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中国水价政策与价格水平的演变（1949-2006）
贾绍凤
中国科学院地理科学与资源研究所，北京，10010
1摘要：本文根据中央政府有关水价政策的文件来划分中国水价政策的演变阶段。笔者认为解放初我们曾经有一个水价政策的高起点阶段（1949-1955），当时的水价政策是很符合经济学规律的；其次，认为在1965年中央政府颁布《水利工程水费征收和管理试行办法》之前，并不是一成不变的公益性无偿用水，而是经历了跌荡起伏，从解放初的正确政策滑落到“反右”和“大跃进”的“左倾”的陷阱中，再到调整时期的未来得及实行的恢复；第三，1966-1985这段时期，也应该分开来看，1966-1976是大倒退和破坏，而1977-1985则是一步一步恢复正确路线，水价政策逐步走向合理；第四，1986年以后的时期被分成了1986-2005全成本核算定价阶段和2006开始的以水权为基础的阶段。还以北京市、都江堰灌区、黄河下游引黄渠首为例分析了城市自来水、灌溉用水价格和黄河下游引黄渠首水费的变化过程。最后绘制了中国水价政策合理性指数变化曲线。关键词：水价 水价政策 水价水平 演变 中国
关于中国水价政策的演变，已经有一些研究成果。例如李春雨（2003）认为我国水价经历了无偿供水(1949-1964)、低标准收费(1965-1984)、部分成本收费(1985-1996)、全成本收费水价改革酝酿(1997-等阶段。陶晓华（2004）把中国水价制度分为公益性无偿供水（1949-1965）、政策性低价供水（1965-1985）、按供水成本核算计收水费（1985-1997）、按照商品价格管理（1997-）等四个重要阶段。两人的阶段划分基本一致。本文对中华人民共和国成立以后中央政府有关水价政策的文件进行了梳理和分析，主要根据这些文件（表1）来划分中国水价政策的演变阶段。
1.中国水价政策的演变阶段
与已有的阶段划分很不相同的是：首先，笔者认为解放初我们曾经有一个水价政策的高起点阶段（1949-1955），当时的水价政策很符合经济学规律，而且即使到了20世纪80年代中期的水价政策也还没有恢复到解放初的正确水平；其次，认为在1965年中央政府颁布《水利工程水费征收和管理试行办法》之前，并不是一成不变的公益性无偿用水，而是经历了跌荡起伏，从解放初的正确政策滑落到“反右”和“大跃进”的“左倾”的陷阱中，再到调整时期的未来得及实行的调整和恢复；第三，1966-1985这段时期，也应该分开来看，1966-1976是大倒退和破坏，而1977-1985则是一步一步恢复正确路线，水价政策逐步走向合理；第四，1986年以后的时期被分成了1986-2005全成本核算定价阶段和2006开始的以水权为基础的阶段。
2.1 高起点起步阶段（1949-1955）
有一种很流行的说法：中国在1965年之前以公益性供水为主，基本不收取水费，无水价可言。或者说实行公益性供水是无偿的（陶晓华，2004；温桂芳、钟玉秀，2005）。这种说法并不准确。其实在中华人民共和国成立之初，就确立了用水应该收费的原则。例如1951年农业部农田水利局 就制定了《渠道管理暂行办法草案》，其中明确指出灌溉工程供水应该收费，并且规定“根据管理经费及合理之投资利润拟定收费标准”。这说明当时不仅强调水利工程供水应该收费，而且收费标准是比较高的，不仅要回收成本，还应该有合理的投资利润。1953年水利部全国农村水利工作会议，向国务院提交《关于农田水利工作会议的综合报告》，提出对灌区管理“必须实行经济核算，企业经营”。值得注意的是在当时就明确提出了水利工程企业化经营的要求，不得不令人惊奇和感叹当时的水价政策的高明！中国水价政策的起点是很高的。
按照当时的水价政策，城市自来水是收费的。同时大型灌溉工程例如四川的都江堰灌区、陕西关中的泾惠渠灌区也是收费的（冯广志，2004）。解放前就有的大灌区延续了历史上的水费征收惯例，都是收水费的。解放后新修的大型灌区例如1952年第一期工程完工的河南省人民胜利渠灌区本着“以渠养渠”的精神，在1953年就开始计收农业水费（卢凤民等，1999）。
当时水价政策的缺陷是仅从供水工程角度考虑水费，没有考虑水资源费，城镇地区的用水水费也没有考虑征收污水处理费。
2.2 “左倾化”阶段（1956-1961）
