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从美国信用卡新法案看金融消费者权益保护
自美国次贷危机和信用卡危机爆发以来，金融消费者权益保护这一话题再次被多国政府列入重要的议事日程，成为人们关注的焦点。如何在不阻碍金融创新的前提下最大程度地保护消费者利益已成为当前金融监管部门面临的重要挑战。本文通过介绍美国金融消费者权益保护的发展历程和应对策略以及中国银行业监督管理机构的举措，就如何保护金融消费者权益向各国金融监管机构提出监管建议。
一、美国的金融消费者权益保护
美国市场经济监管的核心之一就是在防范系统风险的前提下保护消费者权益，金融行业尤其是银行业也不例外。在过去的几十年里，伴随着美国消费信贷等银行业务的迅猛增长，对金融消费者利益的保护也得到了进一步加强。美国陆续出台各项法律，以解决日益增多的消费信贷带来的银行业金融机构与金融消费者之间出现的问题。这些法律逐渐构成了现行消费者权益保护法律框架。
1.美国金融消费者权益保护政策的发展
早在 1968 年，美国就出台了《消费者信用保护法案》，这是美国第一部为金融消费者提供保护的联邦法律，涉及的内容十分广泛，其中，最为著名的是规范信息披露行为的《真实信贷法案》。
1974 年，美国国会通过了《不动产过户程序法案》，要求贷款人必须告知借款人按揭贷款相关费用情况，并禁止在贷款中使用回扣以保证住房贷款成本测算的真实合法性，保护广大借款人的合法权益。
1976 年，为了给金融消费者比较和选择各种金融服务提供便利，美国通过了《消费者租赁法案》，建立了一套解决有关金融消费者最终责任争端的程序，并规范了金融租赁的广告披露等相关业务行为。
1977 年《社区再投资法案》针对贷款发放行为，明确了美国国会关于储蓄机构有责任服务于社区的理念，一方面鼓励储蓄机构满足社区内的贷款和发展需求，另一方面提供激励机制促进储蓄机构积极为当地经济发展提供稳健谨慎的贷款支持。
1980 年美国开始实施《电子资金转账法案》，明确禁止金融机构在未采取保护措施的情况下向未提出申请的消费者提供服务，也禁止金融机构强制金融消费者开立电子资金转账账
户或强制使用电子资金转账服务。
1990 年《住房抵押公开法案》经多次修改，制止了住房贷款业务中存在的任何因种族或人种的外貌特征而拒绝贷款或限制贷款的现象。
经过近 20 年的深入研究和激烈讨论，1993 年美国国会通过了《真实储蓄法案》，不仅保护金融消费者能够收到关于其存款账户条款的书面信息，而且对存款管理、利息计算、广
告内容等进行了规范。
1998 年美国开始实施《加速资金到位法案》，旨在保护客户可以及时使用其存款。上世纪 90 年代至今，美国还就信贷行为和消费者信息使用制定了许多其他的金融消费者相关法律，包括消费者金融信息的保护、洪灾保险和个人按揭保险的使用、界定消费信贷托收和报告过中的滥用信息行为等内容。
2.针对此次危机，美国政府在保护金融消费者方面采取的主要措施
随着由美国次贷危机引发的金融危机在全球不断扩散，美国的金融消费者突1 然意识到他们曾经信任的金融机构用消费者的钱进行了许多风险赌博，无形中使金融消费者成为受害者，家庭财富大幅缩水、住房抵押无以为继、失业率逐渐攀升、信用卡负债无法偿还等问题困扰着美国的金融消费者。美国公布的数据显示，美国经济仍在持续下滑，有部分金融机构负债累累，纷纷裁员，朝不保夕的恐慌日益蔓延。根据美国劳工部的统计数据，美国就业人数已经连续 17 个月下降，失业率现已达到 9.4%。出于对今后的储蓄、贷款和退休金等的担心，美国的国民储蓄率从 2005 年的 0.5% 迅速上升到 2009 年的 5%，达到近年来的新高。
