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理性化与官僚制的利弊
摘要：官僚制是一种适合所有领域所有组织的一种理想类型，是现代社会理性化发展趋势的产物，其核心就是理性。在很长一段时间，人们都认为官僚制是最有效的组织形式。官僚制最突出的特点就是对理性和效率的追求，也因为这个特征，官僚制具有很多其他组织形式所不具有的优点。从控制方面来看，官僚制确实是一种颇为理想的组织形式，但是，在管理方面，它却不总是那么有效的。正因为官僚制处处强调理性，在过度追求理性和效率的过程中也随之出现了许多问题，人们也不再认为官僚制是特别有效的组织形态。任何事物都会有正反两方面，追求理性和效率的官僚制也不能例外，一个有效的组织形态需要理性，也需要效率，这是毋庸置疑的，但物极必反，如果只是一味地注重理性化和效率也会产生许多负面效应。因此，对于官僚制中的理性，我们应辩证地看待，批判地继承，才能推动官僚体制的改革和创新。
关键词：官僚制理性优点缺陷
一、前现代官僚体制的人格化
19世纪末，在官僚体制理论尚未健全之前，就已经存在着某种形式的行政管理，即行政管理的前传统模式——前现代官僚体制。这种行政体制在本质上是人格化的，非理性的，韦伯说它是建立在“裙带关系”基础之上的，即以效忠国王或大臣等某个特定的人为基础，而不是以效忠组织或国家为基础，因此不是非人格化的、理性的。行政的过程中充满了个人情感或偏好因素，很多一心想走仕途的人往往依靠亲戚或朋友来获取工作或买官，或是以钱买官，然后再从人民手中捞回买官所投资的成本，甚至中饱私囊，大赚一笔。最终，这种做法常常导致谋求个人利益的贪污行为或滥用职权，这成为当时政府职能的普遍行为。但这种依靠裙带关系的方式无法保证被政府雇佣的人能够在各方面都胜任，无能的而不是能干的人被安排到领导岗位上，因此行政效率也就不见得有多高，公平和正义也无法在全社会普及，理性也就更谈不上了。
所以，前现代官僚体制在本质上是人格化的，特殊的，非理性的。
二、现代官僚制中的理性
据马克斯·韦伯的论述，官僚制是一种适合所有领域所有组织的一种理想类型，是现代社会理性化发展趋势的产物，其核心就是理性。
在管理理论中，组织必须完成两项互相关联的任务才能存在下去，一项是协调组织成员的活动和维持内部系统的运转，另一项是适应外部环境。第一项任务要求组织由某种复杂的社会过程使其成员适应组织的目标，而组织也适应成员的的个人目标，这一过程也被称为“互相适应”、“内适应”或“协调”。第二项任务要求组织与周围环境进行交流和交换，称之为“外适应”或“适应”。而一切管理都是在组织中并且借助于特定的组织形式进行的。在当时社会里，官僚制被认为是最有用的工具，无论是营利或是非营利组织，官僚制都是实现上述任务的工具。韦伯还认为存在三种类型的权威：魅力型——一个非凡的领导人的吸引力；传统型——世袭权利或传统文化，如部落酋长的权威；法理型——权威来自法律和社会契约。与前两种基本上是非理性的和超出法律范围的权威类型相反，后一种权威类型本质上是理性的和法律的。[1]而帮助组织实现组织目标的基础是法规和理性，而不是个人权威。
官僚制体系依靠着理性和逻辑，用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政，批判和否定了产业革命初期依靠个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断以及感情用事进行管理的做法，它的逻辑在于被统治者的服从是因为上司掌握正式职位的权力和具备相应的专长和能力。韦伯明确指出“官僚制是理性性质的：规则、目的、手段和求实的非人
格性控制着它的行为”。[2]韦伯认为人类的希望在于理性化，这种理性化体现在组织中可以
归纳为以下几个方面：
第一，注重制度、法规和正式职务，而不是个性。官僚制有着明确权责的规章制度。公
职人员根据法律或行政规章发号施令，并且有固定的和法定的管辖范围。人员的行为都要受
规章制度的约束。实行严格的等级制度，存在着职务等级制和权力等级化原则，这体现为一
种上下级之间稳定有序的制度，在这种制度下，较低职位者受到较高职位者的监督，权威和
权力是由组织中的个人在等级制中占据的职位而不是由任何个人维持的，职位高则权力大，职位低则权力小，有职则有权，无职则无权。等级制度及其规定在个人离开组织之后保持不
变，而不会随着人员的离职而消亡。现代公职职务的执行建立在保存书面文件(档案)的基础之上，一批积极从事公共事物的官员与其的物质设备和档案构成了一个机构。书面文件的保存是比不可少的，当类似的事件发生时，以前的案例则成为先例。只有保存档案，组织
