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农村政策传播效果优化问题探讨
王平
[摘要] 农业、农村、农民问题关系着党和国家事业发展的全局，一直受到中央的高度重视。但是，我们也不无遗憾地看到，一些好的农村政策制定出台后，实施的效果并不理想。造成这种情况的原因很多，其中之一就是普遍重视政策的制定，而忽视政策的传播效果。本文主要从受传者—农民的角度，运用传播学理论和系统分析方法，考察和分析农村政策传播效果的优化问题。
[关键词] 农村政策；传播效果;系统优化
农业、农村、农民问题关系着党和国家事业发展的全局，一直受到中央的高度重视。2009年新年伊始，中共中央、国务院发出了关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见，出台了一系列目标明确、含金量高、操作性强的政策措施。这是在党的十七届三中全会召开的新形势下，中央制定的又一个重农强农的一号文件，也是历史上以“三农”为主题的第11个一号文件。
但是，我们也不无遗憾地看到，一些好的农村政策制定出台后，实施的效果并不理想。造成这种情况的原因很多，其中之一就是普遍重视政策的制定,而忽视政策的传播效果。政策的有效实施“是以作为政策目标群体的广大民众对所推行政策的认同和接受为前提的。”[1]然而，据有关调查，农户对农业政策类信息的关注率、理解度或接受程度普遍较低[2]。这种情况无疑将增加农村政策执行的难度，影响到政策执行的效果。因此，考察和分析对农政策传播效果的优化问题，就显得尤为重要。
一、农村政策传播效果概述
农村政策传播是指政府发出的以解决“三农”问题的政策性、法规性、条文性信息在组织之间及组织与个人之间的传递过程。本文拟探讨的农村政策传播效果，主要是指作为传播主要受体的农民接受信息后，在感情、思想、态度和行为等方面所发生的变化，简而言之，就是农民接受农村政策信息内容而产生的有效结果。任何一项政策信息倘若不进行有效地传播，“就不能实现政策的目的，达不到政策的预期目标”[3]。
农村政策传播的终端是农民，其基本目的在于使农民获得政策信息。农民接受农村政策信息的刺激所产生的反映或各种变化，决定着农村政策传播的收效程度。因而，农村政策传播应注重从农民角度，探讨政策的传播过程和最终效果：受传者农民接受政策信息而产生的效果究竟受到哪些因素的影响和制约？在具体的传播实践活动中，我们该如何优化各种因素，以提高农村政策传播的有效性？即便从传播者的角度进行效果探讨，也必须以受传者农民的实际状况为依据，进行各种可能性的效果分析，而不能主观臆测农民对政策信息刺激的反应。
然而，受传者农民公众有着基本的共性和众多的差异性。这种基本的共性使我们能够探索和获取优化农村政策传播效果的方式方法，而众多的差异性，使农民对政策信息刺激表现不同的态度与行为。这给效果研究及其因素分析带来了相当大的复杂性。但是，不论如何，从受传者—农民的角度进行考察、分析与研究，乃是我们探讨农村政策传播效果优化问题的唯一路径。
二、关涉农村政策传播效果的因素分析
传播是一个从传播者到受传者的信息流通过程。对于传播过程已有各种模式的分析，无论是拉斯韦尔“五W”模式，拉扎斯菲尔德两级传播模式、还是施拉姆循环模式或德弗勒双循环模式等，虽然各有各的特点、优势和不足，但所体现的传播基本要素是“共同的”，即任何一种传播活动都离不开传播者、讯息、传播媒介、受传者四要素。它们第一次将复杂的人类传播过程的构成要素清晰地表述出来，为我们考察影响农村政策传播效果的因素问题，提供了基本思路和具体的出发点。
1.传播者
