁止开发区的政府职能重点则应是保护自然和生态建设。
(二)职权关系:权责不等→权责统一职权关系的调整的本质是利益格局的调整,关键在于权力和责任的重新划分与规范。从目前我国县乡政府在整个行政体制中地位和作用来看,权力的划分模糊且不规范,职权与职责极不对等,突出表现为权力小、责任大,财权小、事权大, 县乡政府切实履行职能受到很大限制;从基层政府内部职权关系上来看,许多地方部门权力划分过细,规范不足、责任不清,有利的事都去争,有弊的事都去避,造成内耗严重、效率低下等弊病。推进主体功能区建设,将对不同区域实行分类管理,按照主体功能区的定位要求,要在政府权责划分、政策配置等方面实现重大突破,从而促进各地经济社会的发展和基本公共服务均等化。如在权力关系上,将进一步加大上级政府的分权或权力下放,精简行政审批事项,不断提高地方政府治理能力和效率;在财政关系上,进一步界定各级政府的财政支出责任,完善中央和省级间财政转移支付制度,理顺省以下财政管理体制,赋予地方适当的税收管理权,逐步培植地方政府可永续利用的地方税源,改变地方财政收入过重依赖流转税和土地出让金的格局,进一步建立健全纵横向转移支付机制,加大对限制开发区、禁止开发区用于公共服务和生态环境补偿的转移支付力度等等。这有利于改变县乡政府“权力小、责任大,财权小、事权大”的格局,从而实现政府的权责关系走向平衡、统一。
(三)机构配置:上下对口→因地而异政府职能是政府机构设置的基础和内在根据,政府机
构则是履行政府职能的载体,并随着政府职能的变革而变化。受政府职能定位不准、政治管理体制不活、政府再造动力不强的影响,我国政府机构一直没有超出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈,基层政府机构设置整齐划
一、上下对口、特色不足、分工过细、机构臃肿、人浮于事等现象十分严重,是政府职能转变难、政府有效性不足的根基所在。推进主体功能区建设而引发政府职能的调整、权责关系的优化、区域发展方向的变化、区域治理模式的活化等,对县乡政府机构改革带来重大机遇。各地需要根据当地的主体功能定位,科学设置机构,该并则并、该减则减、该强则强、该弱则弱,力求机构设置符合政府职能的需要。届时县乡政府部门将体现出应有的差异性,甚至会涌现出一些极具地方特色的政府部门。
(四)职权方式:大体类似→各有侧重职权方式主要是指政府用何种方式输出自己所承担的职能,它直接影响着政府职能的效率和效果。受传统的计划经济观念根深蒂固的影响,加上基层干部素质特别是中西部地区的基层干部素质普遍不高,许多县乡政府依然没有摆脱靠
文件、会议、审批、管制等行政手段为主的政府治理模式,以权代法、以权谋利的“人治”的现象并不鲜见,经济、法律、社会手段运用普遍不足,与市场经济条件下县域经济的发展不相适应,与推进主体功能区的形成不相适应。推进主体功能区建设,需要对不同主体功能区治理模式进行调整,既要考虑主体功能区的属性,又要考虑政府与市场发挥的不同条件。总体上看,市场化程度和市场机制能够发挥的作用,从优化开发区、重点开发区、限制开发区到禁止开发区逐渐减弱;而外部性逐步增强。按照这一属性和特点,在优化开发区域,应主要依靠市场调节,政府的作用是通过健全和完善产权、价格、监督等制度为市场机制发挥作用创造公平的外条件;在禁止开发区域,应主要依靠政府规制,通过一系列规划手段和限制措施,强制性地确保主体功能的实现;在重点开发区域和限制开发区域,应当强调市场增进与政府规制相结合,并还要体现因地时制宜,如即使在重点开发区内也要建有生态功能区,并实行强制保护。因此,推进主体功能区建设,政府职权方式也将会因地因时而异。
二、主体功能区视角下县乡政府职能转变的途径我国已进入政治体制改革的攻坚阶段,面临的问题深、困难重、压力大。面对新形势、新要求、新任务,要实现县乡政府职能转变,当前及今后一个时期可以从以下几个方面着力。
