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规范干部选拔任用初始提名权问题研究
近年来，中央相继制定出台了《干部任用条例》、《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》和《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，其最终目标就是认真贯彻党的干部路线、方针、政策，充分发扬民主，进一步加强领导班子和干部队伍建设。要实现上述目标，就需要充分落实群众的“四权”，规范干部选拔任用的初始提名工作，对实现“党管干部”与“群众公认”相统一具有十分重要的现实意义。
一、干部选拔任用初始提名工作的内涵
在干部选拔任用的实践过程中，初始提名虽然在《干部任用条例》中没有作为一项工作单独地规范和明确，但它却影响群众公认原则在干部选拔任用全过程中能否得以充分体现的一个根本性问题，是干部工作民主化进程中必须要深入思考和探索的一个深层次问题，是有效解决“少数人选人”、从源头上预防和治理用人上的不正之风的关键性问题。
干部初始提名工作是各级党委、组织部门根据领导班子建设需要，按照扩大民主的要求，经过一定的工作程序，研究提出拟提任或交流领导干部人选进入推荐、考察、比较、甄选之前的工作。《干部任用条例》对领导干部选拔任用的原则、条件、程序、管理、监督等都作了详细而明确的规定，如“选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐提出考察对象”。但对如何确定民主推荐的目标单位，特别是对提出或确认民主推荐目标单位的主体及原则几乎没有涉及到。目前采取的直接提名的做法，也有比较明显的优势，但从推进干部工作民主化进程，对以具体执行和实践操作而言，又存在一些问题，主要是透明度、干部群众参与度还不够，目标选定存在明显的补缺性和被动性，随意性和人为因素还难以避免，这也给“跑官要官”、“买官卖官”留下了制度漏
— —1洞。要突破这一难题，在总结干部任用初始提名中的传统做法的基础上，建立基层干部选拔任用初始提名人选决策权在时间上和空间上的前移机制，将是一个积极有效的对策，而且可以从根本上解决长期困扰干部任用初始提名人选如何产生这一干部选拔任用民主化进程的源头问题。
二、关于规范初始提名工作的重要性和必要性
（一）有利于完善干部选拔任用机制，是深化干部人事制度改革的必然要求。2002年7月中共中央正式出台的《党政领导干部选拔任用工作条例》，对民主推荐、考察、讨论决定、任职公示等程序做出严格的规定。几年来，县委通过组织多种形式的学习宣传活动，《干部任用条例》的内容已深入人心，各级党委领导干部、组织人事干部的《条例》意识、大局意识、标准意识、纪律意识已经得到了明显提高，干部选拔任用的整体水平得到了明显提升。虽然《干部任用条例》在提名环节也提出了领导干部个人署名推荐、个别特殊需要的领导成员人选可以由组织推荐提名等规定，但是关于如何完善干部任用初始提名程序，科学合理地规范初始提名权，使干部推荐提名的过程更加公开透明、有章可循，需要进行深层次的思考、探索和规范。同时，这也是深入贯彻《干部任用条例》和《党内监督条例（试行）》，将《深化干部人事制度改革纲要》所规定的原则性要求转化为可操作具体制度的必然要求，是进一步完善干部选拔任用机制的迫切需要。
（二）有利于发展党内民主，以便进一步发挥党委其他领导干部和普通干部群众的作用。规范初始提名工作，就是要通过扩大民主方向，体现公开、平等、竞争、择优的原则，真正落实群众“四权”。这里的“群众”应该是一个广义的概念，并不是特指领导之外的普通干部群众，而应该是指除各级党委主要领导、主管领导和组织部门直接管理干部选任的干部之外的所有干部群众，是与干部选任工作中能够选人的“少数人”相对应的一个
