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关于城乡一体化问题研究综述
城乡一体化是人类从农业文明转向工业文明、从传统社会转向现代社会的必经之路。世界经济发展的历史表明,城乡一体化是协调第一、第二、第三产业发展,促进城乡融合、提升现代化整体水平的有效途径。城乡一体化发展作为今后我国经济社会发展的新课题和新趋势,有必要在理论上、制度的创新上、政策的制定上加强研究,以保证我国城乡一体化建设健康稳定地推进。现将理论界有关城乡一体化问题的研究综述如下。
一、城乡一体化的概念、目标及其内涵要求
1、城乡一体化的概念
城乡一体化是指在尊重发展差异的基础上,将城乡作为一个整体统筹规划、综合布局,促进城乡生产发展有机互补、生活水平大体相当、现代文明广泛扩展,使城乡居民共享现代文明生活方式,促进城乡经济社会共同发展的过程。①
2、城乡一体化的目标
城乡一体化的近期目标就是通过增加农业投入,发展现代农业,推进新农村建设,改革农村体制机制,增加农民收入,促进农村工业化和城镇化,缩小城乡经济社会发展差距,加快城乡经济融合和一体化步伐。长期目标是按照以工补农、以城带乡的方略,统筹土地利用和城乡规划,统筹城乡产业发展,加大对农村基础设施和农村社会事业等农村基本公共服务的投入力度,多予少取,努力使城乡居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,建立城乡协调发展的和谐社会。②
3、城乡一体化的内涵要求
(1)从内涵上看,城乡经济社会发展一体化的实现应该包括四个方面:一是城乡资源高效地综合利用;二是生产要素在城乡之间的自由流动;三是公共资源在城乡之间的均衡配置;四是城乡经济发展与社会发展的融合。
(2)在内容上,城乡经济社会发展一体化包括城乡经济发展一体化和城乡社会发展一体化两个方面的核心目标。其中,城乡经济发展一体化的内涵是城市(镇)与乡村在产出效益上趋一致,重点是促进城乡经济要素(包括组织、资源、市场、劳动力、技术、信息等)的多维传播和融合。实现途径包括: 加快城乡经济发展、完善城乡经济结构、增加城乡经济联系和优化城乡经济布局四个方面。城乡社会发展一体化的内涵则是城市(镇)与乡村居民生活质量趋于一致,重点是城乡居民具有同等的生活待遇和发展机会。实现途径主要包括:加快城乡社会建设、促进城乡公平发展、均衡配置城乡公共资源、统筹协调经济发展与社会发展等 几个方面。③
二、城乡一体化的典型模式
1、城阳的新城市主义模式(1)城乡建设一体化。山东省青岛市城阳区从打破城乡界限入手,全面统筹全区城乡规划体系,以旧村改造为重点推进农村城市化进程,将全区230个社区村庄整合为46个居住团组,城市化率达到66%。
(2)城乡社会事业一体化。城阳区积极推进最低生活保障自然增长机制、农村劳动力转移培训工程和千户扶贫工程等涉及民生方面的56项工程,使全区居民共享经济社会发展成果。
(3)城乡经济一体化。城阳区构筑起层次分明、布局合理、相互衔接、城乡一体的产业发展体系,特别是发展社区集体经济的“一村一策”策略,加快了社区集体增收的步伐,实现了集体经济持续健康发展。
2、城乡统筹的成都实验
(1)推进工业集中发展,提升新型工业化水平。目前工业集中度达65%。
(2)引导农民向城镇转移和集中居住,促进农民生产生活和居住方式转变。全市城镇化率提高到63%。(3)稳步推进土地适度集中规模经营,加快现代农业发展。
3、涉县的大城区模式
(1)河北省涉县把原来分立的“四镇两厂”建设整合为城乡统筹的大城区,将主城区面积由原来的48169平方公里扩大到81142平方公里,并加强城市基础设施建设,拓展城区功能。
(2)加强产业集聚和就业吸纳能力。涉县围绕大城区建设总体规划,在大力发挥原有工业优势的基础上,高度重视服务业对经济发展和就业的带动作用,建成了太行商贸城大型综合批发市场、温州步行街和建材、干果、农机等14个大型专业市场,吸引了大量涉县本地农村劳动力。