因为对农业合作化的作用估计过高，1956年1月中共中央政治局提出《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》，号召各地方和农业生产合作社大办小型水利、治理小流域，结合国家大型水利工程的建设和大、中河流的治理，提出了从1956年开始的7-12年内，基本消灭普通的水灾和旱灾以及“四害”（老鼠、臭虫、苍蝇和蚊子），粮食亩产要实现北方400斤、黄淮地区500斤、江南800斤的目标，已经出现明显的冒进倾向。并要求工农结盟、互相支援，促长了“一平二调”现象的出现，忽视了经济核算和各方的合理利益要求。1957年的“反右”运动更加偏离了实事求是的正确路线。水利部1957年提交、国务院1958年初批转的《关于灌区水费征收和使用几点意见》，显然受到了“左倾”思想的影响。它所提出的“谁受益谁负担和合理负担”的供水工程收费原则，实际上是水价政策的倒退。因为“合理负担”往往意味着可以用水不交钱，即使有负担能力也往往以“负担不起”为借口而逃费。另外当时很多水利工程是由政府投资、农民投劳修建的，农民认为这些工程是自己修建的，不应该交费。这些原因都造成了“大跃进”时期很多水利工程无偿供水的局面。即使如此，以都江堰为代表的老的大型灌溉工程在这一时期也仍然坚持供水收费，只是征收标准有所降低：都江堰人民渠灌区1951年-1955年按每亩5千克大米的标准收取水费，1956年下调到3千克/亩（青白江区地方志编撰委员会，2001）。
2.3 短暂的调整阶段（1962-1965）
水价政策受国家宏观政策的影响非常明显。1962-1965年是我国经历“大跃进”困难时期后的调整阶段，盲目追求“一大二公”的左倾思想得到一定程度的纠正，经济政策强调务实和经济核算。与此对应，水价政策也转为务实。1964年水电部提出、1965年国务院批转的《水利工程水费征收和管理试行办法》，重新明确“按成本核定水费”。但比起1949-1957年高起点阶段要求供水企业有合理的投资利润仍显不足。
2.4 “*”大倒退阶段（1966-1976）
1965年国务院批转的《水利工程水费征收和管理试行办法》并没有得到贯彻执行。原因是还没来得及贯彻，1966年就爆发了“文化大革命”，整个国家的政治经济生活陷入混乱，国民经济几近崩溃，强调经济核算的水价政策自然也无从落实。
2.5 恢复阶段（1977-1985）
1976年“文化大革命”结束后，中国进入拨乱反正时期。“1977、1978年经济领域拨乱反正涉及的重大问题有四个：一是纠正否定商品生产和商品交换的错误观点，重新肯定社会主义必须大力发展商品生产和商品交换，重视价值规律的作用；二是批判对所谓“资产阶级法权”和按劳分配原则的错误批判，重新强调按劳分配和物质利益原则；三是批判对“唯生产力论”的错误批判，强调生产力发展在社会主义发展中的重要地位，事实上提出了体制评价的生产力标准；四是提出按经济规律办事，提高经济管理水平”（肖冬连，2004）。拨乱反正使得中国的经济政策又逐步回到承认和尊重经济规律尤其是价值规律的正确轨道上来。1984年10月中共十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》，肯定社会主义经济是“有计划的商品经济”，更标志着中国改革总体思路的一次重大突破。与国家改革开放政策相一致，水价政策也逐步恢复到根据经济核算考虑供水成本的原则上来。1980年2月1日，国务院下达《实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的暂行规定》，国务院提出“所有水利工程的管理单位，凡有条件的要逐步实行企业管理，按制度收取水费，做到独立核算，自负盈亏。” 1980年，水利部组织了大型水利工程供水成本调查，在调查研究中首次提出了“水的商品属性”概念，为有偿供水奠定了理论基础(丁泽民，1999)。
1984年由水利部提交、1985年由国务院颁布《水利工程水费核定、计收和管理办法》，规定“水费标准应从核算供水成本的基础上，根据国家经济政策和当地水资源状况，对各类用水分别核定”。该文件实际上是重新确认了1964年水电部提出、1965年国务院批转的《水利工程水费征收和管理试行办法》。2.6 走向全成本阶段（1986-2005）
这是中国水价政策从仅考虑工程成本及投资回收发展到包括水资源费和废水排放处理费的阶段。
1978年12月，中共中央批转原国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》，首次提出在我国实行“排放污染物收费制度”的设想。1979年颁布《中华人民共和国环境保护法（试行）》，规定超标排放污染物应交排污费，同年苏州市在全国率先进行排污收费试点。1982年在全国27个省市试点的基础上，国务院公布了《征收排污费暂行办法》。1985年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》、1988年的《污染源治理专项资金有偿使用暂行办法》使排污收费制度逐步得以健全。1989年修订的《中华人民共和国环境保护法》更规定了没有超标的污染物排放也要缴纳排污费。针对排污费征收标准偏低的情况，2003年7月1日中华人民共和国发展计划委员会、财政部、环境保护总局和经济贸易委员会颁布了新的《排污费征收标准管理办法》。