— —2概念。规范干部初始提名就是要充分发扬“集中”的优势，而又有效地防止“过分集中”带来的问题。
（三）有利于防止干部“带病提拔”、“带病上岗”，有效地预防和纠正干部用人上的不正之风和腐败现象。规范干部任用初始提名程序，是规范和监督领导干部用人权的关键所在。干部任用初始提名权是党委及组织部门履行选拔任用干部职责的基本内容，是有效行使用人权的保证。但如果不规范运作，就很容易失去制约，产生用人上的不正之风和腐败现象。通过规范初始提名程序，如实行全委会成员民主推荐提名制度，既可以使县委书记应有的用人建议权在确定参考人员名单的过程中得到体现，又受到了全委会成员民主提名时的合理制约，能够有效防止干部问题上由少数人或个人说了算的现象，防止跑官要官等不正之风的产生。
三、关于当前干部初始提名方面的主要做法
（一）由组织部门从后备干部人才库中提名。按照“党政人才重在社会和群众认可，专业人才重在社会和业内认可”的原则，每年都开展了后备干部推荐工作。通过组织推荐、个人自荐、群众推荐、领导举荐和日常组织了解掌握等渠道，建立了包括党政干部人才、专业技术人才、妇女干部、党外干部在内的各类后备干部人才库。并坚持凡是干部提拔必须从后备干部中提名推荐的选人用人原则，为选人用人储备了比较充足的干部人才资源。同时，对后备干部人才库实行动态管理，每年根据干部年度考察和后备干部推荐情况更新一次。一旦出现职位空缺，根据职位条件需要优先从后备干部库中筛选合适人选，同时组织相关部门或方面进行提名推荐，人选基本一致的，按组织程序确定提名对象。
（二）实行个人署名提名领导干部人选。当乡科级党政领导干部岗位出现空缺时，鼓励四大班子成员、乡科级领导干部、党委委员、党代表、人大代表、政协委员和县级老干部等，可以以个人名义，署名向组织部提名党政领导干部人选，经部务会研究
— —3提出拟提名人选。首先，提名人负责任地以书面材料的形式提名并署名。提名材料要客观公正，全面介绍被推荐人的德、能、勤、绩、廉等情况，提出提名理由和使用建议等。口头提名、向个人不向组织提名，以及没有提名理由和建议任用方向的不予考虑。其次，署名提名党政正职或副职人选，同后备干部推荐、四大班子成员提名、基层党委（党组）提名人选相结合，认真分析、反复比较，进行“对光”。在后备干部推荐和四大班子成员提名、基层党委（党组）提名中，推荐率、提名率均较低的不作为提名人选。三是由组织部负责严格按照《干部任用条例》规定的任职条件认真进行审核，对不符合条件的不作为提名人选。
四、关于初始提名工作中存在的几个问题
当前，在干部选拔任用中初始提名工作，总的来说是有利于干部调配的，但也存在不够完善的地方。
（一）初始提名制度体系还不够健全。在深化干部任用初始提名权工作的实践中，已有许多好的经验和做法，形成了一系列行之有效的制度、规范，但从总体上看，制度体系还没有完全形成，如：如何提名、怎样提名、提名范围如何界定，在操作层面上还没有制度可循，在操作过程中不好掌握等。
（二）推荐提名氛围还不够浓。一是职位空缺调配信息尚欠明朗化。就传统做法而言，领导职位出现空缺后，组织上考虑进行配备时，对外公开信息一般都是到民主推荐阶段，而且即使公开了，也仅仅在目标推荐单位，其他所知晓的都是通过“小道消息”获取，这之前还要作为一项纪律强调保密。所以对外公布空缺领导职位在时间上显得迟了些，在范围上显得窄了些，可以说其他主体很能难获取知情权。信息的对外封闭，程序、环节和时间上的开放度不够，从短期状态看，限制了其他主体参与的机会；从长期状态看，不利于调动其他主体参与的热情和积极性。所以，长期以来，社会上的“地下组织部”经常会发布干部调整提拔消息，由于在基层干部之间，与群众之间联系相对较多，通过对比
