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鄂州市破解文化体制改革难题的启示与思考
夏建国刘传坤
文化体制改革是近年的热门话题，文化体制改革是一件操作起来很难的事情，从上来下，各级政府没有明确的扶持政府和意见，改革需要成本，钱从哪里来？人往哪里去？新的机制如何建立？这是文化体制改革面临的主要课题。由于市场经济的逐步发展，原来计划经济体制下的文化发展模式已经不适应形势发展需要了，改革势在必行。文化工作者要面对现实，不能再抱有“等、靠、要”的思想，应积极应对、大胆探索。鄂州市文体局新届班子上任后，大破解文化体制改革难题上作了一些有益的探索，从受益中得到了一点启示。
一、改革的历程与启示
鄂州市的文化体制改革是伴随着我国改革开放不断深化、市场经济体制不断完善而逐步推进的。大体经历了三个阶段。
（一）文化体制改革的萌芽阶段（十一届三中全会以后至党的十四大前）
这一阶段的文化体制改制是继农村联产责任制承包取得巨大成功，农村改革转向城市改革，在借鉴学习了农村和工业、商业和其他公共服务业的改革创新经验作法后，文化单位进行了自发的、局部的、单项的改革尝试。这期间的改革开始打破文化单位纯而又纯合单一的管理、经营和服务模式，进行改革探索。如推行合同制、承包制、租赁制；进行以文补文，多业助文；开始有偿服务；按各部门的效益高低、贡献大小和个人职责岗位、能力强弱逐步拉开了一部分人的工资档次，形成了一定激励机制和约束机制。如市群艺馆引进有经营专长的人员带领一部职工开办了印刷厂、录像放映业。市图书馆在全市率先开办了打字复印社和图书经销部。省京剧二团开办了少儿京剧艺术班，把艺术培训当文化产业来办；推行了演出效益工资和其他奖励工资。市博物馆推行了考古队定额上缴、额外分成工资制度。
（二）文化单位体制改革的探索阶段（十四大以后至十六大前）
1992年，党的十四大正式确定我国改革以社会主义市场经济体制的建立为取向。随着市场经济体制的逐步完善和各种体制结构的文化单位较快发展、文化经营活动的丰富，国有文化单位事企不分、职能淡化、机构臃肿、人浮于事、管理落后、机制不活、经济拮据、活力不强的问题突出显现出来，与其社会主体、主导地位不相适应，与市场经济规律不相适应，与人民日益增长的精神文化生活需求不相适应。为此，本着适应社会主义市场经济的发展要求，本着有利于出人才、出作品、出效益，有利于调动和发挥广大文艺工作者的积极性、主动性、创造性，有利于文化事业的发展的衡量标准，我局选择了市群艺馆、省京剧二团等单位为改革试点单位，积极探索全系统文化单位的管理体制和运行机制创新。
第一，以建立完善适应市场规律和文化艺术规律的管理模式为着眼点，大力推进以企事分离、主辅分离为核心的管理体制创新。
1、“一馆两制、企事分离”。对三馆（市博物馆、市群艺馆、市图书馆）这些既有公益性业务，又有经营性业务，管理方式划分不清的单位，本着“分类、脱钩、放权、搞活”的原则，从体制上将文化事业与文化产业分离，事业职能与企业职能分离，实行不同的管理模式。市群艺馆设立群文工作总部和群文经营总部。群文工作总部履行社会文化职能，享受国拨经费，实行目标责任制为主的量化管理；群文经营总部履行经济效益职能，自主经营，自负盈亏，实行经济指标管理。
2、“切块搞活，分兵突围”。改变市直文化事业单位“一锅煮”、“大锅饭”现象，在划清主业和辅业，职能工作和经营工作的前提下，按照“增强相对独立性、划小核算单位”的思路，将具有一定独立性的业务和经营部门分割开来，单独进行核算和管理，打破单一的、大一统的管理模式。如市博物馆分别将考古部、陈列部、文博开发部等7个内部业务和经营部门实行切块分割，各块均推行“五定二挂钩”（定业务、定经济指标、定岗、定员、定责和工资、奖金与目标任务挂钩）的管理办法。鄂城影剧院将主业电影和辅业录相放映等分割开来，形成五个独立的内部经营单位，采取竞拍方式，将五个单位承包给院内职工经营，实行“总体包干，自负盈亏，确保上缴，超额全留”的经营方式。
第二，以建立和完善适应市场要求的竞争机制为着眼点，大力推进以全员竞争、合同聘任为核心的人事制度创新。
