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西岗区社区卫生服务调研报告
（供领导参考版）
全国医疗体制改革的深入发展，城市社区卫生服务日益突显重要，成为我国居民实现“大病去医院，小病在社区，诊断在医院，治疗在社区”的目标，充分体现“低成本、广覆盖、高效益、方便群众”的医疗体制改革基本原则。为进一步推动我市社区卫生服务发展，不断提高为居民的服务水平，于2010年对大连市市内四区部分社区卫生服务机构，进行全面的调研，企图对其全面分析研究，以进一步推动我市社区卫生服务的发展。
本次选择在全国有一定声望的西岗区社区卫生服务机构及其他各区的社区服务中心（站）作为调研对象，其中西岗区社区卫生服务中心在区政府的领导下，已经成为全国社区卫生服务示范中心，获得国家领导人的接见和赞扬。其基本状况能代表我市社区卫生发展概况。其他各区的社区医疗服务机构经过多年来为民服务，各项工作也取得了长足的发展。本次调研采用多种形式，通过问卷、座谈、走访、查阅资料、共同讨论及详阅市政府有关报告、文件，以获取更直接准确的资料。
对大连市各社区卫生服务现状调研资料与国家发展社区卫生文件对照（一个文件及九个配套文件），认为仍存在一些发展中的问题，具体体现在诸如政府投入及政府购买公共卫生服务、社区卫生机构体制机制、房屋、设备配置和利用、人员编制配备比例与人才培养、基本药物供应及与医院关系、双向转诊、医疗保险等方面。
调研组经过学习研究，多次共同讨论，对照国家发展社区卫生服务相关文件要求，和全国其他地区社区卫生服务发展现状比较，提出以下问题，供有关领导参考。
一、政府财政投入不足、社区卫生机构经营困难
财政投入保障，是发展一切事业的基础。从近年政府对卫生投入看，逐渐加大力度并提出了具体比例，从中看出国家医疗改革的决心。但从本次调研中，我们不能确切了解市政府向卫生事业方面的投入情况，不知道卫生事业经费占市政府财政支出的百分比，真实情况我们难以了解。
我们多次与各区有关部门联系，希望在政务公开透明的情况下，能了解区财政预算支出情况，但均无从获得数字。例如：从温总理及李副总理视察西岗区社区卫生服务中心时，曾汇报说区财政每年向卫生投入7000万，约占区财政的6%，并说已经到位，其数字可观，在全国可说先进。但我们多次向卫生主管理部门了解的情况，未得到证实。
1．2009年，全市财政收入总额，全年支付卫生经费总额度，卫生经费占全市年收入的百分数等资料，我们没有了解到。各区政府的此项支付情况，更不知道。
2．据有关人员从2009年市政府报告中获知，全市总经济收入约11亿30万元，总支付卫生经费2868.38万，占市总经济收入的 2.61%，其中支付社区卫生机构经费322万（公共卫生服务经费292.2万，房租10-63万，人员工资148.5万），2010年市社区卫生机构收到公共卫生服务经费199万（按15元/人），人员经费30万。到2010年11月10日止，市财政未再向社区卫生拨款。据此计算，市财政年收入为11亿30万，则向社区卫生机构年投入，不到市财政总收入的322万/11亿30万（不到百万分之一）实在是太少（因不了解真实财政情况，可能不真实、有误）。
3．社区卫生机构经济运行情况较困难
调查社区卫生服务机构经济运行情况十分困难。虽然获得数据不准确，但可发现以下特点：公立亏损，私营有结余。如果分别计算，可看出公立与私营机构间的问题。私营13家社区卫生机构，2009年总收入3220万，总支出2976.38万，尚有结余195.62万。
全市共调研了18家社区卫生机构，8家为租房经营，全年租金326万（不包括公立健康教育用房租金7万）。在房租压力下，社区难以保障其服务的公益性。社区卫生机构为生存，必须通过多种措施获得补偿解决财务问题。其中仅房租为326万。公立机构不承担房租，还无一家结余，社区服务中心和站11家，共亏损239万，盈利25.3万。显然此数据不准确。调研发现私营大多能有盈利，而公有机构全部亏损，实在令人费解。
