我市农村最低生活保障制[全文]_农村最低生活保障

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我市农村最低生活保障制

温家宝总理在2007年《政府工作报告》中指出 ：“ 今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度，要让城乡百姓特别是困难群众能够享受到公共财政的阳光。” 农村居民最低生活保障制度，是政府对农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度。建立农村最低生活保障制度是 落实 科学发展 观、构建和谐社会、建设社会主义新农村的重要内容，是建立与完善农村社会保障 体系 的重要举措。

最近，为了贯彻落实中央精神，根据王市长指示，市政府研究室与市民政局、市扶贫办一行4人，先后 赴 6 个县（千阳、陇县、岐山、凤翔、扶风、眉县）、12 个乡镇、16个行政村、48户低保对象，对我市农村低保实施情况进行了专题调研。现将调研情况报告如下 ：

一、农村最低生活保障制度 的运行情况

目前，全国 已有25个省（自治区、直辖市）、2133个县（市、区）初步建立了农村最低生活保障制度，1509万农民享受了农村最低生活保障，占全国农村人口的1.8％，农村低保支出达41.6亿元。我省2006年底享受农村低保人数为80万人，占全省农村人口2.9％，投放资金1.99亿元。

我市从 19 98年7月起在12县区建立了农村最低生活保障制度。由于没有专项资金，前几年 运行断断续续，基本上处于停滞状态。2005年7月1日，省政府决定，在全省范围内全 面 建立和实施农村居民最低生活保障制度。我市 及时研究制定了《关于在全市逐步建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》（宝政发[2005]41号），以市政府名义下发各县区执行。并制定下发了《宝鸡市农村居民最低生活保障暂行办法》（宝市民发[2005]214号），对开展农村低保工作提出了明确要求。同时，组织县（区）开展了低保调查，摸清了工作底数。正式实施了农村低保制度。2006年省上下拨我市农村低保金640万元，市级配套100万元，县（区）配套72.9万元。共计812.9万元，全部拨付县（区）。由于资金 较少，农村低保仅纳入了3.2 万户9.23万人，最高的每人月发25元，最低的6元，平均月 发放 不到10元。农村低保制度建立以来，对保障贫困农民基本生活，维护农村和谐稳定发挥了重要作用。

1、制度框架初步建立。市政府下发《宝鸡市农村居民最低生活保障制度暂行办法》，规定从 2005年7月1日 起正式建立宝鸡市农村最低生活保障制度，相应 出台了低保实施细则或实施办法，确定了我市农村低保标准，建立了农村低保申请审批工作制度和程序。县（区）普遍 成立了低保中心，编制3－5人，乡镇配备了农村低保协调员，村委会建立了农村低保评议小组。此外，为了加强对农村低保工作的管理，市上还统一设计了《宝鸡市农村居民最低生活保障申请表》、《宝鸡市农村居民最低生活保障登记表》、《宝鸡市农村居民最低生活保障备案表》、《宝鸡市农村居民最低生活保障金领取证》，为规范农村低保工作奠定了良好的基础。至此，我市初步形成了包括保障对象、保障标准、保障资金、工作程序、管理体制等主要方面的农村低保制度基本框架。

2、低保工作 有序 开展。农村低保申请办理 程序为： 由户主向村委会提出申请，村民代表进行评议，评议无异议后，在村委会张榜公示，然后报送乡镇（街办）审核并张榜公 示，乡镇（街办）审核后上报县（区）民政局审批，审批之后 责成所在村委会 再次张榜公 示，每次公示7天。无异议 后纳入低保范围，每半年发放一次低保金。每年审核一次，对保障对象实施动态管理。发放途径 不尽 不同，千阳、岐山 等四个县 实行了社会化发放，低保金由县财政专户管理，直拨县信用联社或县农行，低保户凭领取证、存折（卡）按时支取低保金。其余县（区）将低保金下拨到各乡镇，由乡镇低保协调员直接向低保户发放现金。低保工作开展基本顺利，较好地保障了农村贫困人口的基本生活和农村社会稳定。

3、救助工作全面 进行。至2006年末，我市共有9.2万农村特困群众得到了最低生活保障，占全市农业人口的3%；全市年发放低保金812.9万元，月人均救助额为8.2元左右。临时救助支出30.9万元。2006年，我市 为 56000 名农村 特困户 每人支助了10元，保证其参加新型合作医疗。我市救助工作的全面展开，为切实保障农村困难群众基本生存、构建和谐稳定的新农村发挥了重要作用。

4、农村低保 效果良好。农村低保制度在我 市 的全面实施，基本解决了当地贫困群众的温饱问题，得到了广大人民群众的肯定和拥护，一定程度上减少了困难群众上访、信访的概率，维护了农村社会稳定，增强了贫困群众投入生产、改善生活的信心。初步 显现 出 了良好的社会效益，使广大贫困群众感受到了党和政府的温暖，树立了党和政府 为民办实事、办好事 的良好形象。

