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重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区后破解城乡二元结构壁垒探析
转载日期：2012-7-18 21:49:00 来源：互联网
摘要：二元结构模式导致了重庆的贫富差距越来越大，产业结构不合理，“三农”问题日益严峻，相关配套制度供给失衡等弊端。要达到城乡统筹，必须打破城乡二元结构壁垒。2007年6月7日，重庆获批成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。根据重庆实际情况，本文建议利用政策优势，从消除二元户籍制度入手，充分发挥城市的带动作用，大力推进农村城镇化建设，发展农业产业化和农业规模经营、实现农业现代化，加快重庆“一圈两翼”战略布局建设。
关键词：全国统筹城乡综合配套改革实验区；城乡二元结构壁垒；户籍制度
On the research of solving the city and countryside dual structure barrier after Chongqing becoming the nation pilot cities for coordinated and balanced development between urban and rural areas
Song Lan
School of Culture and Social Development Studies, Southwest University, Chongqing 400715,China
Abstract: Chongqing's dual structure model led to a growing gap between rich and poor, irrational industrial structure, the “three-dimensional” increasingly serious problem, and corresponding imbalance in the supply system and other ills.June 7, 2007, Chongqing approved to become the National Rural integrated support reform pilot area.To make it poible to co-ordinate urban and rural areas, we must break the barriers of urban and rural dual structure.According to Chongqing actual situation, we shoule use policy advantages, eliminate the dual household registration system, give full play to the leading role of cities, vigorously promote rural urbanization, development of the industrialization of agriculture and agricultural businees, the realization of agricultural modernization, and accelerate the Chongqing “one circle, two wings” strategic layout of the building.Key words: National Rural integrated reform experiment;Urban and rural structure barriers;Household registration system引言
1.1 研究背景
1.1.1 现实背景
1997年3月14日，八届全国人民代表大会五次会议批准设置重庆直辖市，6月18日，重庆直辖挂牌。距今，重庆直辖已十年。直辖十年来，重庆坚持“打基础、建平台、增后劲”的基本思路，着力在“解困”方面积极探索并取得了历史性的阶段成果。生产总值由1997年的1360.24亿元增加到2005年的3070.49亿元，翻了两倍多，并且二、三产业发展明显，分别达到了1259.12亿元和1347.97亿元，占生产总值贡献率的41%和43.7%（1997年，重庆市二、三产业的贡献率分别是39.7%和37.7%），产业结构日趋成熟。[1]在减少行政层级，提高行政效能方面，由刚直辖时的“省-地（市）-区县-区公所（区公委）-乡镇”五级管理层次减少为“市-区县-乡镇”三级，逐步实现行政管理的“扁平化”。