— —4较了解的干部群体进行分析，猜测某某同志被调整使用，与组织上调配意图相吻合的概率还是有的，从舆论导向上给组织上增加了不利的影响。二是群众关心度不高。群众提名权不明确，导致群众认为干部选任与自己关系不大，因而对干部选任漠然视之，参与选择的积极性不高，影响了干部选任的准确度，增加了干部选任的风险成本。三是推荐票使用不到位。由于没有建立比较完善的反馈机制，很多时候群众只知参与了测评、推荐过程，而不知道推荐结果，对民主测评和民主推荐结果欠缺认真的研究分析。
（三）其他主体在现实中直接参与提名作用发挥不够。直接制约其他主体参与初始提名的各种可能性，除了信息封闭以外，更大的原因在机制上的障碍，从目前的已经在执行的干部任用制度看，考虑干部任用初始提名渠道时，实际上只有组织提名的“华山一条路”，除此之外，别无它路。任命机关党组织、上级分管领导、用人单位党组织及干部个人等其他主体由于缺乏渠道没办法参与初始提名，要参与也只能是“海推”，即使在平时向组织推荐可提拔使用的人选，并告知大概的方向，但最后是否列为初始提名人选进入到民主推荐环节，决定权又回到组织部门，导致其他主体在初始提名中的作用难于得到全面发挥。
五、关于规范干部选任初始提名工作的建议
（一）加大宣传力度，提高广大干部群众对初始提名的认识与参与度。一是采取多种形式，加大对初始提名方法、程序及其重要意义的宣传力度，尽快让广大干部群众充分了解初始提名，提高参与初始提名的积极性和主动性。二是强化思想教育，做好干部群众初始提名的正确引导，努力提高干部群众的公正意识和责任意识，克服个人主义思想，自觉从大局和对党、对干部本人负责的角度出发，坚决抵制不良的小团体活动和不正常的拉“票”行为，“负责”地向组织推荐人选，促进初始提名的积极意义在干部选任工作中的充分落实。三是加强对《条例》的宣传，增强
— —5干部群众参与民主推荐的自觉性。民主推荐中的感情票、印象票、猜测票、随意票和弃权票的存在，一方面，说明民主推荐工作还有待加强，另一方面，也反映了部分干部群众的素质状况，为此必须要继续加强对《条例》内容进行大力宣传，增强群众的民主意识和责任感，使他们充分认识到民主推荐干部，既是一项权利，也是一项义务，关系到他们的切身利益，应认真负责地参加推荐工作。
（二）认真落实相关工作制度，规范干部选拔任用工作。坚持原则不动摇，执行标准不走样，履行程序不变通，遵守纪律不放松，应该也必须要成为干部选拔任用工作的根本原则和必然要求。严格按《干部任用条例》选拔任用干部。认真抓好《干部任用条例》的学习宣传、贯彻落实和执行情况的监督检查，要抓紧完善并落实干部推荐责任制、干部考察工作责任制、干部选拔任用工作责任追究制、干部选拔任用工作监督责任制。对选拔任用干部不按规定办事造成失误的，要严肃追究责任，要增强主动监督的意识，强化事前监督、事中监督，把对执行《条例》情况监督的关口前移。
（三）规范初始提名工作。一是探索实行全委会委员民主推荐提名制度。主要用于提名乡镇和重要职能部门正职干部。岗位空缺时，先由组织部门综合单位民主推荐和干部日常考察结果，每个岗位提出两名以上参考人选名单；再由组织部门将拟任职务、任职条件和参考人选名单等基本情况，提交全委会委员，委员既可以根据组织部门提出的参考人选名单进行推荐，也可以署名另外推荐他人；最后，组织部部务会议根据单位民主推荐情况和全委会体委员民主提名情况，综合分析，提名考察对象，向常委会汇报考察方案，同时报告民主提名结果。全委会闭会期间任用和推荐干部时，也可视情况，由组织部门将征求意见表、拟任和推荐人选的基本情况、提名理由等材料，通过适当方式送达全委会委员，征求意见，这样，既使书记应有的用人建议权在确定