二、我市农村低保制度运行中存在的问题

我市农村低保制度实施以来，有效的保障了农村困难群众的基本生活，产生了良好的社会效果，为建设和谐社会发挥了一定作用。但是，在运行过程中还存在一些问题：

1、低保救助面过窄，保障水平偏低。

我市有农村人口27 9 万人，2006年应保对象 34.2万 人，纳入低保 范围 的只有9.2万人，占应保人数的 27 ％，仅占我市农村人口3.3 ％，低保面过窄，这样导致部分县（区）在实际操作中为了能多保一些 低保对象，采取了每户只保一人或者最多只保三人的错误做法，不符合省上“保户不漏人”的要求。低保 标准过低。按照2005年省上文件确定的农村年均625 元 以下的保障对象就有34.2 万人，除五保户之外，还有 33.8 万人，其中，特困户有9.2万人，要求每人每年 补助 300元。贫困户每户每年100元或者50元。一般贫困户按照临时救助解决。但是在实际操作中，因资金、对象核准等诸多原因，许多县（区）达不到标准要求，有的每人每月10元，有的每户每年50或100元（每户每月平均4元或8元左右），有的每户半年才发了7、8元，保障资金撒了胡椒面，起不到低保政策应有的作用。

2、配套资金落实难，低保金严重不足。

低保资金严重缺乏是我市农村低保面临的最大难题。我市农村低保资金虽全部纳入了地方财政预算，但由于中央尚未安排专项农村低保资金，省财政只能给予适当补助，市、县两级财政存在列而不支、列而少支或不列不支的普遍现象，而低保对象较多的县（区）财政又大多相当困难，县 区落实资金难度非常大。2006年下拨资金640万元，市级配套100万元，县（区）配套大多数不到位。我市农村低保 按照“应保尽保”的要求，应支出资金2700万元，而实际到位资金 仅为812.9万元，资金缺口很大，难以满足农村困难群众的保障需要。

3、低保对象收入 核 定难。

农村居民收人有其自身特点，使得在收入界定上存在很大困难。①收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。②收入的隐性化和不稳定性。除农作物收成的季节性以及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加，也增大了收入的隐性化和不稳定性。③由于农村养老金制度远未普及，那些丧失劳动能力和经济来源的老年人口其生活、就医、子女求学等方面的 支出难以确定。④确定农户具有法定赡养、抚养关系并且在一起共同生活的全体人员收入难；⑤因建房、婚嫁导致生活困难的人员是否列入保障对象面临操作困难；⑥因计划生育被罚款而造成家庭生活困难的人是否列入保障范围缺乏法律依据，不好操作。

4、工作力量薄弱，操作不够规范。

农村居民居住地相对分散，由乡村两级逐一调查核实的工作量相当繁重，而基层民政部门人员配备较少，各乡镇（街办）村委会基本上无专门机构和人员，大多是身兼数职和临时拉用，无法满足工作需要，疲于应付，低保工作 不 细、不 实，有些县（区）“五保户”从低保对象中未完全剥离。部分县（区）资料参差不齐，数据不全，低保档案不够完善。太白、眉县、扶风、金台、凤县 五个 县（区）还 未成立低保中心。已经成立的7个县（区），均 是 全额 事业单位编制，成立时部分人员是通过招考或 从 县级部门 调 入，调 入 前是公务员身份，调 入 后 却成为 事业单位身份，推公至今不明确，影响了工作积极性。

5、低 保 制度与其他制度缺乏协调性。

我国农村社会保障制度包括：社会救济制度，农村养老制度，农村保险制度，农村合作医疗制度，农村教育救助制度。功能各异，作用不同。各种社会保障制度在农村建立、实施、力度不同，造成 了 与农村最低生活保障制度很难衔接。有 些农民由于因病致贫，被列入保障对象，一些农村老人由于没有养老依靠而被列入保障对象，人为的扩大了保障范围，造成资金更加紧张。

三、今后设想和对策建议

1、初步设想。我市目前实施的“定 量 定补”的保障机制，严格来说，并不是真正意义上的农村低保制度，今后一段时期，我们要逐步探索和努力，借鉴城市低保运行办法，实行差额补助，逐渐完善我市农村最低生活保障制度。保障标准要在原来的基础上逐步提高，扩大保障范围，要把符合条件的农村贫困群众全部纳入，让党的惠民政策真正落到实处。从今年起，中央 投入 “三农”资金总量超过3900亿元，加上 省、市、县 投入的 配套 资金，只要标准适宜，操作得当，财政负担并不重，在财力上是 完全 可行的，甚至可以把农村低保标准提高到目前的绝对贫困线之上。

按照目前我市实际生活水平，农民要满足最基本的生存需要，每人每年 大约 需要 支出 1000元左右。按照这个标准，我们可以尝试采用差额补贴的办法，对年收入不足1000元的农民进行补差。据调查，农村纯 收入在 10 00元以下的特困户约 20 万人，财政 补助 最多需要 5243 万元。