1、打破干部职工身份界限，推行全员竞争上岗。全系统文化单位相继按照“公开、平等、择优”的原则，对领导和非领导岗位实行全面竞争，实行试用制、聘任制和风险抵押金制。
市群艺馆、市影剧院、省京剧二团等单位的主要负责人都是在全市范围内竞聘上岗、择优录用的。在单位内部彻底打破干部职工身份界限和传统的用工制度，从领导班子副职到中层干部到普通员工岗位，全部竞聘上岗，能者上，庸者下。通过组织考核、民主考评和双向选择，一批普通身份的职工走上了副职或中层干部的岗位，一批领导干部和中层干部被淘汰下来，一批人员被待岗或分流。
2、打破传统用工制度，推行“提高门槛，逢进必考”。一是提高用人标准。除舞蹈等特殊专业可用中专生外，新调入、招收人员必须具有大专以上学历，且专业对口，不让“陈谷占仓”。二是考试录用。新进人员必须经过考试、考核，公开竞争，择优录用，实行聘用合同制，不让“滥竽充数”。三是缺一招一。一方面严格控制超编进人，另一方面对专业技术人员编制实行缺一招一，用足用好编制，不让“鸠占雀巢”。2004年9月，经市人事、编制部门批准，从市群艺馆、市艺术创作研究所、省京剧二团、市图书馆四个单位拿出4个空编，面向社会公开招考，引进了文艺创作、图书管理、舞蹈等4名专业人才。
第三，以建立完善适应市场规则的分配机制为着眼点，大力推进以浮动工资、绩效工资为核心的分配制度创新。
按照不同岗位情况，探索多种分配方式，形成合理有效的激励机制。如市群艺馆，馆长、行政办公室和群文工作总部人员工资按固定（70%）和浮动（30%）两个部分发放，浮动部分和业务挂钩。群文经营总部实行效益工资，按政策保证最低工资标准和实行工资总额控制，多劳多得，按绩效取酬。市博物馆按文博业务人员30%的工资作为奖励工资与业务和经济指标挂钩，按完成任务的比例发放。省京剧二团实行联演计酬制，根据演出多少、能力强弱和角色大小来确定工资分配标准。
第四，以建立和完善适应市场需求的投资机制为着眼点，大力推进以投资主体多元化为核心的文化发展模式创新。
1、公有民营，股份合作。按照市场经济规律，把文化事业单位作为市场主体，在参与市场竞争的同时，利用市场力量寻求发展。鄂城影剧院大胆引进民营资本100多万元，装修改造特轮电影厅，安装美国环绕立体声音响，更换座椅等配套设施，实行公有民营、股份合作制。
2、开放引进，借力开发。针对文化事业单位底子薄、资金困难的现实，以文化资源为资产存量吸引国内外资金，开发文化产业。市博物馆争取日本友人投资700万日元，修建了张裕钊陵园和樱花园，成为鄂州文化旅游景点。利用鄂州书法名人张裕钊在日本享有盛誉这一无形文化资产，开创了利用外资保护利用文物的先例。鄂城影剧院在入不敷出的情况下，利用临街黄金地段招商开发。通过租赁户预付租金，建筑队带资的方式，吸纳资金100万元，成功地开了1409平方米的门楼。
3、横向联合，开门办文。鄂州市是古铜镜之乡。为开发利用这一优势，市博物馆从陕西引进一名铜镜复原复制人才，创办了文物复原复制研究所，复制古代青铜镜系列产品。目前，这个所被省人民政府列为礼品定点生产单位，产品已走向全国、走向世界。省京剧二团大胆实行会员制，走团企联姻之路，先后与银行、税务、财政、烟草等部门和企业横向联合。剧团为会员单位提供文艺服务，会员单位为剧团提供物资资金支持，双方均取得了较好的社会效益和经济效益。市演出公司针对大型文艺演出投入大、风险高的情况，积极争取社会力量，联合进行前期投入，使风险共担，利益共享。他们还在社会上选聘演出经纪人和销票员，依托社会力量、中介机构进行演出经营。
（三）文化体制改革的推进阶段（十六大至现在）
从2002年下半年开始，按照十六大精神和全市的统一部署，我局在市直文体系统进行了新一轮的事业单位改革。这次改革首先是对全部文化单位按公益性、经营性和准公益性三类进行分类。在12家文化体育单位中，全额拨款的事业单位4家（市博物馆、市图书馆、市群艺馆、市艺研所）；差额拨款和定额补助事业单位各一家（省京剧二团）；自收自支事业单位一家（市文化市场稽查大队）；另外有两家差额拨款事业单位（市演出公司、市影视演艺中心）和2家事业单位企业化管理单位（市电影公司、市影剧院）改为企业，加上原已改为企业的双管单位市新华书店，共有5家企业。