2007年6月7日，在重庆庆祝直辖十周年之际，国家又批准重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，这是继百万移民之后，重庆面临的又一世界级难题。虽然重庆在直辖十年期间，各方面都取得了可喜成绩和长足进步，但是重庆仍是典型的城乡二元结构，城乡差距大，区域发展不平衡，资源节约和环境保护任务繁重，集合和叠加了我国东部现象与西部现象，具有我国很多地区尤其是中西部省区相似的基本特点，是我国基本国情的一个缩影。作为直辖市,重庆同时又具有中等省的构架和欠发达省的特征，择其进行统筹城乡综合配套改革试验，不仅有利于完善新兴直辖市的体制，也有利于探索省级构架下的城乡统筹之路。在重庆进行统筹城乡综合改革试验，对全国特别是中西部地区统筹城乡发展具有典型意义。
1.1.2 理论背景
城乡对立是个历史范畴，是随着野蛮向文明的过渡、部落制度向国家的过渡、地方局限性向民族的过渡而开始的,它贯穿着全部文明的历史并一直延续到现在。马克思指出，城乡对立鲜明地反映出个人屈从于分工、屈从于他被迫从事的某种活动,这种屈从现象把一部分人变为受局限的城市动物，把另一部分人变为受局限的乡村动物，并且每天都不断地产生他们利益之间的对立。在这种情况下，虽然“城市资本主义竭力提供一切现代科学的方法来发展农业技术，但是生产者的社会地位仍旧和以前一样悲惨，城市资本不能有系统、有计划地把城市文化输入农村”。[2]城乡对立不但导致了农村居民的贫困、愚昧，还直接损害了农业这一国民经济的基础，农业的落后状态必将拖整个国民经济的后腿。
建国以来，出于国际环境对中国的不利影响以及中国国内的政治形势，新中国领导人急切地要改变中国贫穷落后的面貌，快速推进国家工业化的进程，作出了大力发展重工业的举措。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》讲话中明确指出：“重工业是我国建设的重点，必须优先发展生产资料生产，这是已经定了的。但是决不可以因此忽视生活资料尤其是粮食的生产。如果没有足够的粮食和其他生活必需品，首先就不能养活工人，还谈什么发展重工业？” [3]中央明确表明了优先发展重工业、农业置于基础和服务地位的战略思想。因此，农业一直作为工业的资源聚集地，农村只是为城市、工业发展服务，形成了“先进的城市、落后的农村”、“城市办工业，农村搞农业”城乡二元经济结构局面，城乡的非均衡发展问题日益突出，城乡之间处于相对隔离的发展状态，逐步形成了城乡分治，城乡分管的局面，以城市居民和农村居民分治分管的户籍制度、社会保障制度等一系列行政管理体制为特征，成为现今社会体制改革的顽疾。相关概念界定
2.1 城乡二元结构
关于发展中国家经济二元性的明确的、系统的、影响最大、应用最广的理论则出自于美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿瑟·刘易斯（W.A.Lewis）的二元经济结构理论。1954年刘易斯在《劳动无限供给条件下的经济发展》中提出了关于发展中国家经济二元结构的理论模型，这一模型指出发展中国家一般存在着性质不同、成熟度不一的两个经济部门，一个是“资本主义”部门，又称现代部门；一个是“维持生计”部门，亦称传统部门。它们在资本运用、生产规模、生产方式、生产效率、收人水平等方面存在明显不同，不仅揭示了发展中国家二元经济结构的表现形式和特征，而且在二元经济结构的基础上建构起一种全新的经济发展模型，揭示了传统部门和现代部门的消长机制。[4]
在我国，首先提出“二元社会结构”的是农业部政策研究中心农村工业化、城市化课题组在1988年第9期《经济研究参考资料》上发表的根据调研结果写成的研究报告《二元社会结构———城乡关系：工业化、城市化》。这篇报告首创了一个后来在理论界引起多方关注的新概念——二元社会结构，即指把城市社会作为一元，农村社会作为另一元的城乡分割状态。
王正中则在其题为《城乡二元结构对当代中国农民现代性的制约》的论文中，将城乡二元结构清晰界定为：所谓城乡二元结构是指维持城市现代部门和农村传统部门二元经济形态，以及城市社会和农村相互分割的二元社会形态的一系列制度安排所形成的制度结构。[5]
2.2 全国统筹城乡综合配套改革试验区
