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社会养老保险城乡统筹研究的争议与展望
（上）
王晓东
2013-04-11 11:44:42
来源：《社会保障研究》2013年第1期
摘 要：目前，我国总体已进入“城乡统筹”的发展阶段，如何实现社会养老保险制度的城乡统筹便成为学界研究的焦点议题。从现有文献的分析来看，在城乡社会养老保险统筹发展的概念内涵、社会功能、统筹原则以及可行性等方面的研究已逐渐由异议走向共识，但在统筹的制度模式和实施方案等问题上存有争议。因此，有必要对争议点进行梳理和辨析，就进一步研究的问题提出看法和展望，以期为社会养老保险城乡统筹的深入研究找准切入点并提供理论依据。
关键词：社会养老保险，城乡统筹，研究争议，展望
一、关于统筹制度模式的研究争议
科学、合理的筹资模式设计，直接关系到养老保险制度的稳定运行和可持续发展。在人口老龄化的背景下，各国陆续展开了养老保险制度改革，改革重点就是如何在现收现付制、基金制和部分积累制之间选择最优模式以实现财务的收支平衡。我国养老保险制度建设发端于城市，改革起因于国企改制和人口老龄化冲击，在内外不利形势的夹击下推进显得有点“措手不及”和“考虑不周”。城乡养老保险制度的筹资模式在设计之初就有结构上的差异，一直是学界争论不休的热点问题，或许这也是如今难以顺利整合城乡养老保险制度的原因之一。
城镇职工基本养老保险制度在改革之初便开始了三种筹资模式哪一种更适合国情的争论，直至“社会统筹与个人账户相结合”模式确立后才有所缓和，但国企改革衍生的巨大养老风险与快速老龄化压力交织在一起，“统账结合”模式也暴露出很多诸如个人账户“空账”运行、隐性债务以及养老基金收不抵支等始料未及的问题，一度又引发三种模式孰优孰劣的争论，也有学者开始探讨“名义账户制”在中国的适用性：如袁志刚（2001）等学者赞成实行现收现付制，认为无论何种养老金体制，维持养老金长期平衡的物质基础是年轻一代人口的增长和劳动生产率的提高，在一定时期农村人口向城市的流动可以缓解养老金的财政压力。孙祁祥则认为完全积累制能更好应对人口老龄化，但要把个人账户“空账”做实，并由政府发行国债来承担转轨成本。郑秉文（2003）提出，“名义账户制”是一个比较适合像我国这样经济转型国家的过渡性制度安排，并从13个方面分析了对中国国情的适用性，认为该模式不但可以解决我国养老保障的转型成本，而且与选择“统账结合”模式的初衷是相吻合的，兼顾了公平和效率问题。随着中央决定逐步做实个人账户，实行社会统筹账户与个人账户严格分账管理后，“统账结合”部分积累制模式的“正统”地位才算彻底确立。
不难看出，学者们就养老保险制度模式的争辩，仅是为在城镇正规就业职工的养老保险改革开出的“一剂良方”，农民及农民工的养老保险制度模式问题根本没有在研究的视域之内。当然，这与我国非正规就业群体养老保险制度的建设滞后密不可分。在2009年“新农保”试点前，学界就对农民的养老保障问题充满了争议，普遍认为“旧农保”制度在设计上完全是一种个人账户积累制，不存在社会互助互济，农村养老保险“名不符实”，存在着“重大的理论和实践错误”。关于农民工等流动人口的养老保障模式，也基本是在三种筹资模式中议而不定，各地的政策较为灵活，做法形式多样，尤其是养老保险关系转移接续不畅和存在便携性损失，由此引发了“碎片化”和“大一统”之争。但城乡统筹是大势所趋，政府在设计除城镇职工外其他人群的养老保险制度时也注意到将来制度间的对接问题，统一实行“统账结合”模式作为今后制度整合的接口，而学者们对此的看法也是从分歧逐渐走向统一。