对保留的8家事业单位，按照全市的统一部署，进行了定单位名称、定隶属关系、定经费渠道、定职能、定编制、定领导职数的“六定”改革，各单位都制定了工作方案，重新确定了岗位、职数和岗位职责，开展了新的竞编竞岗的一系列工作。
2003年2月起，我局对4家新改企业进行改制，以彻底解决其机制不活、产权不清、权责不明等一系列弊端和效益低下、包袱沉重、人浮于事的困境。此次改制的目标任务是以产权制度改革为核心，以“两改”（改国有为民营或其他所有制形式企业，改固定工、合同制职工身份为自然人身份）为主要内容，依法建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立法人实体、市场竞争主体和新型文化企业。改制的原则是：坚持改革促发展的原则；统一布置，分步实施，重点突破，全面推进的原则；相信依靠群众，公正、公平、公开的原则；实事求是的原则。全部改制工作分宣传发动、制定方案、组织实施、检查验收四个阶段。争对电影市场萎缩、人员过多的实际情况，我们首先以市电影公司作为试点改革单位。市电影公司按照改革方案，通过资产变现作为改革资本，为所有职工办理了养老保险、医疗保险，以每年不低于1000元的标准买断了身分，变成社会人。目前市电影公司的改革已基本完成。2004年，我们又对鄂城影剧院进行民营化改革，实行民营化管理，通过购买资金，解决了职工的养老保险、医疗保险问题，目前这项工作正在积极推进，争取年内全面完成。这些改革措施，既得到了市委、市政府的批准，又得到了职工的理解，化解了职工经常上访的矛盾，维护了社会稳定。
（四）文化体制改革的启示
回顾20多年来我市文化体制改革的历程，有以下几条经验值得珍视和发扬。一是改革是促进文化事业发展的根本动力。伴随着第一阶段改革，我市文化单位实现了县级基础向地市级格局的历史跨越；文化产业从无到有，逐步兴起。在第二阶段改革中，群众文化打造出了“周周乐”品牌，我市被命名为全省书法艺术之乡；专业艺术飞出了《小凤》，实现了获国家艺术大奖零的突破；文物保护捷报频传；我市被定为湖北省历史文化名城；实践证明，谁改革谁变化，早改革早主动。二是解放思想是改革的前提条件。20年改革大浪淘沙，一些像电影公司这样的单位，过去曾经辉煌，现在则跌入困境。除客观原因外，思想不解放，墨守陈规怕改革是主要原因。2000年，市文化局就曾到该单位动员改制，结果动员会都开砸了。三是加强领导，上下配合是改革顺利推进的重要保证。在文化体制改革过程中，市委、市政府和社会有关方面的关心重视，非常必要。我们所有改革方案都报市领导和有关单位审批，得到了市领导的支持，为我们推进文化改革了坚持后盾和保障。去年，徐松南、谢松保等市主要领导到文体系统专题调研文化体制改革和文化产业发展，直接推动了全市文化体育事业单位的新一轮改革。尊重群众的改革创新精神，放手发动、鼓励基层单位结合实际进行改革，改革才能不走过场，取得实效。
二、存在的问题与思考
我市文化体制改革虽然取得了可喜的成效，但与社会主义市场体制的要求、与我市建设富裕型小康城市的目标、与文化体育系统自身发展的需要相比，仍然存在一些距离与问题，改革只起步，还有很多工作要做，还有深层次的矛盾没有解决，主要表现为：
（一）思想解放不够。与城市经济体制改革相比，文化系统的改革明显滞后。一些人片面强调行业的特殊性，不敢想，不敢闯，寄望于“等、靠、要”，满足于“守摊子”，有困难有问题找政府多，想办法少；沿袭计划经济时代的行政手段多，向市场开拓创新少；事业化管理的多，企业化管理的少，导致文化单位人员严重超编，庸才请不走，人才留不住，优秀人才难以脱颖而出，急需人才难以引进；懂与不懂文化的一个样，干事的与不干事的一个样。思想观念陈旧。在文化单位中相当一部分人计划经济的思想模式还比较浓厚，还沉浸在过去辉煌、火红的年代，其工作方式自觉不自觉地按计划经济那一套来办。