4、诸城的农村社区化服务模式
(1)优化空间布局,将农民纳入了“2公里服务圈”。按照地域相近、规模适度、社区服务中心所在村庄有发展潜力的原则,合理确定社区中心村和社区服务范围。服务半径一般掌握在2公里,涵盖5个村, 1500个农户左右。
(2)开展“一揽子”服务,近距离服务农民。社区服务中心一般设医疗卫生、社区警务、社会保障、社区环卫、文化体育等几个服务站和1个办事服务厅。同时,按照互利双赢的原则,组织引导供销、农技、邮政、电讯等部门和有实力的商业企业到社区服务中心设立便民超市、便民食堂、农资超市等,为农民群众提供更加全面的服务。诸城市通过打造“2公里服务圈”推行农村社区化服务,开创了中国农村社区建设的一种模式,提高了农村公共服务效益,在更大的范围内优化了生产要素配置,促进了城乡基本公共服务均等化,初步形成了城乡经济社会一体化发展的新格局。④
三、城乡一体化中的突出问题
第一种观点认为,城乡一体化过程中存在以下突出问题：
1、固化城乡二元结构的制度因素还没有从根本上消除。中国在实行了数十年的计划经济体制以后,在政治、经济、社会、文化等方面都有了加深和固化城乡二元分割的各种条例、政策、法规甚至是法律,形成了中国特有的城乡二元经济社会结构的格局。由户籍管理制度、社会保障制度、就业制度、财政税收制度、教育制度、医疗卫生制度、投资制度等所构成的二元经济社会体制,造成了城市偏向的城乡交易制度,城乡之间的要素流动、资源分配以及政治权利的安排等一系列关系都被扭曲了。特别是户籍制度强化了几十年的城乡隔离。
2、缩小城乡差距的任务十分艰巨。城乡差距不仅表现在收入方面,在基础设施、公共产品和服务等方面城乡差距也十分显著。长期以来,中国基础设施投资和公共服务明显向城市居民倾斜,城市的交通、通讯、教育、文化、卫生等基础设施和公共服务几乎完全是由国家财政投入;而对于农村的教育和基础设施,国家的投入相当有限,主要由农民或地方政府负担。
3、城乡之间要素流动不协调、不平衡的现象十分突出。首先,几乎所有生产要素都想进入城市而不愿进入农村,形成了城乡生产要素的单向流动,造成城市的资金、人才和技术越来越多,而农村的资金、人才和技术越来越匮乏。其次,与农村劳动力和农村人口向城市的流转相比,农村资金、土地等物质要素向城镇流转得更多,城乡之间物质要素的流动与人的流动不相协调。
4、农业和农村发展面临诸多困难。中国农地分配平均化、流转难和农业兼业化的特征阻碍了土地适度规模经营的发展,从而延缓了农业机械化、科技推广和产业化进程;而小规模、细碎化的农地经营方式又成为农业标准化、专业化生产的重大障碍,致使农产品质量安全问题日益突出。在农民组织化程度还比较低的情况下,农业生产经营处于严重的分散、独立状态,农民的市场主体地位难以确立,制约了农产品市场竞争力的提升。工业化、城镇化的快速发展加剧了土地供给和耕地保护之间的矛盾。而伴随着农村劳动力的转移,农村留守人口多为妇女、儿童和老人,留守劳动力的平均受教育年限比外出务工人员的平均水平更低。建立在农村留守人口这种年龄结构和素质结构之上的农村经济社会,容易
5、出现农业渐趋衰落、老年人口保障差、留守儿童教育难等问题。⑤
第二种观点认为,城乡一体化过程中存在的主要问题是城乡市场分割与城乡制度分割
1、城乡市场分割主要表现在以下三个方面:(1)城乡金融市场分割。城市经济体系不仅有发达的货币市场,而且有发达的资本市场,为城市各类经济主体提供长期资金融资渠道。而农村经济仅有少数的国有银行和资金实力有限的农村信用社。相当部分的农村经济发展的资金需求依赖于非正规的民间金融渠道,加大了农村经济发展的筹资成本。
(2)城乡土地市场分割。城市化的步伐加快,土地资源的稀缺性越来越突出,导致城乡发展的经济矛盾也越来越严重,而被人为割裂的城乡土地市场,使得农民无法享受到土地资本化的好处。
