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创新管理机制提升执法能力
——新形势下强化检察机关执法能力的途径探析
2010年，检察机关按党中央部署，把深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法作为三项重点工作，这是党中央从更好维护重要战略机遇期的社会和谐稳定出发作出的重大战略部署；是准确把握新时期政法工作规律，深刻总结近年来政法工作的成功经验，有效解决影响社会和谐稳定问题的治本之策。三项重点工作不仅是检察机关履行职责的重要内容、发挥职能作用的重要领域，而且是当前检察工作的根本，是检察机关维护社会和谐稳定、服务经济社会科学发展、推动自身科学发展的关键和基础。深入推进三项重点工作，要求检察机关必须从服务党和国家工作大局出发，坚持把深入推进三项重点工作作为加强和改进检察工作的重要载体，纳入检察工作的总体部署，着力解决检察环节影响社会和谐稳定的突出问题，更好地服务改革发展稳定大局。
推进三项重点工作给检察机关各部门提升执法能力都提出
了更高的要求，检察机关从组织领导、强化监督、深化办案、加强学习培训、参与社会管理创新、推动社会矛盾化解、加强队伍管理等方面都制定了切实可行的实施计划。从检察机关的工作机制和司法工作特点来看，一切工作的实施都离不开两个机制，一个是检察机关，一个是检察官，两个机制的和谐运行，是完成检察使命的决
1定因素，联系两个机制的枢纽就是检察机关对检察官的管理机制。
检察工作的创新包含对检察官管理的创新，检察官管理的创新能有
效促进检察工作的创新，检察官管理创新也是推进检察改革、提高
检察工作效率和质量的必要措施。本文就检察官管理创新作如下探
讨。
一、现行检察队伍管理机制分析
现阶段涉及检察官管理的法律法规有《中华人民共和国公务员法》
（下称公务员法）、《中华人民共和国检察官法》下称（检察官法）、《中华人民共和国检察官等级暂行规定》（下称检察官等级暂行规
定），除此而外，最高人民检察院在检察官纪律、职业道德、廉洁从
检方面都制定了管理规定，这些法规在检察官管理方面发挥了重要作
用，保证了国家检察权的依法实施。对检察官的范围，检察官法第二
条规定，检察官是依法行使国家检察权的检察人员，包括最高人民检
察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察
长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。检察官法第二十一条规定检察官的级别分为十二级。最高人民检察院检察长为首
席大检察官，二至十二级检察官分为大检察官、高级检察官、检察官。
检察官的等级的确定，检察官法第二十二条规定以检察官所任职务、德才表现、业务水平、检察工作实绩和工作年限为依据。
事实上，检察官的等级主要是按行政职务确定，至于德才表现、业务水平等因没有与行政级别和检察官等级相对应的考察、考核办
法，因此晋升检察官等级和行政级别也只是法律条文上的表述而已。
检察官等级暂行规定虽然规定了按工作年限晋升检察官等级的梯度，但主要级别仍只能在行政级别限定的范围内晋升。检察官等级暂行规
定第七条第四项第五目对县、市、自治县、市辖区人民检察院助理检
察员的等级规定为三至五级。担任检察员的行政级别为副科级，普通
检察官二级以上为检察员，也就是说二级以上检察官行政级别必须是
副科级以上检察官。目前检察官等级的晋升程序是，普通检察官三至
五级(也就是12级检察官中的最低三级)由检察长任命助理检察员，再报上级院审批检察官等级；二级以上检察官先由党委部门批准拟任
检察官的行政级别后提请人大机关任命检察官职务，再报上级检察院
审批检察官等级。由此不难看出，我国当前检察机关和其它行政机关