(一)转变观念,推进县乡政府职能定位的理念创新县乡政府职能的转变,首先是政府治理理念的创新,主要是提高县乡政府机构及工作人员对服务型政府的理解和认同能力。县域经济在相当大程度上是一种民营经济,其行为主体是民众,是民众在致富欲望驱动下“为自己干”的人格化经济,故对市场始终保持灵敏的反应和高效率。政府要从“管制型”施政理念向“服务型”施政理念转变。当前关键要按照建设主体功能区的要求,将建设公共服务型政府作为新阶段政府职能转变的基本目标,坚持以落实科学发展观为根本,以提高执政能力为重点,努力实现“九个转变”:由“管制”政府向“服务”政府转变,由“全能”政府向“有限”政府转变,由“权力”政府向“责任”政府转变,由“人治”政府向“法治”政府转变,由“随意”政府向“诚信”政府转变,由“利益”政府向“中立”政府转变,由“僵化”政府向“学习”政府转变,由“保守”政府向“创新”政府转变,由“神秘”政府向“透明”政府转变。
(二)因地制宜,实现县乡政府职能转变的重点突破县乡政府职能转变应根据区域主体功能定位不同,区域经济社会发展的基础和特点不同,在职能转变重点、方式、途径等方面有所不同。如从政府经济职能角度看,优先开发区域的县乡政府应重点加强土地、水资源的有序利用,鼓励环境友好型产业和高新技术产业发展,支持技术创新,鼓励支持产业升级和转移,促进区域一体化进程。重点开发区域的县乡政府,应重点支持基础设施建设,鼓励产业配套能力建设和承接产业转移,支持技术创新,加强空间规划,鼓励吸纳人口。限制开发区域的县乡政府,应重点鼓励培育特色优势产业发展,引导人口和要素向适合地区集中,限制污染型产业发展, 加强劳动力培训和鼓励生态移民。禁止开发区域的县乡政府,应重点组织生态移民,开展生态治理和环境保护工程,严格禁止各类不符合主体功能定位要求的开发活动,限制过度的景区和
旅游开发。在这里要特别指出,县乡政府的基层性决定了公共服务是其最基本、最核心的职能,而经济调节、市场监管不是其职能重点。由于当前和今后一个时期,经济社会处于“矛盾凸显期”,维护社会稳定的压力将日益增大,农民群体性事件有可能时有发生,加上主体功能区建设过程中的利益协调问题比较多,维护农村社会稳定将成为县乡政府提供公共服务的重点职能。如近几年粤东与闽西的交界处的农村冲击政府或司法机关的农民群体性事件时有发生,原因涉及到环境保护、征地补偿、司法判决不公、民事纠纷、干群矛盾等方面,而这些问题大都属于县乡政府的职责范围。
(三)理顺关系,实现县乡政府职能内容的合理定位要构建适应社会主义市场经济要求的职能框架,必须明确市县政府的职能定位,切实解决好政府职能缺位、越位和错位问题。当务之急是理顺以下几个关系。一是政市关系。市场机制能够解决的,就让市场解决,政府只管市场做不好和做不了的事,切实使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。同时,要为市场提供存在和发展的基本条件,为企业构架平等的竞争平台和市场环境。二是政企关系。政府应在理清自身职责的基础上,积极回应企业的要求,为企业服务,帮助企业成长,与企业完成积极、良性的交互作用。属于企业份内的事情由企业去做,政府不加干涉。三是政事关系。加快事业单位机构改革步伐,合理划分政府部门和事业单位的职责,除法律、法规明确授权或规章正式委托外,事业单位一般不得承担行政职能,不得利用行政权力和行政主管部门的权力优势进行行业管理和垄断性经营服务。四是政社关系。高度重视社区建设,发挥社区的教育、卫生、医疗、环保、就业、利益协调等职能,培养公民的政治参与感和情感归属感。同时积极培育和发展社会中介组织,充分发挥好城乡基层自治组织、各种行业组织、社团组织、社会中介组织以及各类群众组织的管理和自律作用,努力形成政府管理与社会调节互动互补的机制。五是党政关系。既要坚持党委的政治领导地位,又要正确区分党政职能。建议实行党政一把手一人兼,党委、政府成员交叉任职,并尽可能地减少副职;党委主要是研究重大的方针政策、重大改革措施、重大发展规划、重大人事任免、重大应急事宜,大量的行政和经济工作应交给政府去办。六是上下关系,即上下级政府之间的职能关系。从权力配置、利益调整、法律关系角度,合理划分事权、财权,依法确立、规范省、市、县、乡政府的职能范围和权力范围,属于该级政府的事务由该级地方自主处理,理顺上下级关系。突破行政区划分限制,采取城镇联盟建设的方式,做到统一规划,整体布局,资源共享,设施共建,优势互补,逐步实现中心城市与县(市)之间经济、交通和环保等一体化。在条件成熟时,减少政府层级,扩大管理跨度,实行三级和两级相结合的地方政府层级体制。特别是要积极稳妥地推行省县(市)直辖,逐步实 现“缩省并县、省县直辖、创新市制、乡镇自治”的行政管理格局。另外,撤并部分基层政府,特别要从实际出发积极稳妥地调整乡镇建制,有条件的可实行并村。七是理顺条块关系。“条块关系”是政府间关系的一个重要方面。总的原则应该是:条块结合,以块为主。对于可垂可不垂的职能不垂,可改为由地方政府管理,上级职能部门加强业务指导;对必须实行垂直领导的部门,在人事安排与绩效考核等方面应该征求地方的意见,对其工作情况应由地方人大组织评议,接受群众监督,促使垂直单位真正对当地的人民负责。
