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青山乡小型水利工程管理改革初探
裕安区青山乡农业技术综合服务站 江青松
【摘 要】阐述了青山乡小型水利工程的特点与性质、管理体制、工程管理改革目标、原则及内容。
关键词：小型水利工程工程管理改革目标、原则及内容；
一、青山乡小型水利工程的特点与性质
1、小型水利工程的特点
青山乡小型水利工程归纳为以下几类：小水库、塘坝、水池等蓄水设施，小型拦河闸坝、引水闸、截潜流等引水设施，渠道、管道、闸门等输水配水设施，渡槽、桥、涵等交叉建筑物，泵站提水设施，灌水沟、畦、闸管、等田间灌水设施，保护村镇、农田的小型圩堤、河道堤防等防洪设施，排水闸、排涝泵站、排水沟等排涝设施，乡村自来水厂等生活供水设施。其水利工程的特点主要有：一是地位作用重要，需要高度重视。“水利是农业的命脉”，精辟地表述出农村水利在发展农业生产和改善农民生活中的重要地位和作用。由于有了完善的灌排设施，良种、化肥、耕作栽培等先进农业技术才有用武之地。但是，作为基础设施的农村水利，投入多，见效慢，管理难，本身直接经济效益不明显，多表现为间接的社会效益，在一些地方易受忽视。对农村水利的重要地位作用，需要不断提高认识，加强领导。二是群众性强，需要广大农民参与。小型水利工程与所有农民的生产、生活都有密切关系，是一项群众性的事业，群众性、互助合作性是我乡水利的重要特点之一。三是公益性较强，需要政府扶持。农村水利既有农田灌溉、水产养殖和生活供水等兴利功能，也有防洪、除涝、降渍、治碱、防治地方病等除害减灾功能；既可以为花卉、蔬菜、果园、养鱼等高附加值产业服务，又承担着大田作物灌排，保证粮食安全的任务。以兴利为主的工程兼有经营性和公益性，防洪除涝等工程完全是公益性，不具备经营条件。四是具有垄断性，需要政府加强宏观管理。按受益农户多少区分，小型农村水利可分为两大类：一类是农户自用的微型工程，如水窖、水池、浅井等；另一类是几十户、成百上千个农户共用、规模相对较大、具有农村公共工程性质的泵站、水库、引水渠等。受地形、水资源等条件限制，多数公共工程具有天然垄断性。灌溉所用水资源，属国家或集体所有，是公共资源。所有生活在当地的农户都有公平用水的权利。用水权是农民生存权的组成部分，为农民生存条件服务的公用水源和公用设施不适合让私人垄断。水利设施多地处农田荒野，无人值守；风吹日晒雨淋，易老化损坏；土方工程多，维护工作量大。除生活供水工程外，多数工程季节性使用。农村水利的建设与管理需要在政府的规划与计划指导下有序进行。
2、小型水利工程的性质
农村水利是农民抗御自然灾害，改善农业生产、农民生活、农村生态环境条件的基础设施，是促进农业增产、农民增收的物质保障条件。除农户自用的微型工程外，农村水利与农村道路、农村供电等同属农村公共工程，是农业和农村社会化服务体系的组成部分，具有较强的基础性、公益性。
二、管理体制：
由于工程集体所有的体制与农村分户经营的体制矛盾没有解决，维护管理责任很难落到实处，造成“集体”所有的工程，有人使用，没人管理，老化、损坏、丢失严重。农民兴修农田水利，改变生产和生活条件，是自己要干的事情，结果变成政府要农民干，甚至被人理解为政府加重农民负担。农民是我乡水利事业的主体。尊重农民意愿，依靠农民的力量，合作办水利，是发展我乡水利事业的基本原则。以兴利为主的工程，既要适应市场经济要求，有偿服务，核算成本，降低费用，促使工程良性运行，又要坚持不以营利为目的的宗旨。有关法律和政策对此有明确规定。
三、小型水利工程管理改革
1、改革目标和原则
改革要以组建用水合作组织、明晰工程所有权为核心，以增强经营管理活力为重点，以提供良好服务、实现良性运行、充分发挥效益为目标。改革要有利于调动广大农民参与工程建设和管理的积极性，有利于已建成设施的巩固和效益发挥，有利于水资源的合理高效利用，有利于加快农村水利事业的发展。
2、按照“谁受益，谁负担，谁投资，谁所有”原则，组建用水合作组织，明晰所有权。农户自用的微型工程，实行“自建、自有、自管、自用”体制，农户自用为主的微型蓄引提工程，政府可酌情在经费上给予补助。这类工程作为农民的家庭私有财产，发给产权证，受法律保护。农户自有工程自己用不完的水，允许在农户之间，按平等协商、互利互惠、有偿服务的原则，调剂余缺，充分发挥工程和水资源最佳效益。