但是以上排污费是针对企事业单位的，而且是环境保护部门征收的。在自来水水价中加入污水处理费则是从1987年国务院在《关于加快城市建设工作的通知》中明确提出征收城市排水设施使用费开始。1993年4月23日，国家物价局、财政部印发了《关于征收城市排水设施使用费的通知》，规定“凡直接或间接向城市排水设施排放污水的企事业单位和个体经营者，应按规定向城市建设主管部门缴纳城市排水设施使用费”，“城市排水设施使用费具体征收标准，由省级城市建设行政主管部门提出意见，同级物价、财政部门核定”。1999年9月6日，国家计委、建设部和国家环保总局联合印发了《关于加大污水处理费的征收力度建立城市污水排放和集中处理良性运行机制的意见》，要求全国“各城市要在供水价格上加收污水处理费”，“污水处理费由城市供水企业在收取水费中一并征收”，“污水处理费标准，可以根据当地各方面的承受能力，分步到位”。污水排放处理废原则上应交给污水收集和处理的经营者作为其运营收入。
全国最早开始征收水资源费的是辽宁省沈阳市（1980年底开始收取城市地下水资源费）(方国华等，2002)。1982年，山西省出台了《山西省水资源管理条例》，在全国率先实施取水许可制度，并征收水资源（刘伟平等，2003）。1988年《中华人民共和国水法》用法律的形式规定用水应当缴纳水费和水资源费，2002年《水法》又作了修订。1992年国家物价主管部门将水利工程供水列入重工商品目录，把供水作为商品进行管理。到20世纪90年代后期，中国城市自来水价已普遍包括4个部分：水资源费、提供原水的工程水价、自来水加工水价和污水处理费。虽然水价还普遍偏低、没有反映水的真实价值，但其构成已经完整无缺。
2003年7月3日，国家发改委和水利部联合发布了《水利工程供水价格管理办法》，明确水利工程供水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则制定，并正式把水费正名为水价。2004年国务院办公厅印发了《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，要求进一步提高水价以促进节约用水和保护水资源。
在这一阶段，虽然提出了水价的全成本构成和核算，但因为没有明晰的水权作为基础，水价政策仍有一些内在的矛盾，利用水价促进水资源高效利用的效果受到了限制。例如因为提高水价、投资于节水而节约的水资源，在没有配套的水权划分和交易制度的情况下，往往被第三方无偿利用了，不论是原来的供水者还是用水者都不能通过节约水资源而获益，这就阻碍了供水者、用水者支持提高水价并投资于节水的积极性。
2.7 以水权为基础的阶段（2006-）
2006年国务院颁布《取水许可和水资源费征收管理条例》，废除了原来不允许取水许可交易的规定，明确取水许可在一定条件下是可以转让交易的，这为水资源使用权交易提供了法规依据。而且水利部正在制定《水量分配暂行办法》，将把目前由国家控制的水资源使用权明确地逐级分配到各个省市、灌区和城镇，并在初始水权划分后允许水权的交易。这将消除水权不明对水价政策及其作用的限制，为水价政策更好地发挥作用开辟道路。
中国水价政策与价格水平的演变（1949-2006）（续2）
1.中国水价水平的变化（1949-2006）
中国的水费或水价水平由各个省（市、自治区）分别决定，有些地市也有水价制定权，所以难以分析全国的水价水平的变化。这里以北京市自来水价和都江堰人民渠灌区的农业用水价格为例来说明。
2.1 北京市自来水价的变化过程（1949-2006）
1908年慈禧同意成立“京师自来水股份有限公司”，以孙河为水源，在东直门建自来水厂。1910年2月水厂建成。免费试用阶段结束后，从宣统二年二月初十（1910年3月20日）起，京师自来水公司正式向北京市民售水。市民向公司购买“水筹”后，凭水票到水龙头处购水。每张水票合0.25枚铜元，可以买一挑水，使用期限为一年(尹媛萍, 2006)。1949年以前北京市享用自来水是富人的专利，自来水普及率不及30%。1950年1月1日自来水公司收归国营，并清还私股，至1957年3月第四次发还私股股金止，共发还股金1565000．60（新币）元。“自来水公司根据1949 年的实际分析，每吨售水成本为1.23斤米，1950年实际总平均成本为1.0527斤米。”
目前北京市的自来水总水价包括4部分：水资源费、原水工程水价、自来水加工水价和污水排放处理费。自来水总水价、水资源费、原水工程水价、自来水加工水价和污水排放处理费的变动情况见表2-5。在1983年以前平均水价是下降的，如果考虑通货膨胀因素，水价下降的幅度更大。但从1983年开始，北京的自来水价开始迅速提高，工业用水水价已经从1983年的0.1元/t调整到2004年的5.6元/t，同其家庭生活用水水价从0.18元/t调整到2004年的3.7元/t。北京市1988年开始对自备井征收水资源费，1993年开始对自来水征收水资源费,1991开始对自来水征收排污费。
表2 北京市自来水总水价变动情况 单位：元/t
时间 商业用水
工业用水
机关事业学校部队用水
家庭用水
1952 0.21 0.1 0.18 0.18
1967 0.12 0.12 0.12 0.12
