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关于规范中小学生托管市场的建议
双击自动滚屏发布者：社市委宣传部
发布时间：2010-3-26
东湖区支社
钟泽欢
随着我国经济增速发展，人们的工作、生活节奏加快以及城市外来人口、流动人口的增多，不少家长不能保持与孩子同步的作息时间，特别是小学生的吃饭、休息、课外教育等问题凸显。由于社区服务功能的滞后、学校对中小学生教学管理的单一性、父母没有足够时间充分照顾中小学生等原因，导致社会兴起大量的托管机构从事对中小学生的“托管”服务。
中小学生托管行业的兴起缓解了家长的后顾之忧。然而，由于当前对托管机构的性质、托管机构的主管机关还不明确，对托管机构的管理也相对滞后，甚至有些托管机构属于家庭作坊式经营，配套设施不齐全、管理不到位、师资力量薄弱，存在卫生、消防及治安隐患等问题，引发了公众对“托管”行为的质疑。这势必影响被托管学生的身心健康，将严重影响和谐社会的建设。
因此本文将对当前托管业的现状及问题进行分析，并提出些个人的见解和建议以供决策部门参考。
托管业的现状及问题
托管机构提供针对中小学生“托管”服务内容主要包括：接送中小学生上下学，提供中、晚餐饮食服务，安排学生午休，对被托管学生行为进行管理，对被托管学生进行课业辅导等，涵盖了对学生方方面面的管理。由于托管机构不仅仅教育、管理学生，还提供饮食、接送等不属于教育范畴的服务，所以不能简单将其归类于民办学校或者是教育培训机构，也不能将其界定为民办教育机构。但托管机构基于对中小学生提供的“托管”服务而相应收取服务费用，具有赢利性，且服务对象的特殊性，使得它又区别于家政服务公司提供家政服务，所以托管机构不应简单界定为一般赢利性服务机构。其同时兼备教育性与社会性的交织让托管行业不避带有些杂乱色彩。
据调查，社会上的托管存在3种模式：一是在学校附近的校区租个房子营业；二是退休人员兼职的；还有一类是学校开办义务托管。经调查发现，整个中小学生托管行业的主要现状有以下几个特点。
1、私人托管如雨后春笋且良莠不齐
各类托管班主要集中在学校附近家属区及周边出租屋，多由私人承办。规模小的托管班可接纳五六名学生，多的则可接纳60多名。这些托管班往往会在学校附近张贴招收托管生的广告，每到放学时间，在市区一些小学门口也常聚集着一些招揽托管生的“老师”，咨询的家长也不少。
如：有的家长上学期已将孩子放在托管班了，试了一段时间还不错，这学期则继续放在原处托管。家长陈女士说：“中午，她和丈夫都挺忙，没空照看上小学一年级的儿子，便把儿子放在熟人（一位退休教师）处托管。”据她介绍，儿子所在的托管班挺好的，伙食质量也不错，吃饭也比在家快，会和同年级的几个小朋友一起学习，一起玩耍。这种退休教师所办的托管班虽然质量高，但价格也不低，一般家庭承受不了。
又如：某小学旁一家因便宜出名的托管班，租的是两室一厅的套房，二十多平方米的客厅放着6张桌子，这就是五十来个孩子读书和吃饭的地方。两间卧室分别摆放着三四张简易的床，供孩子休息。厨房里，一个钟点工正在煮午饭，从准备的菜量来看，很难让人相信是给五十来个孩子吃的。一位自称是负责人的老师来到厨房说：“别看量，我们很注意营养的。”边说她边拿过一个碗掀开保鲜膜指着里面大半碗卤味试图证实。
在调查中发现，有的托管班条件很差，20多个孩子挤在不到1平方米的电梯里进进出出，住处也很挤；有的地方还飘着甲醛的气味，有的地方中饭还不够学生吃饱……。
2、学校义务托管进退两难
学生托管，其实是一个社会问题，应该由社会来解决，但是学校义务托管在一定程度上就把问题推给了学校。托管不是学校应尽的责任，完全是义务性的。
教师方面：老师也是受劳动法保护的，工作满八个小时需要休息，而且不是说给学生上完课就没事了，在素质教育之下，老师的压力非常大，除了上课，还要备课，集体备课等等，压力非常大。目前据了解，还没有哪个区决定给值班老师一定的补贴，对老师来说，这是一项工作之外的义务。
学校方面：更是一肚子苦水。一大堆孩子在学校，怎么过这段时间？伙食质量怎么保证？这都得花费很大的精力，这块工作量是很大的，而且学生在校期间的安全出了问题怎么办？免费不免责啊。
不论是那种类型的托管，其托管的规范性都尚待考究。导致以上情况的根本原因在于目前对“托管”机构性质定位不明，也没有出台专门规范托管机构监管法律、法规，所以在实践中对托管机构的主管机关规定具有较大的随意性。