在运用各种规定是才能保持一致。档案的存在、前例的参照和法律依据意味着在相同的环境
中总是会做出相同的决策。这不仅提高了效率，而且能使公民和官僚等级制中的人员都知道
自己所处的立场。另外，职务工作是与个人生活分离的领域，职位上的财物同官员的私有财
产分开。它是完全非人格化的。
第二，注重公事公办，而不是个人关系。决策以及决策的执行都要遵循一系列法定的程
序，而不是由某个人说了算，管理人员根据法律赋予的权力，严格按照规程办事，而不是服
从于某个人。因此裙带关系在此是发挥不了作用的。
第三，注重技术专长，而不是心血来潮，一时聪明。现代公职管理通常以全面而专门的训练为先决条件，官方活动要求官员完全发挥工作能力，每一层级的行政人员必须具有特殊的才能，并且经过特殊训练和公开竞争考试才有资格成为组织的一员所以，公职人员凭借小
聪明而没有技术专长是无法立足的。
第四，注重逻辑性和预见性，而不是非理性的感情和不可预计的后果。决策过程中注重
有逻辑的推理和科学的预测，注重对决策环境的评估和分析，而不依靠主观的臆想和胡乱猜
测。
第五，在职能专业化的基础上进行劳动分工。层级制结构中的每一个职位都是构成一个
完整的组织不可缺少的因素，在合理分工的基础上赋予每个职位相应的法定权利和义务。每一个职位都有明确的职能范围，不属于任何私人。每个管理人员只负责特定的工作，拥有执
行自己职能所必要的权力。[3]特定职能可按照等级制结构授权给较低的层次，这也意味着任
何官员都可以行使整个组织权威，提高了官员的积极性，也减轻了领导的负担，提高行政效
率。
第六，系统化的工作程序以及人际关系的非个性化。官僚制往往制定有一整套的行政程
序，形成一个系统，各种事务均按照一定的流程办理。而其中的人际关系也表现得较为简单，人们的交谈通常基于工作，很少谈论工作以外的事。因此，人际关系也是理性的。
从这几个方面，我们不难看出官僚制中无处不体现着理性化的成分。追求理性和效率也
成为官僚制最突出的特点。以往人格化的前官僚体制被抛弃，理性的官僚制则为当时的大多
数人所认同并采用，这足以证明理性在当时是世界发展的趋势，人们政治经济等各方面的生
活都需要理性的存在。
三、官僚制中的理性化所产生的利与弊
因为特别强调理性，所以官僚制也因此具有很多其他组织形式所不具有的优点。
与从前那腐败盛行的制度相比，以理性为核心的官僚制的确更具效率，它否定了依靠个
人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断以及感情用事进行管理的做法，一定程度上减轻了
腐败，防止了专制。韦伯还认为官僚制度在稳定性、可靠性、精确性方面都优于其他组织。
官僚制体系在对外界环境的适应方面是有一定空间的，因为这种结构在面对那些稳定的、可
预测的、相对均一的环境是较好的组织形式，在处理日常的、重复发生的事件上，这种组织
结构是很有效率的。并且处于官僚制顶端的官员也能借助集权机制使组织适应环境的变化，从而使其能够有效的维持和发展。而且职业化公务员的思想对个人和业余服务都是一个巨大的进步。职能专门化有利于生产力的提高和行政效率的提高，权威的等级制度和规章制度有
助于决策的确定性；制度的非人格化意味着在同样的环境中科重复做出同样能的决策，提高
了行政效率，并且使决策的制定不能独断专行。
因为追求理性，官僚制具有了很多的优点，所以成为实现组织任务的有效的工具。正如
韦伯所说的那样：“精密、速度、明确、档案知识、连续性、仲裁权、统一性、严格服从、减少冲突和人事成本——这些都是严格的官僚制组织具有的优势条件和特点。”在当时的背
景下，以理性为核心的官僚制确实是一种非常有效的体制，它对私营部门和公共部门都管用，但更易于并且长久地在公共行政方面运用。
但是，正因为官僚制处处强调理性，在过度追求理性和效率的过程中也随之出现了许多
问题，人们也不再认为官僚制是特别有效的组织形态。
首先，由于官僚制过分注重制度、法规，因而容易产生官僚主义问题。
公职人员必须在制度法规范围内行为，按照既定的章程行事，决策和办事绝不能违反制
度法规，必须严格按规则办事，以保证效率，但长期受规则的限制，则会泯灭人的主动性和
革新性，管理人员也容易变得目光短浅、不尽人情、打官腔、缺少生气。遵守规则在一定程
度上却是能够提高行政效率，在相同的情况下作出相同的决策，但很多情况下，固守规则是
没有必要的，它不仅不能快速地解决问题，反而错过了解决问题的最佳时期。固守规则一开
始是作为提高效率的一种手段，但现在，规则本身却取代了效率，成为了组织的目标，从而
出现“目标移位”现象，“工具价值变成了终极价值”。并且，任何规则都会有例外，为了处