针对危机，美国政府将金融机构业务行为的再规范和金融消费者权益保护再次列为重要事项。由于危机带来的各类问题并不能在短期内很快解决，因此对金融消费者进行有效的、明确的和预防性的保护成为解决危机的核心措施之一。从总体上来看，美国监管部门保护消费者权益的措施主要针对以下四个方面的问题：一是投资银行和商业银行业务的混合和防火墙缺失问题。正是这一问题导致了部分银行机构通过持有多次打包的复杂的金融衍生产品进入国际投资市场并承受过多的市场风险。
二是金融消费者得到的各类金融服务和金融产品的信息深奥难懂。这一现象严重降低了金融消费者对产品风险和服务问题的认知、判断和防范能力。美国消费贷款、抵押贷款和信用卡贷款等业务均存在这样的问题，因此 2009 年美国相关监管机构在对消费信贷相关的法规修订过程中都将这一问题列为必须解决的事项。
三是美国有部分金融消费者的征信评级存在不公平和不真实的情况。近几年来，美联储已经陆续接到大量消费者投诉，表示应加强对金融机构提供的征信评级的管理。目前已有相当数量的金融消费者发现其征信评级系统中的基本信息与真实情况不符，导致在贷款审核环节受到了不公平的待遇。同时，这一问题也给部分从事贷款类金融业务的银行机构造成了相
当大的风险隐患。
四是跨国银行的运作有时过于复杂，难以规范。金融消费者甚至部分金融监管者都无法从银行资产负债表中较为充分地透视出风险信息。因此，监管机构将从保护消费者的角度，对
其进行密切的监测，进一步完善和细化对跨国银行机构经营行为的规范。
二、美国《2009 信用卡法案》概述
近期，美国保护金融消费者权益的重要举措之一是美国奥巴马总统签署的《2009 年信用卡业务相关责任和信息披露法案》(Credit CardAccountability Responsibility and Disclosure Act of 2009，以下简称《2009 信用卡法案》)，该法案的前身是美国参议院提交的关于对金融消费者予以保护的两份提案——《MaloneyBill》和《Dodd Bill》。根据《2009信用卡法案》，美国将对其原有的《真实信贷法案》进行修订，以建立公平透明的信贷行为规范，该法案由美国参议院和白宫的代表共同形成。
《2009 信用卡法案》共分为 5 章35 节，主要从消费者权益保护、对消费者的信息披露、年轻消费者保护、与礼品卡相关的消费者保护、综合性规定五个方面对信用卡经营机构的行为进一步予以规范。
在消费者权益保护方面，《2009信用卡法案》对信用卡业务经营机构变更收费和利率水平的行为予以了限制，要求信用卡业务经营机构必须在执行上调和下调年利率时，提前 45天向持卡人提供关于调整年利率的书面通知（原合同中已确定具体调整日期、原合同已签订浮动利率条款的除外）。同时，任何发卡机构2 不得对信用卡账户的未结清余额上调年利率、年费和金融服务手续费。该法案对信用卡业务中关于期限和超限费的部分定义予以明确，并规定发卡机构不得随意变更信用卡贷款的偿还期限，不得在未事先获得持卡人明确同意超额使用信用卡的情况下收取超限费；针对目前有相当数量的信用卡客户提交的基本信息与其实际财务状况不符的情况，该法案对次级客户发卡的标准、还款安排和持卡人偿还能力评估等方面也做出了明确规定，而且还进一步规定“如果一个人使用信用卡的行为没有真实的财产或住所等因素支持，按照事先约定的服务模式或违约形式，发卡机构可收取达到透支交易金
额两倍的金融服务手续费，最低 500美元，最高 5000 美元”。在消费者信息披露方面，《2009信用卡法案》重点强调信用卡业务的经营机构应提前 20 天以上将还款信息告知持卡人，对延迟还款的最后期限和相关的惩罚性费用支出做出了有利于保护消费者权益的规定，同时对