为了有别于1979年起陆续设立的深圳、珠海、汕头等“经济特区”，人们将“国家综合配套改革试验区”俗称为“新特区”。继2005年、2006年上海浦东新区、天津滨海新区设立全国综合配套改革试验区并加快发展后，全国多个地区都同时积极争夺第三个“综改试验区”，但以“城乡统筹”发展申请设立“全国综合配套改革试验区”的只有重庆和成都两地。所谓统筹，就是通过全盘筹划，用最少的时间、人力、物力，获得最佳经济效果的方法，称为统筹方法。其应用要点为抓住关键环节，合理安排工序，以缩短工时，提高效率。重庆和成都的成功申请，说明城乡统筹事关全国改革大局，事关科学发展、和谐发展大局。国务院要求成渝两地从实际出发，全面推进各领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成城乡统筹发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，也为推动全国深化改革发挥示范带头作用。重庆城乡二元结构壁垒的弊端
3.1 城乡差距越来越大
2005年，全国城镇居民人均可支配收入10493元，农村居民人均纯收入3255元，收入水平相差3.22倍。城镇居民大部有社会保障，农村居民大部没有社会保障，城镇居民的文化、物质生活设施也大大好于农村。[6]对于重庆，这个全国最年轻、最西边的直辖市，中央给予了许多政策优惠和财政扶持，2006年，重庆工业利润达155亿元，资产达1500多亿元。城市面貌日新月异，建成区10年长了一倍，无处不见高楼林立，灯影荡漾。城市人民的生活水平有了长足提高，小汽车等高档消费品的拥有量大幅上升，对生活质量的要求也越来越高。三峡广场、奥体中心等市政设施的修建在为都市人民带来方便的同时，也见证了重庆成长为国际化大都市的进程。但在城市之外的广大乡村地区，农村居民的生活却不见得有如此翻天覆地的变化。重庆市3100多万人口中农村居民占80%以上，城乡居民收入比为4：1，比全国平均差距还要大。2005年，由主城九区构成的都市发达经济圈的地区生产总值达到1294.73亿元，其中第一产业仅60.27亿元，第二产业563.56亿元，第三产业670.90亿元，人均地区生产总值20266元；由万盛区、双桥区、合川市等12个县级市、区、县组成的渝西经济走廊创造的生产总值为869.72亿元，其中第一产业193.45亿元，第二产业343.38亿元，第三产业332.89亿元，人均地区生产总值10345元；而由万州区、巫山县、奉节县等19个区、县组成的三峡库区生态经济区地区生产总值共906.04亿元，其中第一产业209.68亿元，第二、三产业分别为352.18亿元和344.18亿元，人均地区生产总值仅6885元。[7]可以看出，由于城乡二元结构体制的存在，城市和农村市场体系和市场载体的较大差异，导致生产资料、生产工具、人力资源向城市的集中，这样一来，它一方面聚集着社会的历史动力，另一方面又破坏着人和土地之间的物质交换，也就是使人以衣食形式消费掉的土地的组成部分不能回到土地，从而破坏土地持久肥力的永恒的自然条件工业和农业矛盾尖锐化，使得城市居民和农村居民在享受服务、自身发展上的不平等，而这种不平等正是近年城乡居民收入不断扩大的主要原因。
3.2 产业结构调整滞后，第三产业发展严重不足
按产业结构演变规律，一个国家经济发展水平与产业结构密切相关。一般是从第一产业占主体地位逐步向第二产业继而向第三产业转移。但由于我国长期执行重工业优先的经济发展战略，投资严重向重工业倾斜，削弱了农业基础，第三产业发展也受到抑制，第一、三产业的发展远远滞后于工业，造成产业结构发展畸形。在这种情况下，由于工业生产本身资本密集的特点，不能吸收过多的劳动力就业，而第三产业的发展不足也无力提供更多的就业岗位，导致许多农村剩余劳动力无法实现就业转移。
特别是重庆，由于其作为陪都的历史原因和作为码头的地理位置，从一开始，就是国家重点建设的重工业基地。中央政府以发展国家重点项目重化工业为线索，向西部地区投资几千亿元人民币。但到目前为止，以中央企业项目为基础的、主要由中央前头发展的西部崛起模式存在先天不足。首先，中央投资分配主要没有惠及当地；其次，重化项目属于资本与技术密集型工业，无法有效拉动当地中小企业发展、当地的消费与就业。很明显，如果没有当地的经济与社会模式的改革相配套，这些重点项目投资与当地经济的融合不力，成为高悬于上的标本项目，即便有了数个全国第一，也基本与当地的民生关系不大。这种产业结构的失衡违背了城市发展的规律，导致第一产业剩余劳动力众多却不能转移，第三产业急需发展却无人可用。根据重庆统计年鉴对2005年重庆农村地区的统计显示，在1366.91万乡村从业人员中，从事第一产业的有775.88万人，占从业人员总数的56.8%；第三产业从业人员356.27万人，仅占从业人员总数的26.1%。
3.3 市场机制作用未能充分发挥，行政干预过多