（二）改革力度不够。回顾20多年的改革，治标的内容多，治本的内容少，机制不活、体制不顺的问题依然存在。突出表现在铁交椅、铁饭碗现象还明显存在，干多干少、干好干坏还一个样，单位在用人、分配等方面的改革受到很大制约，个人和单位的积极性、创造性还没有充分的得到调动。从上到下改革的力度不大，政策不配套。文化单位的改革大多是孤军作战，自行其是，头痛医头，脚痛医脚，局部的、单项的改革多，系统的、配套的改革少；单位自己主持的改革多，由政府主持的改革少。没形成象农村改革、企业改革、商业流道领域改革那样完善、配套的政策法规，那样从上到下强有力的改革力度。这就需要上级政府出台相配套的政策法规的扶持意见。
（三）历史包袱沉重。一是社保问题。我市文化系统大部分事业单位没有参加社会保险。市演出公司、市影视演艺中心两家单位上无片瓦、下无寸土，没有任何资产积累。改制首先要搞养老、医疗保险。如没有优惠政策，改制将很难顺利进行。文化系统事业单位是财政拨款
单位，搞养老、医疗保险数额较大，必须要市财政扶持。
二是税收和债务问题。由于市场萧条，经营困难，市电影公司、市影剧院多年来都欠缴税款。税款的追缴也是两单位改制工作中的一大问题。此外，两单位都欠有银行债务，一直没有享受国家对企业欠银行债务的缩水政策。建议出台这方面的政策。三是资产变现、土地开发问题。改制单位实现资产变现和土地开发是改制成功的关键环节。市电影公司已和开发商签订了人民电影院的开发合同，其他固定资产也正在清产评估。此项工作需要落实改制企业资产变现和土地开发的税费减免优惠政策。这些都障碍着文化体育单位改革的突破。
三、今后的对策与建议
1、解放思想，转变观念。结合文体单位的实际，做好调查研究，促进思想大解决，改革大突破。一是在增强公益性文化事业单位自身活力上解决思想。要破除“等、靠、要”的思想，树立市场竞争和自我加压、自我发展的观念，以适应市场经济要求，善于用市场的办法解决发展中的难题，推动文化事业的发展。二是在精神状态上解放思想。要破除“不求有功，但求无过”的思想，树立敢闯、敢试、敢突破的观念，保护改革者，支持探索者，鞭策观望者，努力营造浓厚的改革氛围。三是在所制结构上解放思想。要破除重“国办”文化，轻“民办”文化的思想，树立巩固和发展国办文化，鼓励民办文化发展的观念。四是在投资结构上解放思想。要破除单纯依赖国家财政拨款办文化的思想，树立资金市场化、投入主体多元化的观念。五是在实施走出去的战略上解放思想。要破除自我封闭、自我满足、自我陶醉的思想，树立大开放、大交流、大融合的观念。六是在发展文化产业认识上解放思想。要破除“仕不言商，文不理财”的思想，树立文化产业是繁荣文化艺术，满足人民群众日益增长的文化需求重要途径的观念。发挥民族文化艺术资源优势，大力发展民族文化产业。七是在利用高新技术发展文化上解放思想。要破除不重视知识、不重视技术的思想，树立科技是文化艺术发展推动力的观念。运用高新技术改造传统文化产业，提高文化产业的科技含量，加快文化资源数字化、网络化建设。八是在转变政府职能上解放思想。实现从办文化到管文化的转变，从管理到服务的转变。
2、分类指导，全面推进。按照文化单位的实际和生产规律办事，不断深化体制和机制创新。对公益性单位，如博物馆、艺研所、群艺馆、图书馆、基层文化站实行政府主导，不断深化以“三项制度”改革为主要内容的各项制度改革。对经营性单位，要尽快对其改企改制，使其按市场规律和经济规律办事。对准公益性单位，如省京剧二团，一方面要促使其面向市场、面向社会搞好经营服务，另一方面又要争取政府的扶持。目前，我们正组织三个专班，对三类文化单位的深化改革提出具体方案。
3、争取政策，形成合力。努力争取上能制定完善配套的改革政策和出台科学合理的优惠扶持政策。文化体制改革是一项系统工程，涉及方方面面，需要各有关部门大力支持，各级政府要按照文化发展规律和趋势制定一系列配套的政策，解决文化系统改革发展中存在的政策性难题，如社保、医保问题、税费减免等，使文化单位的改革轻装上阵，有章可循。文化事业单位进入市场和改为企业，要有政策，最重要的是两条，一条是把职工社保问题解决掉，卸下包袱；第二条是原来财政形成事实的扶持它的那部分资金要继续扶持。
4、要加强领导，大造舆论，切实推进。各级党委政府要切实按照代表先进文化前进方向的要求，加强对文体单位改革的领导，像抓企业改革和农业产业结构调整那样，由政府领导挂帅，职能部门大员上阵，统一协调，上下联动，大造舆论，形成气候，切实把文化系统的改革推向深入。
（夏建国系鄂州市文化体育局局长）