营销过程中的信用报告欺诈行为做出了禁止性规定。在保护年轻的消费者方面，《2009信用卡法案》禁止向低于 21 岁的消费者推广信用卡，并针对年轻消费者的信用卡营销做出了专门的规定，对大学生信用卡的发行、隐私保护、信息保护和协议格式都做出了严格的规定。
在综合性规定中，《2009 信用卡法案》主要就信用卡业务相关的董事会的再评估责任、借款人死亡等意外情况的处理、基于信用卡开展小企业信贷过程中的信息安全保护、信贷产品主动营销行为、信用卡业务相关的金融和经济术语的通俗易懂等方面做出了相应的规定。
目前，美联储（the Board）、美国货币监理署（O C C）、美国储蓄监管机构（O TS）和美国信贷管理委员会（NCUA）等机构正在根据新颁布的《2009 信用卡法案》联合开展对《真实信贷法案》、《真实储蓄法案》、《电子资金转账法案》等法律的具体修订工作，对信用卡产业推出的新规则（Final Rules）将于 2010 年 7 月开始正式实施。当然，由于该法案涉及的业务环节较多，目前美国境内经营信用卡业务的银行、广大持卡人和各类专家也在激烈地讨论上述方面的业务行为应如何进行具体规范，才能够平衡保护消费者和经营机构成本控制之间的关系。
三、我国银行业监管机构在保护金融消费者权益方面的措施
“保护金融消费者”是中国银监会“四大监管目标”中的第一个目标。作为中国银行业监管机构，银监会多年来一直积极采取完善相关法规制度、加强监督检查和行业自律约束、开展金融消费者教育等诸多有效措施，以期努力达成这一目标，更好地为金融消费者提供服务。主要表现在：
1.完善法规制度，规范银行业基础金融服务
针对银行客户排长队和节假日休业给客户带来不便的问题，银监会下发了一系列文件，对银行基础服务予以规范，并就改善银行柜台服务提出了“实行弹性窗口工作制”等 8 项具体要求。中国银行业协会也组织开展了“中国银行业文明规范服务系列活动”，推动银行业基础服务意识的全面强化和服务水平的切实提高。
2.完善客户投诉处理机制
2007 年，银监会下发了《关于加强银行业客户投诉处理工作的通知》，要求银行业金融机构高度重视客户投诉管理的制度建设，明确处理投诉的部门及其职责，优化投诉处理的资源配臵，明确投诉处理的时效性要求，保证客户投诉处理信息的公开透明，注意客户投诉的保密工作，建立定期报告和检查回顾制度。与此同时，银监会还组织银行业协会、信托业协会和财务公司协会共同建设金融消3 费者的再投诉处理机制，使客户在向金融机构提出投诉未获满意答复的情况下，可进一步向相关行业协会和银监会投诉。
3.以奥运金融服务为契机，全面提升银行业服务水平
2008 年，为做好奥运金融服务工作，银监会先后下发了《关于进一步做好奥运会期间商业银行服务工作的通知》和《关于对商业银行奥运金融服务开展查访工作的通知》，对商业银行金融资源配臵、货币兑换、无障碍基础服务、ATM 升级、投诉处理等方面提出具体工作要求，推动各商业银行在金融服务方案、流程设计、资源保障、人员培训等方面开展了大量工作，使其服务设施、人员素质、服务质量和服务水平得到显著改善和提高，既全面满足了奥运会和残奥会期间的各类金融服务需求，也为银行业整体服务水平的提高奠定了基础。
今后，银监会将督促银行业金融机构继续按照相关服务管理要求，逐步建立和完善提升服务质量和服务效率的长效机制。
4.规范银行服务收费行为
2009 年初，银监会下发了《关于商业银行服务收费有关问题的通知》，要求商业银行的服务收费应严格遵守合法合规、定价测算和风险可控的原则，坚持履行社会责任，切实维护银行客户的合法权益，在处理收费争议、保护客户权益方面做实做细。与此同时，银监会和国家发展改革委已着手开展《商业银行服务价格管理暂行办法》（2003 年）的修订和完善工作，进一步细化收费信息披露和投诉处理相关要求，突出强调对金融消费者的知情权和选择权的权益保护。中国银行业协会也组织会员银行合理简化服务流程，明示收费价格，在保障服务质量的前提下，最大限度地保障消费者的知情权。
