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我国森林资源资产化管理现状与趋势
摘要：我国森林资源资产化改革始于20世纪90年代，在森林资源资产会计核算、森林资产评估、森林资产抵押贷款、林木资产管理和产权制度改革等方面取得进展。但仍存在森林资产评估受阻、森林资源产权交易行为不规范等方面的问题。提出加强森林资源资产化管理应提高认识、理顺职能、加强森林资源资产评估管理、扩大林业融资渠道、制定森林资源产权管理办法等建议和对策。
1、背景
自然资源是社会经济发展的物质基础，将自然资源作为一项资产来经营和管理是目前中国经济研究中普遍关注的一个热点问题。1991年国有资产管理局在北京召开了“自然资源产业化和资产管理问题”理论研讨会，与会专家一致认为自然资源产业化和实行产权管理、有偿使用是中国摆脱资源困境的根本出路。森林资源是自然资源的一种，为摆脱森林资源短缺的困境，1993年林业部(现国家林业局)与国有资产管理局开始探索森林资源资产化管理，1994年在广东省始兴县召开了以森林资源资产化管理为中心内容的现场讨论会。经过多年的理论探索和实践摸索，推动了森林资产化管理。
2、我国森林资源资产化管理现状
2．１ 森林资源资产会计核算
森林资源价值的确认是森林资源资产化管理的基础，其难点和重点是价值核算与实物量核算的衔接。为了解决森林资源资产核算的系列问题，四川、湖北、广东等省分别进行了试点。
2．1．1 核算范围
我国林木资产核算有按小班和林种或树种两种，这两种方法各具优缺点。前者较客观地反映各小班的投入、产出和经营水平，但核算工作量大；后者工作量较小，但其所反映的林木资产盘存量不够详尽，客观成本核算笼统。经过试点，普遍认为应以小班为核算范围，同时应推广电算技术，逐步实现会计核算手段电算化。
2．1．2 核算方法
森林资源评估方法主要有市场价法、收益还原法、重置成本法和逆算法等。四川省提出“以评估促核算”，即以市场价法作为森林资源资产价值核算方法，这是市场经济国家普遍采用的一种方法，是以资源资产交易和转让市场中所形成的价格来推定评估资源的价格，以资源市场已充分发育并有序规范化为前提。福建省提出不同时期分别采用重置成本法和历史成本累计法。广东省提出应根据森林生长期和评估目的选择相应的方法。
2．1．3 核算对象
各试点单位不仅重视林木资产和林地资产核算，还探索了森林环境资产的有关问题，广东省对森林衍生资产、四川省对森林环境资产都予以不同程度的重视，核算对象已扩大到全部森林资产。
2．1．4 分类核算
即对商品林和公益林按经营性资产和非经营性资产分别采用不同的核算办法，但各试点单位在会计核算的帐户体系、会计科目设置和使用等方面存在不同意见。
2．2森林资产评估
森林资产评估是森林资源资产化管理的基础。近年来，随着森林资源资产有偿转让、出资联营、股份制改造、抵押贷款的增加等形式的出现，森林资产评估在各地有不同程度的实践。
2．2．1 成立了一批森林资产评估机构
森林资源的复杂性决定了森林资源评估的专业性，它不仅要求评估人员具有一般资产评估技术，而且要熟悉森林资产评估的专门技术，因此，森林资产最好由专业的机构评估。福建、四川、广东等省先后成立了一批资产评估机构。
2．2．2
开展了系列资产评估业务并取得成效四川省森林资产评估事务所近4年来完成了18项评估业务，评估价值达7．2亿元，评估对象不仅涉及林地、林木资产，还涉及森林环境资源资产。
2．2．3 出台了系列森林资产评估管理办法
林业部与国资局分别于1996年和1997年联合发布了《森林资源资产评估技术规范》和《关于加强森林资源资产评估管理若干问题的通知》，对森林资产评估的内容和方法作了原则规定。为了增加森林资产评估技术规范的可操作性，四川省和广东省都对评估工作的管辖、评估项目的立项、评估结果的审批等作了规定。
2．3 森林资产的抵押贷款
根据《担保法》的规定，林木资产可做贷款抵押物。但由于林木分布野外山区，管理难度大，风险高，变现难，金融部门对林木资产成长性认识不足，基于资金的安全性，普遍不接受林木资产做抵押。广东省国有西江林业局从1998年起无法以林木资产做抵押获得贷款，湖南省林业部门也面临同样困难。为解决这一难题，湖南省林业厅与湖南省农业银行共同开展森林资源资产抵押贷款的研究，在抵押资产的评估折价、管理和信贷资金的安全运行等问题上取得共识，制定了《湖南省森林资源资产抵押贷款管理办法(试行)》，规定可作贷款的森林资源资产不仅包括用材林、经济林等林木资产，还包括森林景观资产和林地资源资产的使用权、经营权，这大大拓宽了林业融资渠道。到目前为止，湖南省共落实林业项目贷款1．68亿元。湖南省试点的成功有助于制定全国林木资产抵押贷款办法。