由于改革开放的时间较短，城乡分割的市场没能被完全打破，市场机制发挥作用的空间和领域还较为有限。尤其是在农村，城乡二元户籍制度导致劳动力不能自由流动，城乡分治的公共设施供给体制导致农村基础设施的落后，使得劳动力、生产资料、生产工具不能达到大范围内的有效匹配，市场机制的有效竞争不能充分发挥。城镇建设则实行计划方式和政府主导，城镇的任何设施，包括基础设施、生产设施和生活设施，都得由政府确定计划后再拨款建设。社会需求在市场上得不到反映，各种要素不能进行有效组合，农村城市化裹步不前，被市场机制作用下的农村工业化远远抛在了后边。有关方面已经认识到行政之手高高在上地用大笔资金推动城乡一体化很难手整体发展和和谐发展之效，政府应深化职能转变，将重心放在提供便捷的公共服务设施，创造良好的发展环境上，让市场在资源配置中的作用凸显出来。
3.4 “三农”问题形势严峻
中央对“三农”问题的重视程度和解决“三农”问题的决心早已不言而喻，从几个中央“一号文件”的发表，从取消农业税和大力推进新农村建设中可见端倪。瓶颈原理认为，瓶颈决定瓶子的最大流量。瓶子再大，装的再多，影响进出口速度的第一因素是瓶口的直径，瓶子流量与直径成正比。“三农”问题就是制约我国经济社会协调发展的瓶颈，并且折射出诸多深层次的矛盾。在我国城乡二元社会格局就政府优先发展工业的政策下，我国的经济发展重工业轻农业，重城市轻农村。国家以不平等的交换体制为基础，使农民在农产品和工业品价格的“剪刀差”中，白白地流失到自己的劳动成果。国家的工业化和城市化几乎完全建立在牺牲农业、掠夺农民的基础上，这种政策的弊端愈来愈成为今天诸多社会瘤疾的关键所在。[8]如果不改变农民的“非国民待遇”，改变引起这种不公平待遇的制度体系，要想缓解“三农”问题的严峻形势，实现城乡统筹发展，达到国民的共同富裕都是无稽之谈。
3.5 相关配套制度供给严重失衡
具体说来，我国城乡二元结构体制是多方面政策的组合，城乡制度的具体差异概括为14个方面：户籍制度、粮食供给制度、副食品与燃料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度。[9]
1953年由于相当多的农村人口拥往城市，经济衰败的城市承受不了巨大的压力，因此，国家发出了《关于制止农民盲目流入城市的紧急通知》，盲流由此产生。从此以后，一直到1960年，中央出台一系列政策强化这一措施，终于形成了用行政手段控制人口迁移的“户口迁移制度”，即二元户籍制。二元户籍制造成了城乡的严重对立，阻碍着农村人口向城市非农化转移，把农民束缚在土地上。而由此造成城市居民与农村居民身份地位的不平等，及教育、医疗等社会保障制度上的差别，这种差别使得其他体制层面的改革要么难以实施，要么流于形式。对于破解城乡二元结构壁垒的几点建议
4.1 利用政策优势，推进改革进程
重庆社科院区域经济研究所所长李勇指出，成为新特区，可以得到中央财政在一定时候内的专项补助，同时还可以得到税收、银行贷款等方面的支持。重庆地方财力较弱，可以争取在上缴中央财政的增量部分，实行先征后返。并且，在不违背中央大政方针和主导精神的前提下，中央将给新特区更多的灵活制定政策的空间，使之更能因地制宜，极大地发挥地方的创造性思维。对于错综复杂的各项行政制度，市政府要有吃螃蟹的信念，理清思路，抓住主要矛盾，大胆创新。有了资金和政策优势，重庆才有可以大刀阔斧改革的资本。
4.2 充分发挥城市的带动作用
所谓城乡融合，就是“将结合城市和乡村生活方式的优点而避免两者的偏颇和缺点”。城乡融合，绝非要毁灭城市这种物质实体,融合也绝非要实现城乡无差别的统一，而是在“扬弃”的基础上，实现城乡“更高级的综合”。在城乡融合的过程中，决不是歧视城市，或简单地将城乡拉平，而恰恰要重视大工业和城市的历史地位，充分发挥城市在城乡统筹中的积极作用。“这不是说，城市和乡村之间对立的消灭应当引导到‘大城市的毁灭’。不仅大城市不会毁灭，并且还要出现新的大城市。” [10]如果城市必然使自己越居特权地位，使乡村变成从属的、落后的、无助的、闭塞的，那么，有农村居民流入城市，只有农业人口和非农业人口混合和融合起来，才能提高乡村居民，使其摆脱孤立无援的地位。[11]
4.3 消除二元结构，户籍改革先行
改革开放以来，二元户籍制度对经济社会发展的弊端日益突现，国家也对其进行了许多形式的改革，但总的说来，改革取得的实质性进展很少，“三农”问题依然严重。城乡二元结构和户籍制度相互固化，使许多改革措施流于形式，没有取得实质性进展。迁徙权是公民基本权利之一，改革户籍制度不仅是因其阻碍了经济政治的发展，也是体现以人为本，还权于民的要求。二元户籍制度尤如第一张“多米诺骨牌”，只有将其推倒，实现城乡居民身份上的无差别，城乡统筹才能建立在可靠的理论基础之上。正如李培林、李炜指出，农民工与城市工人最大的非市场化差异或身份差异，集中在社会保障状况方面。户籍体制的改革应与养老、医疗、失业等社会保障待遇相联系，才能对改善农民生活状况起作用。[12]