(3)城乡劳动力市场分割。现行城乡分割的劳动力市场,农民难以与城市居民平等的身份进入城市劳动力市场寻找就业岗位,只能进入所谓的农民工市场。
2、城乡制度分割主要表现在以下三个方面:
(1)城乡分割的户籍制度。现在的户籍制度是“三农”问题的祸根,使农民阶层不能享受同等的公民待遇,处于最低的社会地位。使得城市可以无限度地榨取农村的财富和掠夺农村的人力资源,而无须负责农民工的医疗、工伤、养老、子女教育等问题。
(2)城乡分割的社会保障制度。从总体上看,现行社会保障制度的设计带有明显的城乡二元分治色彩。一是养老保险标准不同。现行城乡养老保险有三种,即机关事业单位职工养老保险、企业职工基本养老保险和农村社会养老保险,上述三种养老保险缴费比例不同,且同类保险中又进行分类。二是医疗保险种类较多。目前,城乡医疗保险有六种,即城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险、大病统筹的新型农村合作医疗、城镇居民低保医疗救助、农村居民低保医疗救助及离休人员、老干部、伤残军人医疗保险。从以上六种医疗保险看,城镇居民和农村居民界定清晰。三是城乡居民受益不均。由于各阶层缴费比例不同、各级财政补助额度不同,造成各种养老保险、医疗保险受益不均。四是缺乏统一管理机制。目前,城乡社会保险体系多家分管、条块分割,缺乏统一、长效的管理机制。
(3)城乡分割的公共产品供给制度。现行的城乡分割的公共产品供给制度,公共资源配置厚城薄乡,主要向城市倾斜。在城市实行的以政府为主导的公共产品供给制度,城市公共产品供给无论从数量上还是质量上都大大优于对农村公共产品供给。⑥
第三种观点认为,城乡一体化财税政策存在的主要问题是:
1、城乡分割的财税政策,拉大了城乡经济社会发展的差距。对城镇的基础设施建设是国家全额投资,不需城镇居民承担任何费用或劳务;而对农村的基础设施建设仍属定额补助或补贴,还需农民通过“一事一议”,筹资筹劳。由于国家对农村的投入不足,加上农民自身承担投资投劳的能力极其有限,致使农村的基础设施条件严重滞后,加剧了城乡间社会经济发展的差距。
2、财政公共支出重城轻乡的倾向,加大了城乡之间公共产品与服务的差距。农村公共服务建设还处于起步阶段,加上长期对农村社会事业发展的忽视,对农村积压的历史欠账较多,致使农村的社会事业发展还很难在短时间内达到城镇的水平。
3、财政支农支出偏重支持农业产业,对农村公共产品支出的比重较低,制约了城镇化的步伐。为解决农产品特别是粮食短缺问题,在过去相当长的时期内,财政对“三农”的投入,基本上以扶持农业生产和农田水利建设为主,大多投向与农村生产有关的经营项目。近几年来,虽然逐步增加了对农村道路、人畜饮水、义务教育、医疗卫生、计划生育等公益基础设施与公益事业等方面的投入,但在整个农村投入中所占的比重还相 当低,制约了城镇化的步伐。
4、支持“三农”的财税政策缺乏系统性,降低了财政支农的效果。财政支农资金除由各级财政部门拨付外,县以上各级农、林、水等主管部门也层层下拨资金到县级对口部门,形成资金来源渠道多、管理部门多、投入分散、要求不统一、交叉重复等现象,难以形成规模效应,加大了资金管理成本,资金“漏出”现象时有发生,致使资金使用效果大打折扣。
5、财政支持“三农”投入缺乏追踪问效和问责机制,造成了政策走样和资金的流失。由于资金来源分散,管理制度和要求不统一,支付方式、渠道和对象分散,加上追踪问效和问责制缺失,使得一部分资金在支付过程中游离于监管之外,难以保证资金按照规定的使用方向合理、规范地运行。少数地方政府对财政投入和农业建设项目的成效很少过问,进而造成了专款没有完全专用,甚至存在着明显的资金流失现象。⑦
四、推进城乡一体化建设的建议和对策
思路一：城乡一体化的政策选择