— —6参考人员名单的过程同步中得到体现，又受到全委会委员民主提名的合理制约，能够有效防止用干部问题上少数人说了算的现象，把提名上的失误控制在最小程度。
二是推行空岗预告制和空岗推荐提名制。将岗位出现空缺作为进入初始提名的前提条件，避免干部选拔任用工作的随意性，以制度的形式进行规定，除了班子换届外，所有个别提拔任职的一律实行空岗推荐提名制，没有出现空缺岗位不能进行推荐提名，更不能进入考察程序。推荐空缺岗位和推荐结果公示制度。对出现的空缺岗位在组织推荐前，在一定范围内进行公示，做到“三公开”，即公开推荐的时间、地点，公开推荐的职务、职数和任职条件，公开参加推荐的人员范围。扩大干部群众的知情权，又可使参加推荐的人员有充足的考虑时间，在正式推荐时提出相对合理的人选，进一步提高推荐质量。推荐结束后，适时将汇总后的推荐结果在一定范围公开，接受群众监督。
三是建立干部任用初始提名新机制。领导职位出现空缺后，组织部门把本部门提出的目标人选、任命机关党组织提出的目标人选、上级分管领导署名推荐的目标人选和用人单位党组织提出的目标人选结合起来，进行归并，组织进行民主推荐。积极实行干部选拔任用二次推荐制度，促进民主和集中统一，充分考虑各方面的意见，对一些重要岗位人选，可以综合全县科级干部大会推荐和单位内部推荐等层次的推荐结果，将推荐相对集中的人选与领导干部推荐的人选和组织部门推荐的人选共同作为重点推荐对象在党委全委会的范围内进行二次推荐，如果领导干部推荐的人选在二次推荐中得票较低或排名比较靠后，不能确定为差额考察对象。这样，既可以对第一次的推荐结果进行印证，又可使领导干部的推荐提名权得到有效规范。
四是建立责任追究机制。即在推荐提名过程中，有下列情形之一的，将追究首推提名责任人的相关责任：被推荐提名人选拔使用后，发现存在严重影响任职问题的；领导班子违反规定程序
— —7进行推荐的；明知干部人选不符合提拔任职条件和规定，以个人意愿强行通过推荐的；其他原因造成推荐不当，产生严重后果的。追究时应根据责任主体的责任大小、后果轻重、损失程度、主客观原因等，追究提名人的责任，凡构成违纪，需给予责任人党、政纪处分的，由纪检监察机关进行处理；触犯刑律的，依法移交司法机关。
（四）完善和充分行使组织部门的第一提名权职责。组织部门作为干部工作的职能部门，有着在掌握干部资源信息、职位调配对应度等其他主体所不可比拟的优势，各级组织部门应该充分履行第一提名权的职责，也就是说，组织部门提出的人选要优先于其他任何一个主体所提出的人选进入民主推荐。当然，组织部门在考虑人选时，要进行空缺职位特点分析，要对人选能力、素质、个性特点与其他班子成员的互补性等情景比较，要在后备干部队伍中，必要时可以放到整个干部队伍或党政机关之外物色初步人选。人选提出后，作为第一位排序进入民主推荐目标人选。
（五）加强日常监督，保证《条例》的全面贯彻落实。加强干部监督，是党政领导干部选拔任用工作的重要环节，也是防止和纠正用人上的不正之风的重要保证。重点加强对“一把手”贯彻执行《干部任用条例》情况的监督检查力度；扩大群众的参与程度，充分利用组织系统“12380”监督举报电话、信访举报箱、聘请监督员、经济责任审计等多种渠道，广泛接受群众对干部任用工作的全程监督；认真落实《党政领导干部选拔任用工作监督检查实施细则》，定期不定期地对各级党委（党组）选拔任用干部情况进行检查，努力实现干部选拔任用工作监督检查的制度化、规范化、经常化，不断提高监督检查的质量。
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