作为传播内容发起者的传播者，是信息传播过程的第一个重要环节。在现有政制下，各级政府和大众传媒是保障农村政策信息有效传达的主要责任主体。一般情况下，当前农村政策传播主要有两种途径，一种是各级党政部门自上而下逐级传达，这是“三农”政策宣达的组织传播途径；从这一层面看，政府是国家农村政策的实质传播者和传播决策者；另一种主要是政府委托大众传媒这一专业信息机构来完成政策传播任务；传媒在这一层面上主要是国家农村政策传播的具体实施者和操作者。
从传播致效的角度看，传播者良好功能的发挥往往同许多因素相关。德国学者G．马莱茨克对影响传播者行为的诸因素及其关系，作了较为详尽的论述。他认为：传播者如何选择、组织制作和传递信息，将取决于—传播者的自我形象、个性结构、工作群体、社会环境、媒介约束和信息内容约束等；传播者的行为往往是许多因素的函数，其对传播致效的作用或影响是相当复杂的。这可以说是“为什么大众传播研究未能成功地解释和预测大众传播过程的结果的一个重要原因”[4]。尽管如此，G．马莱茨克的观点为我们分析传播者因素如自身利益、观念态度、文化水平、社会环境、传播技巧、约束因素等，对农村政策传播效果的影响，提供了极有价值的启示。
2.传播内容
传播内容即信息，是受传者认知、态度与行为改变的最为重要的基本因素，也是检测传播效果的最为关键的要素。在政策传播过程中，系统的基本要素(传播者、媒体、受传者)的相互关联，都是通过政策信息发生作用，并依据传者与受者的需求，确保信息的传递、接受和反馈，而各种制约和干扰因素，则影响或阻碍着信息的正常传递与作用。显然，政策信息内容不仅是农村政策传播活动中的核心和纽带，亦是传播系统内部效能的体现。政策本身是否合理、完善，政策信息内容是否容易理解、接受，政策传播过程是否存在诸多干扰，等等，从根本上影响着传播效果，甚至决定着政策传播的成败。不言而喻，对于农村政策传播而言，政策内容的科学性、政策信息与农民的切身利益、已有的知识和经验的相关
3.传播媒介
所有的媒介都能携带和传递信息，而表达和传递信息的能力或效用却存在着差异。学界实证调查显示[5]，在传播农业政策方面，效果最好的媒介或渠道按重要程度依次为：印发农业政策的资料、组织培训、村喇叭广播、电视、人际传播。相比较而言，大众传媒在传播农业政策的效果方面不容乐观。当然，这里的原因也许是多方面的。除了媒体自身的不足或缺陷等原因之外，受传者农民对媒体的选择性也是重要原因。农民对于通过何种媒体、途径、方式方法接受信息内容，具有一定的选择性。这种选择性，同其爱好、需要、动机、受教育程度、经济和效益等因素密切相关。在对农政策传播中，有各种各样的媒介或渠道，也有多种多样的需要和选择，如何根据各种媒介不同的功能特性及广大农民群众的实际需求、知识水平、阅读能力等因素，选择和应用恰当的传播媒介来传递政策信息，值得重视和关注。
4.受传者
受传者是传播内容的接收者，也是传播过程的终点，其在信息接受与反馈方
面的能力和水平，不仅制约着传播效果，而且“能够操纵、规范整个传播行为”[6]。然而，农民公众作为农村政策传播的主要受体和“终端接受者”，与城市受众相比，整体文化水平及综合素质较低，这已成为制约我国农民接受、理解与反馈信息的“瓶颈”[7]。根据2000年第五次全国普查人口资料，农村人口中初中及其以上文化程度的占39.1%，远低于城市人口占65.4%的水平；并且，农村人口以小学文化程度为主[8]。从目前农民公众参与政治、使用媒介等方面的素质和技能来看，他们参政议政的意识不强，信息接收与反馈的力量有限，利用媒介为个人生存、生活和发展服务的素质和能力较低，等等。这必然影响到农民作为政策接受主体的作用发挥和政策传播的效果。