第一,改革城乡二元体制。牢固树立城乡统筹发展的思想,破除城乡分治的体制障碍,把城乡作为一个有机整体,统一规划,共同发展;消除重城轻乡的思想,发挥政府在城乡公共服务均等化和城乡协调发展方面的积极作用,将农村公共产品和公共服务的供给纳入各级财政负担的范围,逐步缩小城乡差距;改革户籍制度等人为造成城乡分割的体制,为城乡居民创造平等的发展环境;建设城乡统一的要素市场,打破城乡之间要素流动不平衡、不协调的状态,促进城乡资源优化配置。
第二,提高城镇化发展水平。在城镇化进程中,为农村劳动力转移提供更多的工作岗位;要科学规划大中小城市布局,发展小城镇;要大力发展城乡关联度高的产业,加快城乡产业融合;要扶持劳动密集型产业,增强城镇吸纳劳动力的能力;要鼓励和扶持农民工返乡创业,拓宽农民的就业空间;要推动符合条件的农村转移人口在城镇落户,加快人口城镇化进程。
第三,发展壮大县域经济。发展县域经济能够直接带动农民就业和增收,推动农村经济发展。发展县域经济,要把农业产业化、农村工业化和城镇化结合起来,以工业化支撑城镇化、城镇化提升工业化,推动县城和中心镇的发展;要促进城镇的产业集聚、人口集聚和农民职业分化,增强城镇对县域经济发展的支撑作用;要建立一个包括产业发展、财政金融、行政管理等多方面的县域经济综合支持体系,提升县域经济实力。
第四,大力发展现代农业。在城乡一体化进程中,要加大对“三农”的财政投入,改变农村基础设施和科教文卫等各项社会事业落后的局面;提高农民的组织化程度,扶持、壮大农民专业合作经济组织;加强农村职业教育和农民培训,提高农村人口素质,促进农村劳动力转移;建立健全农村土地流转制度,探索建立土地承包经营权流转市场;拓展农业功能,满足城乡居民生活水平提高对农业提出的新要求,推动城乡产业之间的互动、融合;发挥城市科技资源对现代农业的支撑作用。⑧
思路二：实现城乡经济一体化的路径:市场融合与制度融合1、建立城乡融合的劳动力市场。按照劳动者自主择业、市场引导就业和政府促进就业的原则,建立健全覆盖城乡的就业服务体系,打造功能完善、平等竞争、城乡统一的人力资源市场,形成城乡劳动者平等就业制度,稳定和增加就业机会。
2、建立统筹城乡的土地市场。稳定和完善农村基本经营制度,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包经营关系要长久不变。合理安排和调控城乡用地布局,实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度,严格执行耕地占补平衡制度。按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。逐步建立城乡统一的建设用地市场,坚决制止滥征滥用农地。
3、建立现代农村金融市场。规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行,支持开展商业性小额贷款公司试点,大力推进农村金融产品和服务创新,建立农村信贷担保机制,探索建立农业贷款贴息制度。提高农村地区支付结算业务的便利程度,加快农村信用体系建设。积极推进“三农”保险,扩大政策性农业保险覆盖面。总结一些地方将宅基地及其上面住宅抵押给信用社或其他农村金融机构进行融资的做法,大力发展住宅抵押试点,实现宅基地及其上面建造住宅的可转让性。
4、调整农村产业结构,加快农业产业化进程,实现城乡产业的统筹发展。城乡产业的统筹发展的切入口在于推进农业产业化进程,农业产业化经营就是要建立公司制农业。这种以农业公司为主导,以广大农民为主体,以市场需求为导向,以资本营运为纽带,集产供销、贸工农、农科教一体化的生产组织形式,可以有效地推动农业产业结构调整。可以促进劳动力、资本、技术等生产要素的优化配置,实现区域化布局、专业化生产、规模化经营。加速产品向城镇销售、产业向城镇集中、农民向城镇转移,这必然会推动城乡一体化的进程。
5、建立城乡融合的户籍制度。国家应加快户籍制度改革的推进步伐,尽快修订《户口登记管理条例》。取消农业、非农业二元户口性质,统一城乡户口登记制度,实行居住地户口登记制度,不断放宽准入和迁移条件,实现城乡“同是居民、同等待遇”。