虽然全年市财政只向全区社区卫生机构投入330万，就能生存发展，表面看似乎很好，但对照国家发展社区卫生事业要求，却真有值得思考改进的地方。
调研建议：
1．经过调研，我们认为区政府应确实加大财政投入力度，切实解决卫生服务投入不足的问题。为此，建议区政府，要公开、透明区财政向卫生事业投入的比例，应当随区财政逐年增长而要有所增加，并明确投入比例。
2．可参考其他城市政府购买公共卫生服务项目的方式，提高社区卫生服务运行效率。明确政府采购公共卫生服务内容及费用标准。如鸡西市对健康档案、传染疾病登记与报告、艾滋病防治、高血压管理、计划生育、妇幼保健等21个项目。共同确定人均成本：16.9元。政府出资购买；湖北省规定建成 1份居民健康档案补助10元，每季更换一次健康教育宣传栏，补助100元/次，儿童预防接种3元/次，传染病报告每单位补助5000元，结核病人管理每人80元/年，艾滋病人管理每人补120元/年。
3．真正实行社区卫生“六位一体综合服务，需要大量的人财物保障和支持，如果按国家发展社区卫生服务文件内容要求，一一对照，差距就十分明显，值得管理部门深思。
4．发展社区卫生事业财政是保障，我们希望区财政经济预、决算,如果不属于保密的情况下,向卫生投入应当透明、公开。应当与区财政收入保持一定比例，并逐年有所增加。国家提出十二五期间，卫生投入要达到国民经济总收入的4%，认真对照一下我区、我市的投入比例，是否急需赶上。
二、社区机构用房问题急需解决
1．依国家文件《城市社区卫生服务中心基本标准》《城市社区卫生服务站基本标准》规定要求，社区卫生服务中心及站建筑面积均达到不少于1000平方米，站不少于150平方米要求。
2．全市除六家社区中心，为政府提供用房外（一家设立健康教育中心用房，政府补助租房费用7万元），其他8家中心、站用房全部租金由机构收支中付出。全区私营社区中心、站用房全年租金约326万，占总经营收支的29.3%，成为私营机构巨大的经济负担，是压在这些机构身上的两座大山之一（一是人员开支、一是租房经费）。
3．全区私营社区机构表示，政府要能解决用房租金，将是对社区卫生服务的巨大支持。在用房面积方面，许多机构提出一个具体问题，国家规定社区卫生服务中心用房，是依据社区卫生“六位一体”项目服务设置要求，要设有临床5个科室（全科、中医、康复、抢救及预检分诊室（台）及预防保健科室（预防接种、儿童保健、妇女保健与计划生育指导、健康教育室），医技及其他科室（检验、B超、心电、药房、治疗、处置、观察、健康信息、消毒）这样就需要中心大约1000平方米左右的面积。而我市由于制度设计有特殊情况，预防保健接种、儿童保健、妇女保健与计划生育指导等项工作，有专门的国家设立的机构承担。无需在社区内设置房屋，应当减少用房标准。
4．按国家对发展社区卫生服务要求，社区中心应当设立一定数量的病床或观察床。调研中发现，本市多家社区机构基本没有病床设置，以沙发式输液大厅，代替观察病床。
5．除五家公有机构有专门健康教育室，可容纳近50～200人外，其他机构均无专门健康教育用房，健康教育集会时使用临时房间。
这样在事实上社区机构为用房均达标，而实际上没有按国家要求规范设置到位，对部分机构造成租房空置及经济压力。
调研建议：
1．根据上述调研情况，建议政府主管部门，依据目前社区工作任务确定用房要求，从而可减少部分租房经费，节省部分支出，缓解社区卫生服务机构的经济压力。主管部门要同社区机构一起，对照国家要求一一仔细协商，不要硬性执行1000平方米的要求，确定合理的用房面积和科室设置。随着社区人口老龄化加重，设立一定数量病床实有必要，应研究如何解决。