如宋斌文（2004）认为，城镇现行“统账结合”社会养老保险制度的实际运行情况，已出现无法应对人口老龄化、转制成本难以解决、快速城镇化严重冲击城镇养老保险制度、企业和职工负担加重以及养老保险扩面困难等问题，对其运行的可持续性表示怀疑，并提出未来城乡一体化的社会养老保险模式应是个人积累的完全基金制。吴湘玲和叶汉雄（2005）的观点与其相反，提出要消除养老保障的城乡分割，需建立新的全民性基本养老保险制度，以国税收入和中央政府的财政补贴收入作为资金来源，采用全国统筹的随收即付模式，实现年度平衡，养老责任在群体之间实现代际转移，以待遇确定型模式支付退休老人维持日常最低生活水平的基本养老金。王新梅（2005）认为，我国公共养老保障制度没有采用积累制的必要，应转向瑞典空账式，采用名义缴费确定型现收现付制，需要把社会统筹部分也建立起个人账户，并与现行的个人账户合为一体，把筹资方式统一为现收现付制，再让新的个人账户的名义收益率与高于银行存款利率的GDP增长率挂钩，这样可以较好解决现行制度中存在的激励不足、投资风险、巨额转轨成本等难题，而对于那些缴费额很低、年老时所能领取的养老金不足以维持最低生活需要的人，只能靠财政税收来给予保障。关信平（2006）认为，目前部分积累制有巨大制度转化成本和未来巨额养老金难管理的两大缺陷，而现收现付制在多方面更有优势，并提出按照现收现付的原则，建立社会统筹的国家养老金计划，以此为所有的城镇劳动者提供基本的养老保险，对在城市中就业的农村劳动力，可以由各个城市建立地区（城市）的基本养老金体系，同时由政府组织国家养老税费的征收，并负责对符合条件的老人发放国家养老金。汪沅（2008）提出，中国城镇与农村养老保险整合发展的终极模式是社会统筹与个人账户相结合，因为该模式不仅能够适应城镇化、人口老龄化、就业方式多样化、经济全球化的大趋势，而且还能适应不同地区、群体、单位和个人的特点与需求，有效调节不同年龄、不同收入、不同地区之间的利益关系而实现制度的全覆盖及可持续发展，具有广泛的适应性和可推广的弹性。赵志刚（2008）认为，将现行城镇企业基本养老保险制度的“社会统筹与个人账户相结合”模式，整合为两个既相互独立又相互联系的“社会统筹养老保险制度”和“个人账户养老保险制度”，作为城乡统一的公共养老保险制度模式，关键是农村养老保险制度要能筹集到“社会统筹基金”，就能实现城乡统一的公共养老保险制度。袁文全、张卫国（2010）认为，在逐步建立城乡一体化的养老保险制度时，必须充分发挥政府的宏观调控能力，坚持“统账模式”和保障水平相当的原则，加快养老保险的改革进程。
很明显，三种筹资方式的争论一直没有间断，在政府确立农村同样实行“统账结合”部分积累制方案后，争论似乎有所减弱却并未停止，但多数学者普遍认为应在坚持“统账结合”筹资模式的基础上再进行适当的参量性调整是较为稳妥的做法。
二、关于统筹方案的研究争议
从目前的研究成果来看，部分学者如郑秉文、齐传君（2009）提出了打破城乡界限和职业界限，重构当前的社会养老保险制度，建立基于国民身份的“大一统”基本养老保险，即全国一个制度、一种规则。但更多学者认为在我国目前的城乡二元化格局下，实施城乡完全统一的社会养老保险制度不太现实，也没有可能，应根据客观现实，分步渐进，逐步统一，甚至有些学者还设计出了实现社会养老保险城乡统筹的“时间表”和“路线图”，主要观点归纳如下：
（一）从薄弱环节“单一突破”的分类统筹论