(四)优化机构,提高县乡政府职能载体的运行效能
政府机构设置是否科学,结构是否合理,直接关系着政府职能的发挥,影响到政府工作效率。总体思路是精简、优化、提质。一是精简整合。政府职能机构设置应向“宽职能、少机构”方向发展,拓宽职能范围,加强职能整合,对部门及部门内部相近或联系紧密的职能进行归并;对一般性和常规性的职能机构,通过整合提高运行效率,减少行政成本。在此基础上各单位和部门内部的机构设置尽可能实行大编制,减少办事流程和环节。二是充实增设。对政府的社会管理和公共服务部门,调优或充实机构和人员编制,如公安等部门。设立县级应急指挥中心,建立以信息化为核心、多层次快速反应系统为支撑的应急机制,提高应对处理各种公共突发事件的能力。少数县还可根据县域特色增设职能机构,如河北昌黎县就其主导产业—葡萄酒
业单设了葡萄酒业管理局。三是建设“电子政府”。推行办公自动化,实现无纸化办公和信息资源共享,加速“政务网”体系的建立,整合优化政务网络资源,形成中央、省、市、县、乡主干政务网络。
(五)创新机制,提升县乡政府职能发挥的作为能力邓小平同志一向强调:“还是制度靠得住”,构建和谐社会,制度安排是关键。一是建立健全行政决策机制。进一步完善政府决策规则,建立健全公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制。二是建立健全选才用人机制。主要是建立健全基于个人才干的招聘制度和晋升制度、政绩考评制度、干部培训制度、干部交流制度,实现“人适其事、事得其人、人尽其才、事竟其功”。三是加快建设公共财政体系。按照市场经济的“公共财政”原则,收缩财政的生产建设性领域,主要提供公共产品与服务,如社会基础教育、公共基础设施,并促进公平分配、维护宏观经济及社会稳定、保证政权建设等。建立健全转移支付机制,在加大中央、省级财政对限制开发和禁止开发区域的县域的转移支付力度的基础上,建立横向转移支付机制,促进基本公共服务区域均等化。积极推进公共服务市场化,进一步完善政府采购制度。在以优化支出结构为重点的节流上下功夫。四是推行行政审批制度改革。对各部门单位自行设立的事项,应坚决取消。对不属于政府职能,以及不应由政府直接管理的事项,应取消审批。对凡是可以由下级政府自行确立的事项,均予以下放。对同一事项由多个部门交叉审批的,原则上以一个为主审机构。同一部门对同一事项多次重复审批的,原则上应把多次重复审批调整为一次性审批。五是建立健全政务公开机制。除国家安全和利益维护需要依法保密的事项以外,原则上必须进行公开。六是建 立科学的政府效绩评价体系。当前应尽快建立以公共服务为取向的政府业绩分类评价体系,在评价指标设置上,要按照主体功能区定位要求设置相应区域的评价指标及其指标权重,如对禁止开发区主要评价生态环境保护;在评价程序设置上,要对政绩考核评价活动的组织程序、方法程序、结果评定程序等进行科学规范和确定;在评价标准设置上,既要看数字,又不能唯数字,既要注重组织考核,更要重视群众评价。七是完善应急管理体制机制。八是建立健全政府运行控制机制。在致力于持续提升县乡政府能力的的同时,必须加强对县乡政府能力的有效约束与控制,使之“做正确的事”和“正确地做事”,最大限度地以公共利益为指向,正确行使而不被滥用。
【参考文献】
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分类管理政策研究[M].北京:中国发展出版社,2008.[2]曾松业.关键时期关键问题[M].北京:新华出版社,2007.[3]朱晓.谈政府在县域经济中的定位与作为[J].前沿,2005,(11).