1983 0.21 0.1 0.18 0.12
1988-1-1 0.25 0.25 0.25 0.12
1991-12-1 0.45 0.45 0.45 0.3
1996-4-1 0.8 0.8 0.8 0.5
1997-12-1 1.3 1.3 1.3 0.8
1998-8-1 1.6 1.6 1.6 1.1
1999-10-1 2.1 2.1 2.1 1.6
2000-11-1 3.2 3.2 3.2 2
2002-2-1 3.9 3.9 3.9 2.5
2003-1-20 4.4 4.4 4.4 2.9
2004-8-1 5.6 5.6 5.6 3.7
资料来源：1952-1983：姜文来(1998);1988-2001：《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》五年实施方案附录1：北京市水价调整方案.http://capital.hwcc.gov.cn/CapitalWaterWeb/chaxun/filetxt/ztfa%5Cfulu1.htm;2002：京价（商）字〔2002〕023号；2003：京价（商）字[2003]34号文件《关于调整水费的通知》；2004: 京发改[2004]1517号文件《北京市发展和改革为员会关于调整水价的通知》
在目前实行的2004年京发改[2004]1517号文件《北京市发展和改革为员会关于调整水价的通知》的水价标准中，居民用自来水的水资源费、原水工程水价、自来水加工水价和污水排放处理费分别占总水价的29.7%、16.8%、29.2%和24.3%。目前存在的主要问题总水价仍然低于总成本，尤为突出的是污水排放处理废严重偏低。根据发达国家的经验，如果要通过收取排放费来维持污水处理厂的正常运行并使处理后的水达到对环境无害的标准，那么污水排放处理费应与水资源费、原水工程水价和自来水加工水价的总和相当。
表3 北京市水资源费征收标准 单位：元/t
地下水生产自来自备井（生活工自备井（乡镇企自备井（生产日期 地表水
水
业）
业）
纯净水）洗车洗浴 农业
1988
0.0
21990.1
1991-12-1
0.16
1997-12-1
0.2
1998-8-1
0.0.3
1999-10-1
0.0.6
2000-11-1 2002-2-1
0.3
0.3
0.8 1.2
0.23
0.8 1.2
0.02
2003-1-20 0.6 0.6 1.5 0.4 4 1.5 0.04
2004-8-1 1.1 1.1 2 2 40 60 0.04
资料来源：同表2。
表4 北京市原水工程水价标准 单位：元/t
自来水水利工程费 1983 1988
1991
1996
1997
1998
1999
2000
2002 2003 2004-
0.04 0.051 0.08 0.13 0.18 0.26 0.3 0.48 0.62 0.62 0.62
工业消耗水 0.125 0.15 0.23 0.28 0.36 0.4 0.6 0.97 1.27 1.77 粮食作物 0.006 0.01 0.01 0.02 0.02 0.02 0.03 0.04 0.06 0.06 0.06
经济作物 0.006 0.02 0.02 0.04 0.04 0.04 0.06 0.08 0.1 0.1 0.1
园林 0.006 0.015 0.015 0.03 0.03 0.03 0.06 0.09 0.15 0.3 1.3
贯流水 0.015 0.031 0.0375 0.0575 0.07 0.09 0.1 0.15 0.2 0.2 0.2
循环水 0.015 0.025 0.03 0.046 0.056 0.072 0.08 0.12 0.15 0.15 0.15
资料来源：同表2。
表5 北京市自来水加工费、排污费 单位：元/t
日期 加工费（商业）
加工费（工业）
加工费（居民）
非居民排污费
居民排污费
1982 1983 1987-12-31 1988-1-1 1991-12-1 1996-4-1 1997-12-1 1998-8-1 1999-10-1 2000-11-1 2002-2-1 2003-1-20 2004-8-1 0.12 0.21 0.159 0.199 0.25 0.43 0.82 1.04 1.3 1.92 1.98 1.98 2.38
0.12 0.1 0.049 0.199 0.25 0.43 0.82 1.04 1.3 1.92 1.98 1.98 2.38
0.12 0.12 0.069 0.069 0.22 0.37 0.52 0.74 1 1.12 1.08 1.08 1.08
0.12 0.24 0.3 0.3 0.5 0.8 1 1.2 1.5
0 0 0.1 0.1 0.3 0.4 0.5 0.6 0.9
资料来源：排污费资料来源同表2；自来水加工水价为作者采用下式计算：自来水加工水价=总水价-水资源费-原水工程水价-排污费。