4.4 发展农村城镇化
解决“三农”问题的首要问题是农民问题，解决农民问题的出路在于农民非农化、农业产业化和工业化。马克思指出要打破“工业只能布局于城市”的观点和现实，“要使这些被排挤出农业的工人不至没有工作,或不会被迫集结城市,必须使他们就在农村中从事工业劳动”。[13]因此发展城镇经济，推进农村城镇化便成为解决这一问题的主要途径之一。实践证明，乡镇企业在吸纳农村剩余劳动力就业方面起了重要作用。2005年，重庆市乡镇企业登记75206家，吸收2039467人就业，实现总产值27273077元。但这种“离土不离乡，进厂不进城”的“中国式城市化道路”也在一定程度上造成了环境污染、重复建设等问题。在以后的城镇化发展中，政府应统筹城乡规划，合理布局厂址，妥善处理好这些问题，使乡镇企业吸收更多的劳动力就业。
实现农村城镇化，城镇用地的征用是政府工作的难点。统筹后，全市的土地政策有望更加灵活，可以在区县之间调整用地指标，在全市范围内实现耕地的占补平衡，这将有助于加快重庆的城镇化进程，加快劳动力的非农化转换
4.5 发展农业产业化和农业规模经营，实现农业现代化
建设社会主义新农村的终极目标是实现农业现代化、农村现代化和农民知识化。在农村剩余劳动力向城市转移的过程中，原来农村分散的家庭小规模经营就有了可以集中的条件。农业的规模经营，与土地制度的改革是分不开的，因此，应该实现土地之间在合法前提下更加灵活地转让、出租和承包。农业产业化是农业相关联产业的一体化、市场化、集约化，可以使中国农业从小规模、分散、不连片的经营方式逐步向适度规模的连片经营方式转变，给大规模使用农业机械提供了可能，从而实现农业的现代化。农业现代化必会将科技成果和现代工业成果以及科学的管理知识、管理思想带入农业中，实现农民知识化。正是在农业规模经营的助推下出现了农业产业工人的概念。重庆由于地理位置的限制，山区面积较大，在使用机械、推广规模经营方面存在一定困难。新特区设立后，国家将在重庆农村基础设施投入方面给予支持，如在农村公路、农田水利等方面增加投入，通过改善基础条件，为农村实现集约化、规模化经营提供有利条件。对于山区的农业产业化，应把握自身特色，因地制宜，大力发展林业、畜牧业等，走一条既符合经济发展又符合生态要求的新型农业产业道路。
4.6 加快“一圈两翼”建设
2006年底召开的全市经济工作会议上，汪洋书记提出“一圈两翼”的发展构想，决定打造以主城区为核心的“一小时经济圈”，建设以万州为中心的渝东北地区和以黔江为中心的渝东南地区“两翼”，构建“一圈两翼”的区域发展新格局。“一小时经济圈”将分三个层次推进。第一层次：做优做强主城，逐步形成有机联系又相对独立的“一城五片”特大城市格局；第二层次：做强区域性中心城市。重点打造涪陵、江津、合川、永川等4个区域性中心城市，发挥对主城特大城市的支撑作用；第三层次：做活中小城市，建成一批成渝经济区、渝南黔北地区的重要“门户城市”。同时发展劳动密集型产业，带动农村人口向城市转移，提升“一小时经济圈”的综合承载能力。
通过集中建设，在“一小时经济圈”的规模和实力增强后，可以提高市级财政对渝东北、渝东南“两翼”的转移支付能力。市委、市政府还将通过合理开发以万州、黔江为中心的“两翼”，促进这些地区享有与“一小时经济圈”均等的基本公共服务；通过健全区域协调互动机制，以城乡综合改革为突破口，完善农村人口进城安家、就业、生活的引导政策，促进“两翼”人口向“一小时经济圈”转移。一圈两翼的发展战略，就是做大核心区域的总量，改变现在的“大城市带大农村”的局面，形成“大马拉大车”的良性发展局面。[14]结束语
2007年，重庆又处于历史潮流的风浪口，城乡统筹综合配套改革试验区的申请成功，为重庆的发展提供了又一平台。办好城乡统筹综合配套改革试验区，目标是基本建立改变城乡二元结构、统筹城乡的体制机制，基本形成促进社会和谐的社会体制，走出一条适合中西部地区特点的科学发展道路。其标志是城乡居民收入水平、公共服务水平和生活水平的差距明显缩小，为全国积累经验，提供示范。
改革都不是一蹴而就的，而是一个循序渐进的过程，要想改变长期形成的二元结构决非在一朝一夕可以达到。破解城乡二元结构壁垒，是摆在所有关心中国发展进程的国人面前的难题，虽然这个壁垒根深蒂固，在改革中将遇到无数不可预知的困难，但只要群策群力，把握住改革的“瓶颈”，相信在不久的将来，重庆“一圈两翼”的发展模式将为许多地方借鉴和学习。
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