2．4 森林资产产权变动
近年来，我国集体林区和国有林区产权变动日趋活跃，各地在推进产权制度改革中总结了林地、林木产权变动的具体做法。
2．4.1 林权拍卖 包括林地使用权和林木所有权、经营权的拍卖。如广东省国有林场和集体林区常见的活立木招标，四川、江苏宜林地的拍卖。
2．4．2 林地租赁
林地租赁是以收取租金的形式转让一定时期林地的使用权和经营权，承租者既有个体，也有企业，还有外商。广东省始兴县以租赁形式组建的个体林场有35个，面积1．5万hm2。
2．4．3 招标承包
招标承包是一种常见的森林资产产权变动形式，如广东省常见的活立木采伐权的招标和江苏、四川等省常见的宜林地的招标承包，承包金额是通过竞标确定的。
2．4．4 合作(或股份合作)经营
合作经营往往是在没有变更林地权属的前提下，拥有林地、林木权属的一方以林地、资源入股，其余一方或多方以技术、资金入股，共同经营，收益按比例分成。合作经营的形式做法很多，有纸板加工企业与资源经营企业的合作，如福建永安林业1998-1999年在永安境内受让集体林1．3万hm2；有在江苏常见的国家或集体以土地入股，部门、职工、农户以资金、技术或物质入股；有在广东省始兴县推广的集体林地林木林场化的股份合作。其主要形式包括：①联营。即由联营方与山林所属的经济社区共同组织经营，利润按合同约定的比例分成。②承包。承包方独立经营林场，按每产1m3木材付若干价款给山权方或与山权方约定分成比例，山权方所得的承包款一般占收购价的20％-35％。③租赁。即承租方以租金形式取得
山林经营权，木山年租金30-75元／hm2，竹山年租金为150—225元／hm2。④有偿转让。这是以一次性或分期付款取得经营期林木、林地的经营权。⑤由山林权属所有者自己经营。
2．4．5 生态公益林的管护
目前我国南方集体林区90％的林地属于集体所有，在已完成或即将完成的用材林和生态公益林的区划中，有相当比例的公益林是农民所有和经营的，这些林子的经营管护将影响其生态效益的发挥。广东省始兴县正努力摸索集体林区生态公益林的管护办法。其基本做法是：对生态公益林实行林场化管理，以林业局或林业站的名义与村民签定租赁合同，组建公益林场，把个人经营的生态公益林转移给公益林场。在租赁期限内，林地权属不变，但林木和土地的经营权、使用权、收益权均归林场，由林场自主经营和使用，其租金(承包款)则按小班现有林的功能等级确定。目前，始兴县2．93万hm2生态公益林已有82％签订了管护合同，生态公益林林场已报上级审批。生态公益林林场化管理能在较长期限内保证经营权的稳定，又能以林业局、林业站为依托，对生态公益林生态功能的维持与提高提供了组织、管理、技术等方面的保证，是对公益林管护的一种有益探索。
2．4．6 林地征占用
林地是森林资产的重要组成部分，对林地资产实行用途管制，其流转不能完全放开。为了加强林地资产管理，广东省1998年出台的《广东省林地管理条例》，规定对林地征占用给予补偿，包括林地补偿费、林木补偿费、安置费和森林植被恢复费，其中森林植被恢复费收费标准为：山区县3元／m2、平原县4元／m2，征占用公益林林地加倍缴纳。2000年全省的森林植被恢复费超过5000万元。管理条例出台有利于林地资产管理的规范化、法制化。补偿费的征收既体现了林地资产是有偿的，又有利于减少不必要的林地流失。
3、森林资源资产化过程中存在的问题
3．1 认识不足
几年来人们对森林资源资产化管理的意义和必要性有了一定的认识，但多数人的观念仍停留在传统的资源管理阶段，对森林资源资产化管理生疏，对会计核算、资产评估基础性工作缺乏认识，对日益增多的产权变动缺乏规范有效的管理。
3．2 森林资产评估工作受阻
3．2.1 缺乏具备资质的专业评估机构
在我国已成立的资产评估机构中，经国有资产管理部门批准的仅占少数，而评估中介机构按照脱钩改制的要求，使刚成立几年的森林资产评估机构资质问题更加突出。
3．2．2 缺乏具备资质的评估人员 森林资产评估的从业人员需经国家林业、国资部门专业培训并取得合格证书，但目前合乎要求的人数极少。
3．2．3 现有的森林资源评估管理办法可操作性不强
1997年发布的《关于加强森林资源评估管理若干问题的通知》中规定，出让或转让森林资源资产的，以森林资源资产从事租赁经营的，作抵押或进行拍卖的，出让、转让或出租林地、林木使用权等行为都应当依法进行资产评估，对评估方法、程序也做了规定。但有评估的仅占少数。据我们在广东省始兴县调查，林场化经营涉及的森林资产多数未经评估，广东省曲江县与外资合作造林时也未评估中方出资的林地，这与评估办法可操作性不强不无直接关系。
3．2．4 评估工作独立性差，评估方法缺乏科学性，评估结果难以被市场接受