三、农村政策传播效果优化问题的对策思考
1.提升农村政策传播者素质，真正发挥其“责任主体”作用 如前文所述，各级政府和大众传媒是保障农村政策信息有效传达的主要责任主体。然而，当前对农政策传播者的主体素质不高，可以说是影响“三农”政策传播致效的重要原因。如作为农村政策的“实质传播主体”的一些政府工作人员，或者文化素质和政策水平较低，不能透彻理解农业政策内容，或者责任感不强，人浮于事，消极推诿，被动应付，或者钻政策的空子，从中渔利，甚至扭曲、阻滞或封锁农村政策，致使农民群众对所需的政策信息难以获得；作为“职业传播主体”的媒体采编人员的素质也存在堪忧问题，具体表现为：以收视率、收听率等功利目标为导向，对包括农村政策报道在内的弱势群体传播缺乏足够重视，采编作风浮躁，满足于参加会议、听报告、做表面文章，对政策文件精神、农村现实问题缺乏深入了解和采写，不愿意深究和创新农村政策传播技巧与方法等。因此，提升当前农村政策传播系统中的传者素质，如政治素质、业务素质，尤其是社会责任感、敬业精神和密切联系群众、深入基层调查研究的工作作风，真正发挥农村政策传播者作为传播主体的主导作用，显得尤为迫切。
2.增强农村政策信息内容的可接受、可理解性程度
受传者对信息的接受和理解，由于受以往经验、文化背景、需要与动机、态度与情绪等因素的影响，具有一定的选择性。只有充分考虑到受者这一因素，才能进行有效的传播。一般而言，农民对政策信息内容的接受性、理解性程度愈高，政策传播效果会愈好，反之亦然。为此，农村政策传播的信息内容及其编码和传递应考虑以下三个因素：（1）共通性，即农村政策信息内容的选择与编码，应建立在共同经验的基础上，必须使用农村公众感兴趣、能理解的符号；（2）易得性，即农村政策信息传播应遵循从具体到抽象、从简单到复杂的思维逻辑规律，增强政策信息呈现的清晰性、可认知性和趣味性等；（3）效用性，即农村政策信息应与农民利益或需求之间存在具体的联系，能对群众解决实际问题和困难有一定的效用或帮助。
当然，由于“许多政策是在各种条件尚不完全具备、直接相关的配套政策十分不完善的情况下出台的，因而出现许多事先未曾预料到的情况。”“一些政策制定所拟定的方案、计划虽经过反复论证，但执行此项政策的环境、条件不充分，[9]一旦进入大规模实施阶段，原先潜在的问题、未预料到的问题就显露出来了。”这就要求对农政策传播者须树立科学的态度，注意调查研究，收集民意，关注舆情，及时发现问题，反映问题，积极探索解决问题的途径，以促进农村政策内容的修正和完善。
3.合理选择、运用和整合多种传播媒介
不同传播媒介在传播农业政策的效用方面既有各自的局限和不足，也有各自不可替代的特色和优势。因而，农村政策传播既要在遵循“省力+效益”原则的前提下，注意合理选择、运用不同媒介，又要注意“整合联动”[10]多种媒介，以充分发挥各媒介整体“合力”效用。如：既要重视发挥广播、电视、报纸、网络等大众传媒的各自优势和先导作用，又要善于利用一些具有乡土特色的媒介或渠道，如农村中的黑板报、农业政策宣传资料、乡村喇叭等的传播效力，也要充分发挥组织传播和人际传播渠道的纵深传播效用，从而确保农民群众能多途径、多向度地知晓、理解和接受国家农村政策。当然，媒介或信息渠道的选择，还要考虑物质因素的制约问题。对一些温饱问题尚没有解决的农民来说，选择和使用一定的、尤其是先进的传播媒介，是可望而不可及的事情。有鉴于此，有关的政策信息传递，就不能运用那些他们根本就无法接触到的媒体（介）。显然，加强农村基础设施建设，构建农村信息保障体系，才是解决问题的根本之策。