2．政府应当通过进一步调研，争取解决所有社区卫生服务机构的用房。在目前政府不能支付社区机构用房的情况下，可参照外地经验，妥善解决这一问题。如可否考虑南昌市政府解决社区卫生服务机构用房办法，由政府给予补贴，支持社区卫生服务正常运行。南昌市社区卫生用房由政府提供。在没有解决前，政府补助租房经费。具体是：社区卫生服务中心用房；要求1000米，月补助20元/㎡，月补助20000元。社区卫生服务站，要求150米，月补助最高3000元。我们认为这种解决办法，在我区能够办到。因为在温总理及李副总理视察我市西岗区区社区卫生服务中心时，曾说区财政每年向卫生投入7000万，并已经到位。
我们建议各区委、区政府按照国务院《关于加快城市社区卫生服务的意见》的规定，及发展社区卫生服务8个配套文件要求，结合我市社区卫生服务事业“十二五”发展要求，由政府统一牵头，卫生部门提出规划，财政提供支持，其他部门共同配合，列出计划，解决目前租房的各家社区卫生服务中心用房的房租。在与这几家社区卫生服务中心座谈中，他们表示希望，政府可列出计划，一时难以补贴到位的情况下，可分步逐年增加补贴，直至全部补贴到位。
我们希望看到各区随财政年增长，卫生经费也是会随着增长的局面。
三、社区“六位一体”综合服务与我市的特殊机构设置 根据国家文件要求，社区卫生机构要开展“六位一体”项目的综合服务。即社区要开展：健康教育、预防、保健、康复、计划生育和基本医疗。从目前结构及服务内容看，我市社区卫生服务机构主要承担任务是基本医疗和相应的健康教育服务，不是国家规定的社区“六位一体”服务。1．我市有独立的预防接种、妇女儿童保健机构、有上至市规划新建的“市计划生育服务中心”、原有培训中心大楼（在白云山）及街道计划生育机构人员，有残联机构的康复服务中心（在民运社区）等，这些机构都是国家全额拨款，人员为事业编制的医务人员，他们与社区机构不相关。但其工作又是社区“六位一体”项目的一半工作内容。这种特殊性在全国是不多见的。真有建设市政计划生育服务大楼的必要吗？用这个钱加强社区计划生育项目服务建设，难道效果会不如建这个大楼吗？
因此，我市社区卫生服务内容，需要政府明确：是依全国模式的“六位一体”项目综合服务，还是只承担“基本医疗”。这样就能明确社区到底缺什么资历的医务人员，到底需要是否有1000平方米的建筑，是否需要多少全科医务人员了。
2．我市这种特殊的城市社区卫生机构设置，在总理视察时，好象并没有涉及到是否肯定或否定。
调研建议： 经过慎重研究，权衡得失，能否通过机构重组，将这些预防妇幼保健等独立的事业单位，划分到各个社区卫生机构中去。我们认为可节省人、财、物。这需要政府下决心考虑，节省下房屋，人员投入到社区，将减少社区运行的困难。保证国家社区卫生“六位一体”综合服务政策的落实。
1．全市各区内整合妇保、儿保、计划免疫、计划生育与社区卫生机构的关系，建立起真正意义上的社区卫生“六位一体”服务模式，按国务院文件内容要求，协调解决。我们调研认为，从体制上讲，如果合并调整到社区，可节省人、财、物资源。
此事据了解，这种体制上的合并，可能产生人员下岗，不利社会稳定等因素。
2．调整区内社区卫生服务中心、站的数量与布局，形成3～5万人，或以社区街道办事处为参照的设置。减少中心数量，变为站，可节省用房及配置人力资源。
四、医务人员不足与医护比例失衡
调研发现全区社区卫生人才问题十分突出，全区所有社区机构外聘人员较多，高级医务人员不足，护士人数严重不足。中医人员少，青年医生缺乏。表现在人员编制、结构、学历及服务理念上的不足，需要引起管理部门的高度重视。
1． 人员总量不足
依国家对社区卫生服务中心、站人员配置要求，中心至少要有6名执业范围为全科医学、临床医学及中医类执业医师，9名注册护士。其中要1名副高、1 名公卫、1名中医师。按此比例要求，全市各类职称/专业医生287人，护士157人医生数达标，护士数不达标。国家要求医护比为1：1，我市多数社区机构是医生多护士少，全市医护比例为1：0.55。如果外聘人员，特别是高级医务人员全部下岗，社区将无法开门医疗服务。而对外聘人员的管理、待遇、编制都需要统筹研究，以保证可持续发展。