彼此都是行政层级树上的不同分叉，检察机关也就自然难以摆脱行政
模式的束缚。检察官首先要看行政级别，挂不上行政级别其它就都是
空的，在这种背景下，检察官如何按照检察规律去办事便自然是一个
大问题。就现阶段检察人员结构来说，副科级以下的检察官占比例最
大，也是具体承办案件的主要力量。也就是说，被打上行政模式烙印的检察人员绝大部分是科级以下国家干部，他们在检察队伍里奋斗一
生的退休待遇也很难超过科级，由此产生监督乏力的问题也就在所难
免。检察管理工作要以人为本，就要告别当下的以官为本。在当前的检察
管理模式下，决定检察官工资待遇的是检察官的行政级别，这必然要
引导检察官努力去提高自己的行政级别，检察官考虑问题的思路和角
度首先也就会和行政模式自觉或不自觉地靠齐，工作时间越久的检察
官其法律思维模式将可能越淡化。对一个案件来说，检察官优先考虑的将会是“我的领导会怎样看”，而不是我对案件的看法会是怎样。
当层级汇报案件时，行政级别处于下一级的检察官便基本是沿袭行政
级别处于上一级的检察官的思维模式，“师傅带徒弟”的手工作坊式
检察工作模式由此产生。不可否认，这种模式在一定历史时期发挥了
其应有的作用，但是也无须讳言，它必然以牺牲效率、违背检察工作
规律为代价，从长远来看，会损害检察工作的科学发展，使得检察工
从属于行政模式而失去自身应有的价值定位。受检察院人员流动不畅
和领导岗位职数限制，大多数检察官在副科级以下的十至十二级长期
工作，职级待遇不能晋升，与其他行业同资历人员职级待遇差距拉大，由于职级待遇长期不能晋升，集压低职级人员过多，在出现职位空缺
时，不正当竞争和不透明提拔在所难免。低职级限制了部分检察官能
力的发挥，更挫伤了工作积极性，这种趋势长此以往，一定程度上制
约着检察工作的发展，也是检察队伍管理上极不和谐和矛盾最突出的地方。
二、对检察队伍管理创新的思考。检察机关深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的三项重点工作，应当将自身队伍管理创新和矛盾化解纳入重点工作
之中，促进队伍管理科学化、规范化，只有这样才能保障和促进公
正廉洁执法，提高公正廉洁执法效率。检察队伍管理创新可参考以
下思路：以检察官等级为主线，切实制定按照德才兼备、工作实绩、业务水平、学历、工作年限、年龄等条件评定检察官等级的具体标
准，打破行政级别限制，按取得的检察官等级向党委机关报批行政级别，提请人大机关任命职务，真正体现检察官等级评定在队伍管理中的作用。检察官等级的评定标准也可以与事业单位技术职称的评定标准相对照，充分体现检察官的工作实绩与业务水平等资历条件。在检察队伍中检察员的数额应当不受限制，在现有检察官管理法规中对检察员的数额也没有具体规定，根据公务员法，县级单位非领导职数应不超过领导职数的50%，检察员属领导职务还是非领导职务，检察官法及检察官等级规定均未作规定，按照检察官代表国家实施法律监督的权力和义务而论，应当不区分领导职务与非领导职务，以便更好地发挥法律监督作用。对各级检察机关检察官（检察长除外）的最高级别，可参照公务员法“非领导职务的最高级别不超过最高领导职务级别”或根据检察工作特点以法律形式规定。对各级别检察官的职责，可根据各级检察机关的职责作具体规定，对级别较高的检察官，可不受局、科、室限制，由检察长指派独立承担有关案件的办理；对长期不能履行该级别职责的检察官，可按规定程序降低检察官级别和待遇，真正做到级别与职责和业绩相对应。
通过以上思路的检察官管理创新，可以极大地提高检察官工作的主观能动性，激活检察机关工作活力，使检察官队伍管理有章可循，使检察官的工作更具主动性、积极性和创造性，能有效化解检察队伍中的人事矛盾，吸引更多高层次、专业型和专家型人才进入检察机关，促进和保持检察官队伍的和谐稳定，也才能更好地完成新时期党和人民赋予检察机关法律监督的神圣职责。