理例外的情况就需要制定新的规则，新规则又会有例外，仍然需要制定新的规则，如此下去，规则就会越来越多，形成繁文缛节、文牍主义。
严格的等级制度下，形成了众多的组织层次和机构，机构显得极其臃肿，需要耗费大量的组织成本、管理成本、行政成本，许多管理部门会陷入繁杂的日常事务而无法自拔，例行
公事，文山会海。在等级制中，人们不能够越级行事，只能墨守成规，工作变成了乏味的例
行公事，这会遏制组织的创造性和创新性，久而久之，公职机构和人员的思想也随之僵化，责任心下降，缺乏创造力。表现出色的员工与表现不良者在报酬上也体现不出太大的差异，其产生的结果就不会是高生产力，而是低生产力。[4]另一方面，终身雇佣制也就无所谓称职
与不称职的问题了，这些人工作起来就可能毫无效率可言，也不必担心被解雇。另外，公职
人员的职位是稳定的，权力也是稳定的，难免有些公职人员对职位权力产生依赖性，产生各
种不良作风，以权谋私，贪污受贿。这些个人可能目光短浅、不尽人情、打官腔、缺少生气，在决策的时候也可能会不理性，仅凭个人喜好做出抉择。
官僚制在外部环境稳定的情况下运行良好，但面对外部环境的迅速变化，官僚制严格的等级制度就无法对外部环境的迅速变化做出相应的有效的反应。当环境持续变化是，固定的工作程序和有规律的工作模式将无法运行。外部环境给这种体制带来的问题是组织所无法逾
[5]越的障碍。因此，僵化的官僚制是难以适应外部环境的变化的，这种外适应问题可以说是
官僚制的致命伤。
凡此种种，都不同程度的降低了行政效率。传统的官僚制总是试图进行全方位的控制，力图去规范操作程序，控制投入，却忽略了产出和结果。以过程为运行的基础，立足于制定
要遵循的程序，而不重视结果，不以结果为组织运行的基础，这种僵化的，缺乏弹性的官僚
制组织不再受人们的青睐看起来也是理所当然的了。
其次，官僚体制中系统化的工作程序以及人际关系的非个性化可能导致非正式组织的出
现。
官僚制制定有一整套的行政程序，形成一个系统，各种事务均按照一定的流程办理。由
于理性的蔓延，对效率的追求，官僚制无疑压制了人的自由，人的工作变得越来越远离人的本来意图，非人性化充斥着工作的过程之中。其中的人际关系也表现得较为简单，人们的交
谈通常基于工作，很少谈论工作以外的事。但在工作以外的时间，人们可能基于相互钦佩、兴趣和趣味相投而经常接触，交往。与此同时，非正式组织也随之出现。当组织中非正式组
织的目标与组织的总目标不一致或冲突时，非正式组织就会成为组织目标实现的障碍，可能
会出现集体抵制上级的政策或目标的情况。非正式群体中的成员喜欢维持现状，反对变革，对组织提出的任何变革措施都采取一种抵制或部分抵制的态度。由此看来，非正式群体会影
响到行政组织的行政效率，因此，它的存在也是不可忽视的。官僚制中的内部协调问题使其
无法做到内适应，这也可以说是官僚制的“内伤”。
再次，官僚制更多地是让一群标准的官僚精英秘密进行运作，这不符合民主制的要求。
如果国家大小事务都是由官僚们关起门来决策，而从不听取不同领域的不同声音，人民大众
一律不能参与，最终由官僚机构将最后决策昭告天下，这又如何能将国家建设成民主国家，民主又从何谈起呢？这样，官僚制就使国家在少数精英的控制下运行，民主制也就变得毫无
意义了。
最后，官僚制一旦建立就难以消除，正因为如此，我国的政治体制改革变得寸步难行。
政治体制改革必然会触动很多官僚制中的成员的既得利益，官僚制的稳固性是极强的，并且
人都有维护自己既得利益的本性，这种绝对的理性也使得官僚体制的改革成为很大的一个难
点。
可以说，“官僚制组织形式中的理性化，将成为限制人类激情和个人自由的牢笼”。从控
制方面来看，官僚制确实是一种颇为理想的组织形式，但在管理方面，它却不总是那么有效的。任何事物都会有正反两方面，追求理性和效率的官僚制也不能例外，一个有效的组织形
态需要理性，也需要效率，这是毋庸置疑的，但物极必反，如果只是一味地注重理性化和效
率也会产生许多负面效应。因此，对于官僚制中的理性，我们应辩证地看待，批判地继承，才能推动官僚体制的改革和创新。
参考文献：
（1）欧文·E·休斯.彭和平、周明德、金竹青等译.公共管理导论（第三版）[M].北京：中国人民大学出版社，2001.（2）马克斯·韦伯． 经济与社会(下册)[M].北京： 商务印书馆，1997．
(3)曹现强、王佃利.行政管理学[M].北京：清华大学出版社，2011.（4）欧文·E·休斯.彭和平、周明德、金竹青等译.公共管理导论（第三版）[M].北京：中国人民大学出版社，2001.（5）郑杭生.社会学概论新修（第三版）[M].北京：中国人民大学出版社，2002