第一种观点认为应以完善农民工或被征地农民养老保险为突破口去构建城乡统筹的社会养老保险制度。卢海元（2007）提出，实行以个人账户为主、调剂为辅、待遇可不断调整提高的高弹性、强适应、可推广的制度模式，率先建立被征地农民社会养老保障制度，这既是目前建立农村社会养老保险制度的突破口，也是构建有中国特色的城乡统一的国民社会养老保障制度的突破口。李友根、朱晓菱（2010）认为，农民工养老保险问题重重的原因是其制度构建并未贯彻城乡统筹的发展思路，在城乡统筹背景下，政府应承担主要责任，按照分类分步、循序渐进、体现差别、提高统筹层次、统一制度的原则完善农民工群体的养老保险政策，目标应是使广大农民工都能实际进入养老保险制度覆盖范围，使履行了同等义务的农民工与城镇职工在养老保险方面享有同等的权利，并使跨地区就业以及返乡农民工的养老保险权益能够通过接续和累计得到切实保障。
第二种观点认为应以完善新型农村社会养老保险为切入点去推进城乡社会养老保险制度统筹发展。杨宜勇、顾家佳和顾严（2007）提出，当前我国已开始进入工业反哺农业阶段，考虑到城乡差别和区域经济发展不平衡的现实，建立农村社会化养老保险体系应遵循水平从低到高的规律，分层次、分步骤进行，并逐步将城乡二元养老保险统一于城乡一体化的全国统一养老保险方案中。封铁英、刘芳和段兴民（2008）认为，我国城镇社会养老保险的工作重点已由制度建立转向制度的可持续发展，处于较高层次的发展阶段，而农村社会养老保险发展相对滞后，尚处于多路径探索阶段，要实现城乡养老保险制度一体化必须加快构建农村养老保险体系，加大政府财政转移支付的力度，加快农村剩余劳动力的转移和社会养老保险技术建设。杨礼琼（2011）认为，农村的养老保障问题是我国统筹城乡社会保障过程中的关键问题，在农村建立起社会养老保险制度不仅是实现城乡居民在公共领域中公平再分配的合理要求，也是进一步完善社会保障制度、促进社会福利公平目标实现的需要。
（二）社会养老保险城乡统筹的总体思路
郑功成（2008）提出，中国养老保障制度改革与发展的宏观思路是：将“公平、正义、共享”作为制度建设的核心价值理念和改革的重要标准，将免除所有国民老年后顾之忧、确保老年人生活质量作为改革的基本目标，以“统筹兼顾、循序渐进、增量改革、新老分开”为改革策略，逐步建立起以缴费型养老保险制度为核心的、具有中国特色的多层次养老保险体系。岳宗福（2009）认为，城乡养老保险的一体化应该从建立全国统一基本养老保险体系的角度考虑农民、进城务工人员和市民的养老保险问题，绝不应该先分别建立养老保险体系，将来再付较大成本实现并轨，必须遵循养老资金具有便携性、养老关系具有可接续性和养老资金具有产权明晰性的三项基本原则，在不改变“统账结合”制度模式的前提下，分设全国统筹账户、地方统筹账户和个人账户，通过调整现行基本养老保险缴费和待遇给付的结构配置及比例，以可供选择的激励性政策来吸引不同社会群体参保，从宏观上为统筹城乡基本养老保险制度提供一种基本框架。牛桂敏（2010）认为，统筹城乡基本养老保险制度的思路是：建立由国民基础养老金和个人账户养老金构成的统一基本养老保险制度，确定统一的缴费标准，确立统一的保险待遇标准，实行统一的衔接办法，完善财政转移支付机制，健全动态缴费机制和规范管理机制。刘军伟（2011）提出，统筹城乡养老保险制度首先要大力拓展城乡社会养老保险制度的覆盖范围，将城乡居民都纳入到社会养老保险制度之内，在此基础上按照“制度衔接，标准差别，就高不就低”的原则逐步实现城乡养老保险制度的一体化发展。
（作者单位：内蒙古大学公共管理学院 南京大学政府管理学院）