2．人员结构失衡
全区18个社区机构，有主任级医11人。副主任级医生41人，主治医生116人，医生96人，中医药品人员23人，护士157人。其是外聘医务人员总计181人，外聘医生承担主要医疗任务。
（1）缺乏全科医学院人才 医护人员中，缺乏国家承认学历的全科医生、护士。目前在岗医生是经过省市短期培训，持地方全科医生上岗证书者。这种培训只在医疗业务上有所提高，但在服务中缺乏全科医学、社区医学服务观念，难以承担社区卫生“六位一体”综合服务任务。
（2）缺乏公卫、康复、妇幼、计划生育技术指导专门人才，全区社区卫生服务机构没有公共卫生医学人员，没有专门从事计划生育专业的技术人员，更缺少专业康复医学人员。
（3）中医人才缺乏
调研发现，真正编制长期在社区工作的中医药人才缺乏，大多是走穴式中医坐诊。加上没有中药调剂，更无中医药特色服务。
这种人员结构的失衡，对开展和完成国家要求社区卫生“六位一体”综合服务任务是不可能的。
3.青年医生补充困难,调研中发现,近年无一个新医学毕业生到社区工作，长久下去社区卫生服务将后续乏人。政府应当从现在起出资贮备人员，放到大医院学习提高，几年后下派到社区，制定政策，使社区与医院医生的待遇、晋级相同，通过定期轮换，保证社区医疗服务质量与水平。这方面的外地的经验值得借鉴学习。
4．加强管理人员队伍建设
调研中发现社区卫生机构负责人没有实行公开选拔。管理人员观念陈旧，缺乏现代卫生管理知识。调研发现社区机构管理人员中，法人为非卫生人员者，不理解社区卫生服务的意义，单纯追求经营发展。而医务人员为法人服务担任管理者中，他们缺少现代管理知识，对发展社区卫生服务认识不清。不了解国家发展社区卫生服务的政策措施，停留在传统医疗服务模式观念中。在座谈中他们表示普遍有意愿学习管理方面的知识和外地经验的愿望。共同希望卫生管理部门给予关注，及早成立大连市社区卫生协会（已经上报数年，卫生部门没有批准成立）。
调研建议
1．依国家发展社区卫生服务配套文件要求，核定全区社区卫生机构的人员编制。
3．制定全区社区卫生服务人员规划，明确逐年引进新毕业医学人才的学科、数量比例。4．积极培养形成在编的医学人才梯队。
5．建立长效人才培养机制。实现社区卫生机构首诊制的根本问题是人才问题。鉴于社区医院高级人才缺乏的状况,可采取多方面的措施:（1）建立二、三级医院中高级职称医护人员下社区的制度,规定中高级职称医护人员每年下社区卫生机构的期限,并把医护人员下社区的执行情况纳入考核做为职称晋升的依据。虽然过去有相应规定，但基本落空。
（2）在调研中社区机构均表示，可与医疗单位协商，或通过社会组织，组织发挥社会离退休医学人力资源，定期在社区门诊服务，建立首席医生制度。政府和社区机构支付相应劳务费，（北京每位专家支付3000元/人、月）。我们与多数社区沟通，一位专家每月定期来社区4天，可以自愿支付出劳务费（500元/天、人）。这样就充分发挥社会人才优势，提高社区服务水平。
（3）调研中发现，社区不是缺少解决疑难医学问题的专家，而是缺乏能解决居民小伤小病，健康教育宣传、预防保健、康复的指导和帮助的全科医生。而现在的培养内容，主要是大医院专家讲疾病的诊治，而不是社区防治、不是积极的一级二级预防，而对三级则不被重视。大医院的坐等患者，与社区深入居民家庭两种服务观念，没有通过培训教育，在社区医务人员思想上扎根。
（4）后备卫生人才缺乏，新毕业医学生不来，政府没有出台措施保证后续人才培养。使社区卫生服务靠退休医务人员在岗，这样社区发展缺乏后劲和动力。
政府应当通过干预手段，贮备足够数量医学生，在大医院实习工作几年，再分配到社区，工作几年再到医院，如果这种体制形成，社区发展就有保证。外地这方面经验值得学习借鉴。
