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关于普通发票管理的几点思考
张桂花
从2011年1月1日起，我省启用新版普通发票，旧版普通发票必须进行验旧或缴销。在旧版普通发票清理过程中，笔者发现普通发票管理中存在一些问题亟待引起重视。如部分用票人底子不清，结存多少发票心中没数；用票人不能按规定缴销发票，甚至出现纳税人、发票失踪现象；有些纳税人几年前已停用的自印旧版普通发票未及时处理，旧版普通发票仍然挂在CTAIS系统。对于这些问题，应认真分析原因，制定对策加以解决。
一、存在问题
（一）发票管理移交手续不全。不少企业没有专职的发票管理员，由企业会计兼任。企业会计在移交时，只进行了财务上的移交，未进行实物移交。嘉禾县局在旧版发票清理中，发现有一户企业会计已换了几个，现任会计对结存未缴销的发票情况一问三不知，最后通过层层询问找到当时的会计才找到发票。
（二）部分用票户未主动缴销发票。一些纳税户停业后不主动到税务机关封存发票，有的因其发票用票量很小，不到用完时舍不得更换发票。有的个体户甚至认为自己是双定户，不开够定税的发票就缴销不划算。
（三）部分发票管理人员操作不细致。在旧版发票清理过程中，1笔者发现综合征管软件中有1户个体工商户结存商业行业货物销售裁剪发票万元版20份，这种发票是手工版的，1本25份，实际操作中是验旧领新，是以本为单位的，不可能一份一份地验旧或缴销，显然是发票管理人员操作粗心所致。
（四）办理税务登记手续不严格。纳税人办理税务登记是领购发票的前提条件，纳税人办理税务登记时，税务机关应对其严格审查。税务登记办理过程中，存在登记手续随意简化和违章纠处不到位现象，纳税人该报送的证件资料不报送，税务机关对税务登记的违章行为，该纠正的不纠正，该处罚的不处罚。纳税人只要有个户头就可以办证，造成有的纳税人领了发票一走了之，无从查找。
（五）非正常户认定欠规范。纳税户失踪后，税务机关作非正常户认定处理，其使用的发票，从理论上讲已无法追缴。但这却成为发票管理上一个漏洞。有些“失踪户”，并非真正失踪跑掉了，事实上往往是纳税人发票违章或者发票开具金额超出定额，为躲避处罚或补缴税款，就转移经营地点，改换经营者姓名，另立新户，重新办理税务登记，按新户头领用发票。有的是纳税人办理季节性停业或转移地点，税收管理员怕麻烦，不作深入调查，便以失踪为借口将其注销，使其税款流失和发票挂账。事后，纳税人又新立户头重新办证，照常领用发票经营。另外，也有的税收管理员为应付税款入库率考核，对拖欠税款的个别“顽固户”，不采取强制执行措施，而是擅自以失踪户将其处理，也不收缴其发票。
（六）日常管理不到位。近几年税务机关规范行为，优化服务，规定了只要纳税人领购发票手续齐全，办税服务厅可直接供应发票，减少了由税收管理员核发的中间环节，变事前审核为事后审核，导致税收管理员误认为发票管理与自己关系不大，在日常税收征管工作中放松了普通发票的管理。
二、几点建议
目前，税务机关虽然采取了相应措施，如在纳税户停业前收缴发票封存、注销前必须缴销发票等，但效果不明显，未从根本上解决问题。笔者认为普通发票管理还应在以下几个方面进行完善：
（一）加强税务登记管理。把好税务登记关，确保业主姓名与税务登记证的法人代表姓名一致，是堵塞发票管理漏洞，减少非真正失踪发票用户不缴销发票问题的关键。按税法规定，办理税务登记，纳税人必须提供营业执照、住所、经营场所证明、业主身份证等其他证明材料。对确属无照（工商营业执照）经营户，根据《国家税务总局关于进一步完善税务登记管理有关问题的公告》（2011年第21号）税务机关核发临时税务登记证及副本，并限量供应发票。
（二）规范非正常户的认定管理。严格执行《国家税务总局关于进一步完善税务登记管理有关问题的公告》（2011年第21号）的有关规定。非正常户调查要深入实地，走访失踪户左邻右舍，在非正常户认定的次月，在办税场所或者广播、电视、报纸、期刊、网络等媒体上公告非正常户。纳税人为企业或单位的，公告企业或单位的名称、纳税人识别号、法定代表人或负责人姓名、居民身份证或其他有效身份证件号码、经营地点；纳税人为个体工商户的，公告业户名称、业主姓名、纳税人识别号、居民身份证或其他有效身份证件号码、经营地点。动员社会进行监督举报。对非正常户实行追踪管理，发现非
正常户纳税人恢复正常生产经营的，及时处理，督促其到税务机关办理相关手续。加强非正常户信息交换，强化非正常户异地协作管理，形成对非正常户管理的工作合力。对非正常户纳税人的法定代表人或经营者申报办理新的税务登记的，核发临时税务登记证及副本，限量供应发票。发现纳税人的法定代表人或经营者在异地为非正常户的法定代表人或经营者的，通知其回原税务机关办理相关涉税事宜。办结相关涉税事宜后，方可申报转办正式的税务登记。同时，加大处罚力度，一量发现利用假歇业、假失踪改头换面，套取发票的，要依法给予严惩。税收管理员要注意业户经营动态，对季节性经营户、有迹象表明要迁址的经营户，及时收缴发票，由税务机关控管使用。
（三）严格发票领购手续。纳税人新开户领购发票，必须持税务登记证件、经办人身份证明、按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模，向主管税务机关办理发票领购手续。
（四）加大执法过错责任追究力度。对税务人员执法过错导致发票账实不符的，严格追究其执法过错责任。对税务人员执法过错导致发票不能收回的，严格追究其执法过错责任，情节严重的，要移交纪检监察部门处理。
（五）明确发票缴销期限。《发票管理办法》只规定对已开具的发票存根联保存期限为5年，目前尚无法律法规规定发票的具体缴销期限，对不按规定期限缴销发票处罚依据不足，但实际工作中对这一情形却必须要有法律法规给一个明确的期限，给予法律支撑。否则难以对发票进行有效控管。据发票管理窗口经验，普通发票限缴期限定为一个季度较合适，建议有关部门应加强这方面立法。在目前这方面
立法不完善的情况下，建议视情况要求纳税人每个月、每两个月或每个季度将发票向税务机关报验，以便税收管理员实时掌握纳税人的发票情况。
（六）规范发票缴销行为。新《发票管理办法》第三十五条规定：未按照规定缴销发票的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；有违法所得的予以没收。第四十条规定：对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位和个人，税务机关可以向社会公告。公告虽不属于处罚，但会直接影响纳税人“信用等级”的评定，纳税人的信用等级会降低。因此，可向社会曝光其违法行为，充分发挥社会监督的作用，促进纳税人自觉遵守发票管理规定。
（作者单位：嘉禾县局）