3、较多农户受益的小型公共水利工程，推行多种形式的农民用水合作组织管理体制。受益农户较多，特别是跨村的小型公共工程，应当按水系、渠系范围，组建用水户协会等多种形式的农村用水合作组织。这种体制有以下特点：首先，它不按乡、村行政区划组建，更符合水利建设和管理的特殊要求。第二，明确用水户是建设主体、投入主体、所有者主体、受益主体，形成了以用水合作组织为纽带的利益共同体。第三，机制灵活，合作办水利，就是要有钱的出钱，有力的出力，有设备的出设备，可以以物换工，以资换工，以工换工，以工换水，每个成员的权利、责任和应尽义务都严格按章程办事。第四，合作组织要按法律规定注册登记，成为有法人地位的服务实体，受法律保护，能独立承担民事责任。第五，合作组织有章程，民主选举负责人，在内部采用民主协商方法决定成员出工、出资分摊以及水费计收等大事。
政府补助农村水利建设的资金所形成的资产，应明确归农民用水合作组织集体所有。
4、经营性的小型农村供水工程按“股份合作制”企业体制运作
以向乡村企业、街道供水为主，兼有村民生活供水任务的农村供水工程，应参照“股份合作制”企业办法组建企业法人实体。在这种管理体制下，产权清晰，所有者的权、责、利十分明确，有较强的内在经营活力。为了解决建设资金不足的问题，可以吸收有钱的“大户”投资入股，并给予合理投资回报。但要防止出现“水霸”垄断乡、村公共供水设施或利用公共水资源牟取暴利的情况。从扶持农村供水基础设施建设出发，地方政府也可酌情对工程建设给予补助，这部分资金形成的股权应为政府所有，政府通过持股参与监督企业经营管理。
5、采用灵活多样形式，加强经营管理，是小型水利工程机制改革的主要内容：
其一用水合作组织自己直接经营管理，其二用水合作组织聘用“能人”经营管理，用水合作组织内部找不到合适人选时，可以聘用外部的“能人”具体负责经营管理。被聘者为用水合作组织“打工”，领取报酬。用水合作组织对受聘者监督，促使其真正对工程的日常经营管理负起责任，搞好服务。其三承包，承包不改变工程所有权属。它通过合同契约，由工程的所有者把管理权委托给承包者，同时对双方权利、责任、义务给予明确，承包者比合作组织聘用的管理负责人有更大的自主权。承包者可以是合作组织内部成员，也可以是社会上的人，可以一个人，也可以是几个人组成的小组。其四租赁，租赁者在经营管理上有更多的自主权。租赁者可以从直接或间接的经营利润中获取报酬，同时也承担更多的经济责任和风险。因此“租赁”主要适用于经营性较强，可以自主经营、自负盈亏的农村水利工程。如租赁小水库、塘坝，在提供灌溉服务收取有限的水费的同时，通过养鱼获利。其五“拍卖”经营管理权，严格地讲，这不是“卖”，而属于一种公开竞标的承包方式，有利于做到公开、公平、公正确定承包者。“拍卖”经营管理权，在所有权与经营权的分离上比租赁更彻底。
“租赁”、“拍卖”、“股份合作”等各种改革方式都偏重于利用工程的经营性，借用市场机制的办法增强经营管理活力。而对不具备经营条件的公益性设施（如渠道、圩堤、桥闸涵、隧洞、渠系建筑物等），如何深化改革，调动农民建设和管理积极性，使工程更好地发挥效益，尚缺乏成熟经验，也没有引起人们足够的重视，这是下一步改革要着重研究解决的问题。
6、加强政府引导、扶持、服务、监督
我乡小型水利工程管理体制改革必需抓好三个关键：一是发挥农民群众主体作用，解决体制不顺的问题；二是灵活运用市场机制，加强经营管理，解决运行机制不活的问题；三是加强政府引导扶持，做好服务监督，提供必要的公共服务和公共产品，为体制与机制改革创造有利的环境条件，三者缺一不可。乡政府应抓的工作主要有：第一，研究制定有利于推动农村水利事业发展的办法；第二，制定农村水利发展规划和指导性计划，做好工程建设前期服务工作，包括组织力量对水资源利用、工程布局、项目设计等合理性的审查等；第三，做好农民群众的宣传、组织、引导工作，帮助农民自己组织起来，兴办自己的事业；第四，提供资金、材料设备等扶持，包括正常情况下的资金补助和发生特大自然灾害时的补助；第五，提供工程建设与管理中的技术指导、信息、培训、科普宣传等服务；第六，对农村水资源开发利用、农村水利经营管理等进行监督，防止政府补助经费、农民集资和收取的水费被截留挪用，防止无偿平调农民投工，防止垄断公共资源、侵害农民利益等违法情况发生。