6．社区卫生机构管理是落实社区卫生“六位一体”综合服务的重要基础，而目前社区大多管理人员缺乏这方面的知识和技能。在座谈中他们表示普遍有意愿学习管理方面的知识和外地经验的愿望。建议主管部门或社区卫生研究会，在这方面多做工作，更希望卫生管理部门给予高度的关注。
7．坚决实行社区卫生“六位一体”综合服务功能，将社区健康教育、预防、保健、康复、计划生育和基本医疗综合服务观念，落实到社区每项诊疗活动之中，使社区卫生服务机构和医务人员，真正成为居民健康的“守门人”。要坚持社区全员培训到位,力争在数年内使用所有社区医务人员，真正树立全科医学服务理念，实现真正意义上的全科医学服务。
五、规范社区基本药物采购与补偿制度
调研中发现，实行基本药物零差价销售以前，社区药物销售收入占总收入的70—90%，成为维持社区卫生服务运行的重要基础。由于实行社区基本药物销售零差价后，社区总收入一下减少，确实造成社区经营困难。社区卫生机构对政府实行的药品统一招标采购，零差价销售，均表示不尽满意。其一是药品销售差价的15%，没有得到完全补偿，其二是统一采购的药品价格大多较自己以前采购的药品价格高，有的高几倍或十几倍。零差价销售后反比药店价格还要高，因此，大大影响了社区卫生机构的门诊量及药品销售量。
如生理盐水250亳升，集中采购前每项瓶1.55元，而集中采购后，每瓶2.71元；辛伐他汀招标前进价5.6元，而集中采购后为23元。这样无形中给社区卫生服务机构造成压力，影响患者来诊和正常经营。患者只有到药店购买更便宜的同类药了。
过去因药品销售有15%的差价收入，可补经营收入。现在只对社区卫生服务中心来诊的医保患者进行补偿，而对服务站不予补偿，对自费患者用药不补偿，这就造成为患者多服务，得不到相应的药品差价补偿的局面。
由于社区采购药品价格上升，影响群众到社区看病，转而到药房购药，影响了社区门诊量及收入。慢病定点在药房，实在找不出好的说法，不知道政府为何这样决策。
调研建议
1．有关药品统一招标，基本药物补偿应当按实际销售情况，无差别的补偿。可参照基本药物采购总价，加成15%补偿办法。
2．参照长春市等外地经验，改变基本药物采购办法，真正使用药价格降下来，惠及百姓。解决办法是政府控制药品零售价格，取消目前进药方式。参照市内药店零售价格、社区卫生服务中心药品价格平均值，计算出药品采购价，基本反映当地药品真实价格。体现了政府监督管理也尊重了市场，真正实现了降低药价的目标。
3．重新考虑慢病定点医疗问题。
4．按新近国务院规定，省级集中采购基本药物。
六、建立健康档案问题 2010年9月，上级有关部门，向社区卫生服务机构下达了重新建立健康档案的要求。从新发下的档案表格看到，项目齐全，内容繁多，任务紧迫，多数社区表示难以按期完成建档任务。具体态度是：
1．旧有档案全部作废，重新建档，是一种浪费；
2．而过去所建立的健康档案，大多都是死档，只是应付上级检查，并没有真正运用成为活档。
3．新要求建立档案中有心电、B超、X线等检查项目，费用从何处补助。
4．需要人力投入，社区目前人力难以短时间完成。而政府对此项服务的补助不足。5．居民不十分配合，入户难。
6．现在社会上有多家，有社区委员会陪同，入户上门建立健康档案。能否整合统一完成建档任务。
7．外地建立健康档案，有经济补助，如湖北建成一份健康档案，补助10元。体现政府购买公共卫生服务，我市能否参照。
建议对策
1．新建档案内容不能太细化，要以基本个人健康资料为主；通过计算机建立个人健康档案，实现个人健康档案系统、长久、随机管理的目标；政府要思考我市政长期未能实行全市健康档案及病例管理计算机联网的原因，尽快解决。
2．通过计算机建档，使个人健康档案资料通过全市联岗。即如身份证那样，一经建立个人健康档案后，在社区，在全市内任何一家医疗部门，都有能查到和使用。过去能在市与社区间没有形成网络联接，人为因素较多，政府要协调解决。如厦门市就早已经实现全市联网。