这是由于一方面评估易受行政干预或受合作双方意愿左右，违背客观原则；另一方面也与评估理论不足及评估基础工作不够完善有关。例如，始兴县按照所谓市价将林地评估为1963元／hm2，活立木140元／m3，这高于兴办林场的各方对林场森林资产的估价。
3．3 森林资源产权交易行为不规范
近几年来各种形式的森林资源资产交易活动层出不穷，但在规范森林资源资产产权转让
和交易行为管理方面则相对滞后。
3．3．1 产权转让期限混乱，缺乏明文规定
广东省始兴县以租赁或承包形式兴办的股份合作林场的经营期短的为30—40年，较普通的为50—60年，长的达70年，甚至有100年和200年的，有的则笼统标为长期。四川省林地使用权的转让也存在类似问题。不明确的经营期为今后产权纠纷留下隐患。
3．3．2 转让价格普遍偏低
目前林地、林木的转让价格多以双方协商为主，随意性大，这种流转目前是买方市场，转让价格普遍偏低，偏低的价格不符合公平交易的原则，造成国有、集体资产的流失，并且容易导致暗箱操作，滋生腐败。
3．3．3 权属管理不规范
森林资源资产交易过程双方都较注重转让合同的签订，而对权属登记或权属证书的管理等则相对忽视，有的在林权证上未加以反映。这既不利于保障所有者、使用者的权益，又易造成新的林权纠纷。
3．3．4 公益林产权关系尚未完全理顺
目前有相当部分经营权属集体或林农的林地被划为公益林，其原有经营权、使用权和收益权等都受到影响和限制。因此，按经济利益原则对权益受到影响的公益林所有者和经营者要给予补偿，是经营管护好这部分林子的前提保证之一。广东省在全国率先对公益林进行补偿，但其中关系尚未完全理顺。如60元／hm2的补偿是生态效益补偿还是权益补偿还是生态公益林的建设管护基金?补偿应补给所有者还是补给经营者?补偿费能否用于生态公益林的建设?这些问题的解决将直接影响生态公益林的建设与管护。
4、森林资源资产化管理建议与对策
4．1 提高认识，强化森林资源资产化管理力度
森林资源资产化管理的全面推进，有赖于广泛的宣传，通过多种渠道提高认识，转变观念，使大家切实树立起森林资源的资产观、价值观，认识到在我国进行林业产权制度改革的必要性与紧迫性。
4．2 理顺职能
森林资源的资产化管理是在关注实物量管理的同时以价值量管理为核心，目前，这两部分工作分属资源与财务两部门管理，因此实行实物量与价值量的双重管理结构，有必要明确理顺自上而下的职能，使实物量管理与价值量管理同步，并加强价值量管理力度。
4．3 加强森林资源资产评估的管理
4．3．1 尽快解决评估机构与评估人员的资质问题 国家林业局与国有资产管理部门应定期组织全国性的林业资产评估技术培训，通过考试取得国家颁发的资格证书。
4．3．2 进一步完善森林资源资产的评估技术，提高评估质量 如通过编制科学、合理的参数表，制定各主要林种评估细则。
4．3．3
建立分级分层次的森林资产评估体系我们认为可根据评估标的物的具体情况，分别采取机构评估、林政官员评估和交易双方协议评估三种形式。协议评估适用于面积较小的产权交易，其结果需公证备案，若涉及国家、集体资产，评估结果应经森林资产监督部门甚至国有资产管理部门的确认。林政官员评估主要评估县级范围内面积较大的标的物。评估事务所则承接跨县、跨地区或交易双方要求的大面积森林资源的评估。
4．3．4 修改完善原有的森林资产评估办法 在资产评估范围、机构、程序、方法、费用等方面做出明确规定，使之更符合实际，更具可操作性。
4．4 增强林业融资能力，制定森林资源资产抵押贷款办法
为增强林业融资能力，可与人民银行、中国农业银行等金融机构加强森林资产抵押贷款
方面的协商，争取制定全国统一的森林资源资产抵押贷款办法。
4．5 制定森林资源产权管理办法，规范产权交易行为
4．5．1 制定林地流转管理办法
管理办法对可能影响林地流转健康发展的关键性问题，如流转的范围、方式、年限等做出明文规定，建立一套科学的林地评估管理办法，形成有利于林业发展的价格机制，强化政府权属保护，规范产权交易行为。
4．5．2 尽快制定出台公益林的建设管理办法，制定生态公益林权益补偿管理制度目前，生态公益林的建设管理问题较多，资金投入严重不足，管理粗放，科技支撑不足，等等。因此，首先有必要制定公益林的建设管理办法，对公益林的建设、管护、科研、投入等作出具体规定。其次，生态公益林的补偿是影响生态公益林建设管护的一个关键性环节。这一问题在南方集体林区更为突出，国家若不能补偿由于区划为公益林而损失的权益，必将影响生态公益林的建设管护效果。因此，应尽早制定生态公益林的补偿制度，对补偿范围、补偿金的发放、使用、管理等具体问题做出规定，保证补偿能真正落实到所有者和经营者的手上。
作者：涂慧萍 陈世清 来源：《林业经济》 发布时间：2002年08月24日