6、建立城乡融合的社会保障制度。我国的社会保障制度应从城乡结合的立场出发,根据我国社会转型的实际并借鉴国际成熟经验,以社会保险为核心,循序渐进地扩大现代社会保障制度的覆盖面,最终实现“国民皆保险”或社会保障体系的城乡整合,使城乡居民能够平等地分享国家经济与社会发展的成果。要树立非歧视性、城乡统筹的观念,将农民纳入城镇社会保险、社会福利、社会救济“三位一体”的保障体系中。
7、建立城乡融合的公共产品制度。建设好新农村,推进城乡统筹发展,就必须加大农村财政投入力度,将农村公共产品的供给纳入公共财政体系,使农民享有同城市市民一样的公共产品服务。要积极调整农村财政的投入结构,要重新配置教育、卫生、文化、乡村合作组织等方面的现有财政资源,增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入。要加强对农村公共财政资金使用的管理,建立和健全有效的监督机制。⑨
思路三：制度设计与创新
1、改革现行户籍制度,打破束缚城乡居民和人才自由迁徙的户籍枷锁。应尽快改革户籍管理制度,按照“自由进城,自由迁徙”的要求,最大限度地取消对农民进城的不合理限制,建立以居住地登记户口为基本形式,以合法固定住所或稳定职业为准迁条件的新型户籍管理制度,从而基本打通城市与农村在户籍方面的障碍。
2、深化农村土地改革,打破束缚农业规模化经营、产业化发展的土地枷锁。
(1)开展土地整理和重划。依据有关政策逐步将城市规划区和乡镇规划区内的农村集体土地依法变更为国有土地,有条件的地区可直接取消农村土地集体所有制形式,统一为国家所有,实行土地统一管理、统一开发,确保发挥最大效益。
(2)实行土地经营权权证管理,乡镇成立农村土地经营权管理中心,推行共同经营、合作经营、委托经营等方式,促进土地向规模经营集中。
(3)农业银行、农村合作信用社要拓展服务范围,国家提供优惠贷款政策,以有志于农的自耕农为核心,贷给他们资金,从附近愿意弃农的小农户处购买土地经营权,以扩大生产规模,提升专业化、机械化水平。
(4)对符合城市规划已集中改建的农民住房用地被依法征用或市和区县政府依法确认为国有土地后,农民住宅纳入城市房屋管理,可以直接发放房屋产权证和国有土地使用证,允许在房产市场上流通,农民自愿退出原农村宅基地进入城镇购买公寓房的,可享受相邻区位经济适用房的优惠政策。
3、转变政府职能,改革行政管理体制,为城乡一体化建设提供组织保障。一是深化和完善乡镇机构改革,加强乡镇政府的社会管理、公共服务职能,不断提高为“三农”服务的水平和能力。二是积极支持农村社区建设,探索实行城市化的社区管理体制。三是采取多种形式积极扶持农村商品生产经营。四是引导和鼓励支持农户根据自愿原则建立新型合作经济组织。五是积极推进党组织领导下的村民自治制度建设,实行“村财乡理”,切实维护农民利益。
4、加快财政制度创新,建立健全公共财政体制,为城乡一体化建设提供物质保障。一是加大农村基础设施建设投入,对基础设施建设的投入重点由城市向农村转移。二是建立完善的农村教育投入机制,全面实现九年制免费义务教育,同时,设立农民技术培训专项资金,大规模开展农村劳动力技能培训,推进农业人口非农化进程。三是整合“三农”资金投入渠道,将目前分散的多渠道的政府支农资金,按使用性质和方向进行整合。四是大力支持农业科研体制改革,增加农业科技及科研成果推广的投入。五是逐步完善粮食生产补偿机制,推进农业结构战略性调整,提高农业综合效益和竞争力。六是逐步加大公共财政对农村社会保障建设的投入。要积极支持新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度的建立,加大农村公共卫生投入,切实改善农民的生产生活条件。