3．使个人健康档案从建立之日起，终生能补充、使用。最后能形成，从一个人初生建立健康档案，到生命终止停止。
4．由于此项任务工作量大，不亚于人口普查，可考虑人口年龄段，或疾病病种（高血压、糖尿病）逐步分批建立。可通过动员医学院校学生协助，建立起真正能使用的活的健康档案。
5．政府主管部门要明确建立标准要求，逐年提高其数量与质量。政府对建立居民健康档案要给予资金补助。
七、社区与医院的关系 完善双向转诊制度，实行社区首诊，提高社区医疗水平，必须依靠政府牵头，政策推动，协调社区与医院的关系，才能真正做到大医院、社区医院、患者三赢，为社区卫生服务发展进一步注入活力。
社区卫生服务是目前我国解决医改过程中看病难、看病贵的重要途径之一。特别是今年2月份卫生部在新闻发布会上宣布:政府鼓励各城市试推行社区医院“首诊制”,探索建立社区医院与附近大医院的“双向转诊制”,努力实现城市医疗卫生资源合理配置,方便居民在社区看小病,发现大病症状向邻近大医院转诊,减少患者辗转求医的环节和花费。“首诊制”的推出将实现医院各司其职,从而避免了大医院与社区医院之间争夺病人的局面。因此随着新政策的到位,将为社区卫生服务发展注入活力, 学习借鉴其它市区县的成功经验，形成大医院与社区的紧密关系、带动关系、联合体关系、松散关系等形式，真正使医院与社区能共同为患难服务。通过与大医院建立有效协作关系，将带动我区社区卫生服务建设快速发展。
对策建议：
1．政府出面，规范双向转诊，从试点逐步向全市展开。鉴于目前双向转诊存在的不足,建议有关部门尽快建立统一的适合我区具体情况的双向转诊制度。使社区卫生机构与大医院之间转诊有章可循,实现大医院、社区医院、患者三赢。以保证城市医疗卫生资源合理配置,促进医疗卫生建设健康发展。
2．政府出面，落实大医院支援社区长远规划。全国各地经验较多，体现在大医院牵手、大医院收回、联合，体制经营一体化等措施，实现一个大医院，负责几个社区，形成医疗技术业务长远负责机制。真正实现人员交流机制，发挥离退休专家到社区的作用。调研中社区需要这样的专家下到社区，并愿意支付费用（300～500元/天）而大医院专家排不上出诊机会，需要通过协调取得双赢。而北京是政府出费用，请大医院专家下社区，建立首席专家制度。如果所有社区卫生服务机构，都有归属大医院统一体制管理之下（可考虑多种机制体制），对实现双向转诊、首席专家在社区，管理一体化，将使我市社区卫生有新的飞跃。但这将需要克服诸多困难，主要的认识上的问题。
八、开拓社区卫生服务空间
社区卫生服务机构在保证完成“六位一体”综合服务的情况下，从方便群众出发，发展群众需要的卫生服务项目，解决百姓需要的内容。
1．在有条件的社区卫生服务机构，可根据居民的意愿，试行家庭医生制度或片医制。由社区选派全科医生，负责若干家庭的健康教育、疾病预防、保健、康复、计划生育和基本医疗卫生服务等。这种双向选择，有利于激励和提高社区医生的服务质量，结合绩效工资制度改革可试行推广。
2．开展老年服务，考虑到老龄化社会对老年服务需求的增加，社区卫生服务机构要从多方面举办老年关怀服务机构，如临终关怀机构、各种养老机构等。这方面的服务各地经验彼多，需要引进开展。
对策建议：
1．按照社区卫生服务的概念,社区卫生服务范围应涉及健康教育、预防、保健、康复、计划生育和基本医疗等6个方面,而目前我区社区卫生服务还比较单一,主要基本集中在医疗上,仅有少数的几家社区卫生服务中心(站)开办了与医疗有关的简单的健康教育、及计划生育技术指导，而康复服务因用房所限已经停止服务，对精神疾病、残疾康复服务很少开展服务。
2．试行社区家庭医生制度。可试行家庭医生与住户签约制度，与收入挂钩，能极大提高工作积极性。如一名社区医生与500、1000、1500户签约，能进一步密切医患关系，更有利体现社区卫生综合服务特点。