2、完善低保制度的对策建议：

（1）加大 资金筹集 力度，夯 实 保障基础。

解决农村最低生活保障的资金来源是完善农村最低生活保障制度的关键环节，要科学处理保吃饭和保发展的关系，尽快推进全民低保体系建设，把农村低保资金落实到位。除积极争取中省专项补助资金外，要设法 解决 市、县 财政列而不支、不列不支 或列而少支的问题，可以考虑采取由上一级在拨付下一级有关款项时直接列支的办法，福建省一些地方的经验证明，这是行之有效的。

（2）准确界定低保对象，科学核算家庭 收入。

只要生活水平低于当地最低生活保障线，就应 纳入 低保 范围。基层要合理确定低保对象范围和标准，实行严格的对象审批和动态管理制度，完善民主监督措施。部分地方 “发明”了一些方便的办法值得借鉴。例如 青岛市实行的 “进村上门看房子，进屋看被子（麦 子），吃饭看盘子，穿着看身子（家庭用品），银行看折子”等。由于农村家庭经营收入类别繁杂，价格因地域因农户本身能力而高低不一，因此，在家

庭收入的具体计算上，应本着宜粗不宜细的原则，大体上根据当地统计局上年末采用的农产品第一次交易价乘以农业部门提供的亩产一般经验值下限匡算出总收入，再扣除生产必要费用得出纯收入。但考虑农村低收入家庭受经济条件所限，与社会接触较少，确定第一交易价时决不能片面地以统计局采用的交易价来衡量，必须对他们的较低层次性和特殊性作深入的调查，制定出匡算底线。

（3）加强低保工作力量，完善低保人事管理体系。

低保工作的重心在基层，接受申请、核定收入、动态管理这些基础性的工作，都需要基层完成，工作量非常大。因此，建议做好相关的协调工作，①在下拨低保资金的同时，要从财政预算中拨出一定比例的资金作为低保工作经费；②核定增加 市、县、乡各级 低保工作人员编制，以保证低保工作正常开展。尽快解决低保中心的编制和人员 身份 问题，实行推公单位待遇，调动其工作积极性和责任心；③充实力量，确定 专 职 人 员，重点 加强 县和乡镇两级，健全村级 ；加强业务培训，进行经验交流和学习，提高工作能力和队伍素质，建立起有效的低保人事组织管理体系，确保我市农村低保工作顺利开展。（4）落实相关配套政策，不断完善农村社会保障体系。

我国城市低保制度的实践表明，仅仅依靠最低生活保障制度是很难满足贫困居民 的 多种需求，如果没有配套的救助措施和优惠政策，保障对象很难摆脱贫困，甚至其实际生活也不会有太大改善。因此，在给低保户 发放低保金 的同时，也要给予政策上的优惠。如 ：①教育减免：低保对象家庭子女接受义务教育的，免交杂费、住宿费；接受高中阶段教育的，免交学费；接受全日制普通高等教育的，优待获得助学岗位、国家助学贷款、困难补助等。②就业帮助：通过组织劳务培训和劳务输出，帮助有劳动 能力 的人员进城务工，免收培训费；低保对象就业或务工取得收入后，在一定期限内不计入家庭收入，给予享受原有保障金数额的照顾；低保对象家庭子女大中专毕业后，劳动、人事部门要优先推荐其就业；申请从事个体经营的，优先办理营业执照。③公共服务：减半收取有线电视初装费及月使用费；享受经常化捐助，通过县级捐助接收机构，将募集的衣被、家具和其他日常生活用品，无偿提供给保障对象使用。④医疗减免：参加合作医疗的农村低保对象，免交个人支付部分的缴费，此费用由村集体和地方财政负担。在指定医院就医的，酌情减免普通门诊挂号费、诊疗费、注射费和普通检查费、普通住院床位费等。⑤住房资助：农村低保对象危房改造的，应优先审批，减免相关费用，尽可能给予各方面资助。⑥灾害救助：低保对象因遭受自然灾害等特殊原因造成家庭特别困难的，民政部门应优先、重点安排救灾款物和其他救济款项。⑦社会互助：社会各界及各有关部门通过敬老认亲、扶贫认亲、联络济困、对口帮扶、包户扶贫、扶残助残等形式，与保障对象家庭结对子，帮助解决各种困难，提供生活和精神援助。

（5）转变观念、促进就业。

用低保制度完全解决贫困问题和分配不公问题，这不现实。低保制度的建立和实施是以保障贫困居民最低基本生活为目的，以定期救济救助为主要形式的保障，这与如何解决贫困问题是有质的区别，低保作为一项福利制度，标准提高了，必然会带来负面影响，造成养懒汉现象和影响就业。因此，对那些有劳动能力和就业机会但仍拒绝劳动的人，应该受到制度的警告和排斥。其次要通过新闻媒体加大对自谋出路、走出低保典型事例的正面宣传，加大低保政策的宣传力度，引导他们积极就业，艰苦创业，尽快“走出低保”，早日脱贫致富。度现状及对策研究