5、建立有效的农村融资渠道,为城乡一体化建设提供基本的金融保障。一是加快改革农村信用社体制,提高信用社对农户贷款的覆盖面。二是农业发展银行应重新定位,使其从单纯的“粮食银行”转变为支持农业综合开发、农村基础设施建设、产业结构调整、农产品进出口的综合型政策性银行。三是建立邮政储蓄资金的回流机制。四是完善农村信贷政策。五是鼓励、支持农村小额信贷机构发展,培育农村民间金融机构。六是探索建立政策性农业保险制度,降低农民生产经营风险。⑩
6、改革财政体制,加大对基层政府的转移支付力度,提高县级政府调控农村经济社会的能力。
(1)建立县级基本财力保障机制。按照“明确责任、奖补结合、分步实施”的基本原则,逐步建立起县级基本财力保障机制,增强基层政府提供公共服务能力。省级财政要强化保障责任,加大转移支付力度。中央财政通过实施奖补政策,加大对建立县级基本财力保障机制支持力度。
(2)相对明确中央与地方的事权和支出责任。中央主要负责国防、外交、国家安全、中央国家机关运行、应对特大自然灾害以及国家重点基础设施建设等事务。地方主要负责辖区内行政机关运行、公共安全,以及义务教育、社会保障、社区卫生服务、农林水等事务。
(3)加快形成规范的财政转移支付制度。健全一般性转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,改进一般性转移支付测算办法。规范现有专项转移支付,严格控制设立新的专项转移支付项目,区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。完善转移支付办法,科学合理地分配资金。
(4)建立健全省以下财政体制。适当统一省以下主要事权和支出责任划分,将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。完善省以下财政转移支付制度。积极推进“省直管县”和“乡财县管”等财政管理体制改革。
(5)加大村级的财政支持力度,逐步提高村干部待遇,保证村级活动的正常运转。
思路四：建立和发展农民利益集团
要真正形成城乡经济社会发展一体化新格局,就必须改变长期以来由城市单方面制定有利于自身利益的规划和政策制度的格局。城市偏向决策机制形成的背后是我国农民权利的弱化,是农民利益集团的缺失。我国现实的经济社会生活中,农民利益集团的缺失,使得在我国国家公共政策、经济社会制度及法律法规的制定过程中缺少农村、农民利益代表的制衡,城市居民则在其制定过程中处于十分有利的地位,使得城市偏向的政策法规制度形成甚至不断强化。因此,只有建立起农民利益集团,增强农民在国家政治体系中的投票参政权,使农民在国家规划、政策和制度制定过程中拥有更多的知情权、话语权、参与权和决定权,形成统筹兼顾城乡利益的均衡决策机制,才能真正制定出有利于形成城乡经济社会发展一体化新格局的规划、政策和制度。建立和发展农民利益集团,首先,减少农民数量,提高农民素质;其次,要提高农民组织化程度,发展农民利益组织;最后,中央政府要承担更多的责任。政府应为农民利益集团的成长、发展创造良好的制度环境,促使其在法律允许的范围内有良性发展。
参考文献
①吴晓林:《城乡一体化建设的两个误区及其政策建议》,载于《调研世界》2009年第9期。②⑦《城乡一体化与财税政策研究》课题组:《城乡一体化建设及其财税政策研究》,载于《农村财政与财务》2010年第2期。③赵群毅《:城乡关系的战略转型与新时期城乡一体化规划探讨》,载于《区域与城市经济》2010年第4期。
④⑤⑧王新志:《加快县域经济发展 推动城乡一体化进程》,载于《中国农村经济》2010年第1期。
⑥⑨刘根荣:《转型时期城乡经济一体化的路径探索》,载于《中国经济问题》2009年第6期。⑩周颖杰:《城乡一体化均衡发展模型及制度创新研究》,载于《调研世界》2009年第6期。方辉振:《城乡经济社会发展一体化新格局的形成机理研究》,载于《经济体制改革》2010年第1期。