3．鼓励支持有条件的社区卫生服务中心，建立老年人疾病床位，承担老龄化社会的到来，对老年人疾病，临终关怀等服务。此项工作也是可补助机构的经济收入。
4．居民需求的增加为社区卫生服务快速发展提供动力。伴随着居民生活水平的提高,人们的健康水平和自我保健意识也不断增强。由于老龄化趋势日显加快，而老年人口占社区人口比例逐年上升，加强对老年人的医疗需求保障，将越来越成为社区卫生服务重点。这些都构成社区卫生服务建设快速发展动力。
九、全区合理规划、强化管理，建立完善的社区卫生服务网络。政府要在十二五期间，完善全区社区发展规划、合理布局，解决公私有社区发展的关系，形成完善的社区卫生服务网络。
区卫生行政部门是社区卫生服务的行业主管部门，设置社区卫生服务机构或开展社区卫生服务，必须经卫生行政部门批准。因此，对区内从事社区卫生服务的机构、人员，必须具有卫生行政部门认可的卫生专业技术资格并经过社区卫生服务的全科医学专业培训。各类社区卫生服务机构，应按照社区卫生服务机构设置规划、社区卫生服务的“六位一体”要求进行严格把关。
建议对策：
在保证区政府卫生投入，要随区财政增长逐年有所增加的前提。认真对待社区卫生服务发展。
1．目前调研的全市社区卫生服务机构18家中，私营占13家，数量相对较多。调研中发现有1家有余，其他12家都说亏损。但都表示，只要政府解决用房租金、给人员编制经费，他们会比现在更好的完成社区一切服务任务，可见其潜力巨大。政府需要量进一步考虑，统筹规划布局，切实为这居民建立一个牢固的、可信的、基层社区卫生服务网络。
2．是否推行一个街道，一所公立社区卫生服务中心的体制。将目前私营的社区中心，完全按公立中心一视同仁，纳入政府管理规道，承担与公立社区卫生机构一样的任务，享受同样的政府支持。
如果完不成政府交给的任务，进行淘汰。这种招标式的动态管理，将会调动社区卫生服务机构的竞争积极性，对更好高水平实现社区卫生服务会起到积极作用。
3．从西岗区社区卫生服务机构布局看，八一路社区据傅家庄距离超过5分钟，应当设立一个服务站，据说市卫生局没有批准，不知原因，应当考虑。
4．政府要明确社区卫生服务机构所有制性质，是公有制好还是私营适宜。如何认为社区卫生服务不用政府投入，私营社区还会有盈利，就难体现基层卫生服务的国家承担，真正解决老百姓的医疗保健问题。目前有重庆、杭州余杭，已经将私营社区卫生服务机构全部收加实现公有。
（十）政府要加强指导和监管力度 区政府特别是卫生行政主管部门，要将发展城市社区卫生服务看成是自己重要的工作内容。认真学习国家有关发展城市社区卫生服务的文件精神，认真落实发展城市社区卫生服务的各项要求。管理者必须树立科学发展观，掌握社区卫生的发展规律，真正为辖区百姓解决健康和卫生问题。
对策建议：
1．加强领导、规范管理
为了加强对区内社区卫生服务工作的领导，有必要专门成立“社区卫生服务管理中心”、《社区卫生协会》，发挥行业、社团组织自我管理的作用。进一步推动区内社区卫生服务事业的信息交流、规范管理，不断提高社区卫生服务水平。
2．加强社区卫生服务思想观念的教育和培训 树立大卫生观和社区卫生服务意识，是发展社区卫生服务的重要前提。为此，必须对社区卫生机构的管理者和卫生工作人员进行管理知识方面的培训。使其逐步建立起发展社区卫生是解决中国百姓的正确道路。认识到树立“六位一体”观念的意义和作用。
调查中发现基层社区管理人员有这方面的要求，卫生人员也是缺乏社区“六位一体”综合的服务观念，政府应当主动作好这方面的培训教育工作。
考虑目前对社区基层管理人员、各专业人员缺乏社区科学管理知识及“六位一体”综合服务理念的状况，有必要如其他省市举办专门培训的情况，加强这方面的工作。我市完全有条件和能力组织社会力量完成此项工作。因为许多教材多出自我市学者的编著。
3．细化、透明、公开政府支持发展社区有关文件
