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宜宾市住房保障状况调查研究
摘要：安居是人类最基本的需求之一，住房权是一项影响公民许多重要权利的基本人权，而住房保障联系到公民权利就是住房权的体现。近年来，中国城市住宅建设快速发展，居民住房条件得到较大改善。但城市廉租住房建设相对滞后，经济适用房制度不够完善，相当一部分低收入家庭住房还比较困难。地方政府是作为实施保障性安居工程的责任主体，其工作质量的好坏与否，关系到国家住房保障的实现。所以本文将先从住房权说起，结合宜宾市的住房保障状况，做一些浅显的分析研究。
关键词：宜宾市;住房保障;住房权;公民权利;
住房权是公民的一项基本人权，住房保障就作为了现今社会一个热议的话题，地方政府是作为实施保障性安居工程的责任主体，其在资金投入和土地供应上正面临诸多挑战。与此同时，地方政府近年来越来越依赖卖地收入和与房地产有关的税费弥补日益扩大的财政赤字。所以地方政府其实是作为房价高涨的重要推手之一。有趣之处就在于此，地方政府既面对较严重的财政赤字，而又是住房保障的重要环节，地方政府一方面推高房价，另一方面又要保障低收入者住房。那么地方政府在住房保障中的状况就需要认真审视了。
（一）、住房权的概念和内容以及意义
公民住房权是近几十年才逐渐发展起来的基本人权概念，它的形成经历了三个阶段：从从第一阶段政府无责到第二阶段政府承担道义责任，最后到达第三阶段政府承担法律责任的演进过程。
一、住房权的概念
住房保障联系到公民权利就是住房权的体现。人们也是在飞速发展并且完全不同的经济、政治、社会条件下逐渐认识到住房保障的重要性，住房是人类正常健康生活的基本要求,是立足于社会的基本前提,是确保人类尊严不可或缺的一部分。它不仅能够满足人们安全和免遭外界侵扰的物质需要,同时还能实现人们关于隐私和个人空间的深层心理需要。住房权是指公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的,有良好物质设备和基础服务设施的,具有安全、健康、尊严,并不受歧视的住房权利。住房权是一项基本的人权,在人权的权利体系中,住房权归属于
经济、社会和文化权利中的社会权利。[1]
在笔者看来，住房权分为三个内容：正常拥有住房权，房屋居住权以及保障住房权。我们先逐一分析住房权所包含的三个内容，首先我们可以看到正常拥有住房权是指公民在相对经济环境下有经济实力购买房屋并拥有对该房屋财产的占有、使用、收益和处分的权力，通常享有正常拥有住房权的公民在自己自身较充足财力的基础上，自我解决了住房的问题。其次，是房屋居住权，指住房使用者虽不具有产权，但具有满足正常生活所需的基础设施并不受歧视的住房权力。在现实中，有部分公民没有经济实力购买住房，只有暂时靠租房以解决的居住问题。最后是保障住房权，指政府义务构建基本的住房保障体系，使公民免于受到诸如租房价格过高、住房紧缺等难题的困扰。
二、住房权的理论依据及架构
住房是人的一种基本权力，其理论基础是人权理论和国家责任理论。人权是指作为人应该享有的权利，它是一种综合性和本源性的权利。所谓人权的综合性，是指人权是由众多权利构成的权利体系。人权的本源性一方面是指人权是人取得和享有各种具有法律权利的基础。另一方面指人权也构成了公共权力正当化的来源和基础。即国家的建立是依靠民众集体的契约建立的，国家建设的目的是保证民众的财产私有权等权利不被侵犯，建立国家也为的是改善民众的生存环境，以更好的保障和实现自己的固有人权。[2]