一家托管机构的管理可能涉及工商、教育、消防、卫生防疫等多个部门，但现在还没有明确托管是由哪个部门来监管，也就缺乏相应的服务标准。托管虽然管的是学生，但并没有教育部门颁发的相关证件。对于托管机构主管机关的认定，争论与分歧不断：有的观点认为，由于托管机构是基于家长的委托对被托管学生进行教育、管理，其行为具有教育的属性，应该由教育主管部门作为托管机构主管机关。但是教育主管部门认为托管机构不是民间教育机构，所以对其没有管理权及审批权；物价部门认为，由于托管机构不属于“民办教育机构”，所以其收取费用的行为不适用《民办教育收费管理办法》，对现在托管机构乱收费的现状物价部门也宣称没有具体执法依据；对于大量无证经营的托管机构，工商部门认为社会托管机构提供的是教育服务，属于非赢利性机构，自己也没有管辖权等。由于没有行业主管部门，托管机构没有行业标准规范，大量合法或者违法的托管机构存在于托管市场，制约了托管市场的发展。
加强对中小学生托管机构监管的几点建议
中小学生托管是市场经济环境下出现的一个新问题，是构建和谐社会需要解决的一项新课题。为了促进中小学生托管行业规范发展，本人特提出以下几点建议。
1、由于托管机构是具有教育性与社会服务性的机构，现有任何一个单一的主管机关无法在职权范围内实现对托管机构全面监管，这就不可避免地出现对托管机构监管的缺位。对此，政府可适当地介入，由各社区街办等基层政府对托管班进行总体监管，增加一些开办的硬性条件。
2、要明确托管机构的主管机关。从其提供服务内容上看，托管机构最主要的职能是教育、管理学生，是属于教育领域的范畴，基于托管机构具有教育性的特点，托管机构主管机关应该是各地教育主管机关，教育主管部门审批拟成立托管机构资质并颁发许可证。但是由于托管机构出现的目的是缓解家长教育、照顾子女的压力，具有类似家政服务公司便民的性质，所以不可能要求所有托管机构是企业法人，当然也不可能要求托管机构有与民办教育机构一样有同等最低注册资本的要求。对于托管机构，可以制定其行业准入标准，教育主管部门对于符合行业准入要求的托管机构颁发许可证。
3、要明确教育、工商、卫生、消防、民政等部门的具体职能，实现对社会托管机构综合规范化管理。对于托管机构除了教育领域管理外，还涉及收费、安全、饮食等一系列领域的管理，这并非一个政府职能部门能够解决的，这就需要明确教育、工商、卫生、消防、民政等部门的配合监管。基于托管机构具有社会服务性的特点，各职能部门在他们职权范围内相应对托管机构进行监管。在托管机构市场准入方面，托管机构除了具备教育主管部门颁发从事教育服务许可证外，工商机关应该核准决定是否给其颁发经营许可证。对于提供饮食服务的托管机构，卫生机关在核准基础上决定是否给其颁发卫生许可证。在托管机构收费监管方面，物价部门应该按照一般经营者行为进行价格监管。如接送学生收费、对学生教育、管理、用餐的收费等，应参考政府颁布的教育收费标准进行监管。
4、充分利用当地资源，完善管理措施，明确法律责任。基层政府可把本社区退休的教师、厨师、医务人员以及待业大学生等人员组织起来，服务于托管班，让老人继续发挥余热，大学生有创业的机会，实现一个老中青结合，传帮带的效果。加强本社区范围内各小学校需要托管学生的个人信息资料登记造册，随时电话询问有关情况，让家长有个放心的托管场所，能更安心地进行工作。
5、托管班除了照顾、教育、管理被托管学生之外，还要与家长协商接送学生上下学、提供中晚餐饮食、安排学生午休等服务内容，托管机构按照协商内容提供服务的过程就是服务合同的履行过程。所以，托管机构与一般服务提供者一样，负有保证合同按照约定履行义务并保障接受服务主体人身、财产安全权的义务。具体而言，托管机构要保证托管中心的设施的质量，保证学生在使用设施时人身安全；提供学生集体饮食服务的托管机构，必须持有卫生许可证、饮食从业人员有健康证、操作间要求规范等，保证饮食加工过程安全；向第三方进货的时候，要严格执行食品进货管理制度，保障进货的食品安全、卫生等。
6、被托管的学生在托管期间，可能基于不同的原因人身会遭受损害，明确托管机构对学生在被托管期间受到损害的法律责任，不仅有利于事故发生后家长与托管机构的矛盾的解决，有利于被托管学生人身安全的保护，有利于托管机构日常托管服务的进行，而且有利于托管行业健康的发展。
（作者系南昌市价格认证中心干部）