目前在执行的《大连市基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度补偿细则》〖大财社（2010）433号文件〗通知，有关补偿问题规定不细，检查标准不十分满意的情况，需要补充修改。
（1）根据第二条规定，向社区补偿15元/人，基本到位款80%。但这个补偿具体用于什么项目，社区管理者并不十分清楚。而目前尚未到位的部分，社区十分担心因检查标准不合适而被扣除。
（2）实行药品零差价后，社区没有得到药品进价与销售差价15%的补偿。文件中规定每季度根据基本药物销售情况，通过医保基金，给予适当补助。如何落实。有医保患者能得到，没有医保的患者，没有补助，社区自己承担不公正，影响其服务积极性。
（3）第7条，服务项目收费补偿，如何落实。
（4）第8条，上级考核标准内容，扣分不合理，影响补助额度。（5）第9条，人员培训、人才招聘经费补助没有得到。
（6）第10条，社区卫生机构经费缺口，公立与私营如何处理，而区内三家公立机构均亏损经营，没有得到补助，还能照样运行。
总之，社区卫生机构经济这部分，需要认真研究，通过公开、透明，让政府与社区机构能明明白白账本，有力推动今后的服务工作。
（7）没有做到对外来人口应当按实际服务人口数量进行拨付。
（8）要确保社区公共卫生服务经费随财政经常性支出增长逐年增加，在那儿体现。（9）在条件允许情况下，区应在财政上保障属于公共卫生职能的开支和人员工资。4．完善评估体系
组织和利用有关社团、大学、研究会等社会组织力量，加强对社区卫生服务工作的领导与研究。组织与协调区内各种所有制社区机构，开展现代科学管理教育，加社区卫生服务质量与风险管理，完善社区卫生机构服务检查、监督与评估体系，促进社区卫生服务事业的持续发展。
由于各社区卫生服务机构对现在的评价体系有较多意见的现实，应当组织人力对其进行重新评价，力争做到，评价体系从群众中来，切合我区社区机构现实情况，对照国家发展社区卫生服务文件要求，认真讨论落实，真正起到规范、监督社区卫生服务的作用。
5.实现社区医疗卫生服务一体化管理机制
（1）实现公立医院延伸,区级医院转型,形成以公立医院为中心，向下延伸到社区卫生服务中心，再由中心延伸到社区卫生服务站的一体化统一管理模式。
（2）这种一体化统一管理的核心，是调整隶属关系，通过资产、管理的纽带，形成上下级医疗部门间的人员、业务技术紧密联系的统一体。
（3）形成布局合理居民看病15分钟的卫生服务圈。
（4）易于建立双向转诊，建立社区首席医生制度和家庭医生（片医）制度。提高社区医疗服务水平。
（5）政府要保证在社区服务的毕业生待遇与大医院毕业生待遇持平。以留住人才。（6）经济保障。可参照外地经验，确定市、区财政4：6比例，向社区投入。人均公共卫生服务经费补助，可由现行的15元/人，（郑州2009年已经达到30元/人）随政府年财政收入比例增长，能达到占财政总收入的4%以上。
（7）尽快完成全市信息系统建设，并投入使用。
6．成立我市卫生专家咨询队伍，发挥医学院校专家智慧。成立大连市政社区卫生协会，团结全市社区卫生工作者的协作力量，共同将我市、区社区卫生事业搞好。
总之，医疗卫生事业关系到每一个人的生老病死，防治疾病、提高人口健康水平是我国全面建设小康社会的一项重要目标和核心任务，也应当是我们建设和谐社会的重要内容。虽然我们只是对我市部分社区卫生服务机构进行调研，但从中可反映出我市社区卫生服务的基本情况，对我市发展社区卫生服务有参考意义。我们真切希望，大连市社区卫生服务事业建设和发展中存在的问题，能够切实得到市政府和有关部门的高度重视，并在政府统一协调下进一步通过调研、论证，制定切实可行的十二五社区卫生服务发展规划，为实现我市社会事业与区域经济均衡发展，为建设和谐大连，涂抹重重的、实实在在的一笔。
大连市人文医学学会、大连市社区卫生服务研究会
（执笔人：马文元）