4.以农民为核心，充分发挥农民作为政策接受主体的作用
农村政策的传播过程从根本上说是传播者和农民相互交换和分享信息的双向传递过程。传者在宣传或报道农村政策时，不能把农民视为被动的传播对象，而应重视农民的参与、互动和反馈。只有农民积极主动地参与政策传播活动，传者所传递的信息才能引起他们的注意，并对其认知、情感、意志和行为等产生预期的影响；传者也才能从受传者的参与和反馈中，及时调节和改进传播行为，进行更为有效的传播。为此，农村政策传播须建立健全行之有效的沟通与反馈机制，如政府部门定期开展农民公众咨询活动，回答有关问题；开放接待日，听取农民意见等；作为政府意志和民众意见的“桥梁”、“纽带”的大众传媒，应积极采取措施给农民公众提供充分的民意表达的渠道和机会，如在制订农业政策过程中或制订好政策后，邀请部分农民参与政策的制定及实行的过程，鼓励农民在媒体上发表对农村政策的意见、看法和要求，并展开关于农村政策的对话、讨论和质疑；及时邀请专家在媒体上开设农村政策专题讲座，解答广大农民关心或者还不十分[11]清楚的问题，等等。
四、结语
农村政策传播效果优化问题是一个系统工程问题。优化该系统内部的传播者、信息内容、传播媒介、受传者要素，是促进农村政策传播致效的基本路径和必要措施，但仅止于此是不够的。系统优化还需要“协调系统的整体与部分的关系，使部分的功效和目标服从系统总体的目标，以保证实现系统整体的最佳功效。”[12]所以，为避免农村政策传播系统内部各要素游离松散或功能特性产生相互抵御的现象，我们还应注意将系统内各要素按照各自的特性，有机地、和谐地“组合”起来，以发挥系统整体的功能效用。由于农村政策传播活动是复杂多变的，传受主体、政策信息内容、农村社会环境等也是变化的，农村政策传播效果优化的途径与策略等也会随着现实的需要而改变。因而，传播者应密切关注农村现实，联系农民实际，积极探索农村政策传播系统各要素最佳的“组合”方式与方法，以实现农村政策传播效果的最大化。（本文为徐州师范大学2008年度校科研基金重点项目《“十一五”以来国家农村政策在县域传播有效性研究》阶段性成果。）
注释：
[1] 张金马：《公共政策分析：概念·过程·方法》，人民出版社，2004年版，第408页。[2] 谭英、蒋建科：《农业政策传播效果调查分析》，《中国记者》，2005年第6期。[3] 段林毅：《关涉政策传播的几个问题》，《求索》，2004年第4期。[4] 丹尼斯·麦奎尔，斯文·温德尔：《大众传播模式论》，上海译文出版社，1987年版，第33-57页。
[5] [11] 谭英、蒋建科、陈 洪：《不同信息传播渠道传播农业政策的效果及农户接受程度分析》，《农业经济问题》，2005年第9期。[6] 戴元光、金冠军：《传播学通论》，上海：上海交通大学出版社，2000年版，第45页。[7] 肖荣春：《国家农村政策传播机理的重构》，优秀硕士文库，江西师范大学（2007）。[8] 翁昌寿：《社会主义新农村建设与“三农图书”》，《现代传播》，2006年第2期。
[9] 黄世贤：《解决“三农问题必须有效执行农业政策》，《国家行政学院学报》，2003年第6期。[10] 肖荣春：《国家农村政策传播机理的重构》，优秀硕士文库，江西师范大学（2007）。[12] 魏奇，钟志贤：《教育传播学》，江西教育出版社，1992年版，第90-91页。
作者简介：王 平，徐州师范大学信息传播学院新闻系副教授，南京师范大学新闻与传播学院2008级博士生
作者地址：徐州师范大学信息传播学院新闻系 邮编：221009
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