住房问题是任何社会和国家都不可忽略的问题，也是一个国家政治稳定、经济发展、社会进步的重要衡量标准。住房权是一项满足人类最基本生存和发展的权利，更是一项具有复合性的宪法权利，需要国家积极主动地保障才能实现。具体来说，国家对住房权的实现有以下三个层次的责任：其一是市场保障，对于完全靠公民自己购买房屋的情形，国家的责任是发展并规范健康的商品房市场，其二是援助性保障，即政府通过一定的补贴资助公民购买房屋来保障公民住房权的实现，其三是救助性保障，即对无力购房者，政府通过提供廉租房，以实现其住房权。总之，国家的合法性来源于人权即对人权的有力保障。住房既有商品属性，又是重要的准公共产品。因此，保障公民住房权的实现，是一个国家义不容辞的责任。
三、住房权满足适足性的衡量标准
严格来说，住房权利具有基础性的意义，自由权、平等权等人权实现都离不开住房权的实现。公民住房权的实现并不是简单拥有一个住所，该权利的实现是需要涉及公民个人生活的方方面面。我们不能去量化该权利，但是我们可以参照某一标准来评价权利的实现程度。
所以经社文委员会提出的七个主要标准就是一个特别重要的参考标准，七个主要标准包括有：（1）住房占有的法律保障。（2）获得必要服务、材料、设施、设备的便利性（3）成本适宜性（4）居住适宜性，即能够通过必要的生活防护并远离污染和危害（5）通达性，即老人、儿童、残疾人、艾滋病等疾病患者及其他弱势群体能够和普通人一样享受到必要的住房条件（6）便捷性，即从居住地能够较容易到达工作、医疗、教育及社交场所（7）文化适足性，即住房政策、住房建设和建筑材料必须充分考虑公民的文化传统及其习俗，并为其发展提供条件。[3]
以上这七个主要标准为我们衡量住房权的适足性提供了重要的参考，由以上内容，我们可以深刻的体会到住房权的保障，涉及的方方面面是公民各项权利，当今中国所建设的保障房很多时候只是关注保障房的建设面积，而重来没有考虑过住房权的适足性，这是一个重要的问题。
（二）、我国城市居民住房权的实现状况及其原因分析
目前，我国初步建立了以住房公积金、经济适用房和廉租房为主要内容的住房保障制度，一定程度上缓解了一些中低收入家庭住房的困难。但还有不少城市居民的住房权无法得到保障，仍然面临住房难的问题。
一方面我国实行住房制度改革以后，各级政府为了保证GDP的增长，普遍将房地产视为促进经济发展的主要动力。因此偏重于推行房屋自有的住房政策，将大多数社会成员推入房地产市场。鼓励社会成员买房，造成房地产过度市场化，忽视了保障性住房的建设。同时，由于投机性买房和炒股现象的存在，助推房价不断飙升，高歌猛进的房价不仅城市低收入群体买不起房，而且中等收入者大多也是望房兴叹。中国目前各大城市的房价与收入比指数严重超出了居民的可承受能力。
另一方面，一些地方政府对保障性住房的供给不足，保障范围覆盖面狭窄。供地方面，现有的保障性住房用地供应严重不足，年度完成供应量远低于计划供应量。此外，一些地方政府建设的经济适用房，经济但不适用，在土地财政之下，地方政府用于经济适用房建设的往往是低价格、较偏远的土地，大多远离主城区，交通落后，学校、医院、商业等配套设施不完备，周围区域产业欠发达，就业机会也少。结果是不少中等收入者买不起房，许多低收入者无保障性住房可居，这使得国家公民的住房权难以实现。
（三）、宜宾市保障性住房的建设
一、全市保障性安居工程建设基本情况
1、建立了相对完善的住房供应体系。截止2011年底，通过不同的保障方式，共解决约10.84万户城镇低收入住房困难家庭的居住问题；二是加大建设力度。通过几年不懈的努力，共累计新建保障性住房53633套，目前已竣工29440套；
三是强化基础设施建设。保障性住房建设项目基本做到了住房、配套设施建设与分配同步到位；四是认真实施“十二五”规划。2012年全市新开工各类保障性安居工程建设项目2.092万套，新建任务是2010年1.85倍，是2011年1.08倍。五是提前谋划，抓好明年工作。市住房保障主管部门已将2013年任务进行了预分解，各区县已按预分解任务启动工作。
2、各项工作能够较有效开展。一是强化制度建设。各区县制定并出台相关配套政策，每年向社会公布当年的准入条件和保障标准，对保障性住房建设、运行、管理等方面提供了政策支持。二是强化要素保障。各级政府将规划、土地供应、资金筹措等作为重中之重抓紧抓好，保障了工作的有序运行。三是强化可持续发展。建立了廉租住房共有产权制度，破解资金筹措难题，有利于保障性安居工程建设的可持续发展。四是强化机制创新。部分区县有效利用闲置土地资源，将部分保障房推进到了乡镇。五是强化监督检查。实时对保障性安居工程工作情况作专题调研，专项督查，协调和解决工作中出现的矛盾和问题。
二、工作中存在的主要困难和问题
近年来，宜宾市住房保障工作虽然取得了很大成效，但依然存在一些突出的问题，集中表现在：
1、政策体系还不够健全。当前宜宾市保障性安居工程配套政策还显滞后，特别是分配、管理、退出等制度还不够完善。
2、资金筹措渠道还较狭窄。“十二五”期间宜宾市保障性住房建设任务还很重，所需建设资金数额巨大。在地方财政还普遍困难的情况下，要持续投入大量资金不断推进保障性安居工程建设，亟需拓宽资金筹措渠道。
3、管理队伍力量亟需加强。当前和今后宜宾市将面对的是每年近2万套的建设任务和十多万户的日常动态管理，现有的工作力量、人员配置状况与工作要求相比还有较大差距。
4、保障房配套设施不够完善，未形成完善的社区。保障房周边交通落后，学校、医院、商业等配套设施不完备，周围区域产业欠发达，就业机会也少。只能满足最简单的居住要求。
三、住房保障相关建议
1、拓宽资金筹措渠道。保障性住房建设需要进一步创新融资机制，吸引社会资金广泛参与。
2、保证保障房居住品质，完善居住配套。一方面严格把好选址、设计、监理、施工、验收等关口，保证工程建设本身质量过关。另一方面注重建设品质，打造好风格风貌，建设好配套设施，保证入住居民的居住品质。
3、创新建设模式。采取资本金注入、投资补助、财政贴息、税费优惠等政策措施，吸引企业和其他机构参与保障性住房建设和运营。建立健全保障性住房的良性循环和退出机制，按照“租赁优先，自愿公平”的原则，探索将已投入使用的廉租住房向承租对象出售部分产权或全部产权。
4、提高管理服务水平。协调好各方面工作关系，将保障性住房小区（含棚户区改造安置住房小区）纳入所在街道（乡镇）、社区实行属地化管理，提供均等的社会化公共服务，使保障性住房管理进入规范化轨道。
四、总结：
参照以上内容以及现行法律，我们可以发现，住房权还没上升到公民的权力层面，我国的住房保障仍然停留在政策层面，所以我国需要重视的是在法理方面要将住房权提升到公民基本权利的高度，而不是单纯以政策指标等一系列行政干预来保障住房权。
本文中的宜宾市政府就是例子，宜宾市政府在住房保障工作方面虽然取得一定成果，但是这也只是为了应对上级政府的政策指标而已，住房保障工作完成的并不成功。所以在法理上，必须根据宪法的原则和精神完善我国住房保障立法，此外相关住房保障监督制度也亟待完善。
参考文献：
[1]黎晓武.论我国城市居民住房权的实现保障[J].法学论坛,2010,05:82-87.[2]张文显.法理学 [M]北京：法律出版社.2007;322-323
[3] 汤林弟,胡江.联合国对住房权实现的指标化评估与监控框架[J].社会保障研究,2012,02:92-99.