5.加强金融消费者的权益保护
2005 年，银监会发布了《商业银行个人理财业务管理暂行办法》和《商业银行个人理财业务风险管理指引》，要求银行理财计划的宣传介绍材料应以醒目、通俗的方式充分提示产品风险。2006 年，银监会发布《商业银行金融创新指引》，明确提出银行开展业务创新应遵守“成本可算、风险可控、信息充分披露”和“认识你的客户、认识你的业务、认识你的市场、认识你的交易对手”的基本准则。2008 年，银监会进一步规定理财产品必须遵循“适合性原则”，把合适的产品销售给合适的客户，并在全国范围内组织个人理财产品销售合规性的暗访检查，使商业银行理财业务的宣传营销状况得到了较大改善。与此同时，针对信用卡持卡人反映的问题，银监会还组织各商业银行对银行卡章程进行梳理，修改和完善了定义模糊、容易引起歧义的条款，有效保护了金融消费者的权益。目前，《商业银行信用卡业务管理办法》的制定工作也正在推进，以进一步规范商业银行的信用卡业务经营行为，充分保护持卡人的合法权益。
6.积极开展金融消费者的教育和引导工作
银监会始终注重加强对金融知识的宣传教育和普及工作。为保护消费者的知情权，银监会是全国第一家为消费者专门设立公众教育服务区的中央国家机关。该服务区通过现场对话、电话和邮件等形式答复咨询，并采用组织专题讲座、发放宣传资料、播放教育短片等多种形式向公众进行金融产品和服务的知识宣传。为方便消费者获得相关信息，银监会还专门建设了“公众教育服务网站”，详细讲解金融知识、引导消费者正确使用金融产品，并不定期与各类媒体联合发布风险提示和案例分析，尽可能地保障消费者的知情权，逐步提高消费者主动识别和防范风险、维护自身合法权益的能力。
四、各国金融监管机构面临的挑战和监管建议众所周知，保护金融消费者的法律法规具有稳定金融消费者群体、夯实银行业务基础的作用，但是这些法律法规也加大了银行的责任，增加了巨额成本和管理费用。消费者关心的贷款过程中存在的强制行为、歧视行为和金融消费者隐私的问题，以及银行等金融机构管理费用和相关成本不断增加的问题，都应是全球各国金融监管机构持续关注的问题。在通过法律法规规范相关业务行为时，努力平衡这两者之间的关系，是各国金融监管机构面临的挑战。具体而言，金融监管机构应主要从以下方面着手应对挑战：
一是继续督促各类金融机构基于审慎经营原则持续发展。金融机构的合规经营及其对各类风险的审慎管理，是促进公平竞争和保护金融消费者权益的重要前提。审慎地开展业务，不仅能够使金融机构有效管理各类业务风险并获得盈利，而且对稳定金融消费者信心和保护其享有金融服务的权利具有重要意义。
二是进一步督促金融机构简化和明确各类金融服务信息。这既有利于加强对相关信息披露行为的规范和对金融消费者的教育，又有利于逐步提高金融消费者对产品风险和服务问题的认知、判断和防范能力，也是促进金融机构自律、金融行业监管、舆论监测和社会监督紧密结合的有效途径，只有这四个方面共同发展，才能推动金融服务体系的持续稳健运行。
三是进一步加强征信系统建设，提高征信系统信息的真实性、可得性、查询的便利性等。征信系统信息的真实性是征信体系建设和可持续发展的重要前提，督促征信服务机构和金融机构核查并如实记录征信信息，不仅有利于保障金融消费者享有对不同种类金融产品（服务）的公平待遇，而且对金融机构提高信贷风险评估能力、降低风险隐患具有重要的积极作用。四是进一步加强监管工作国际合作，建议并推动国家立法机关针对跨国银行业务、离岸金融业务等出台相关法律法规，在业务风险监测和预警方面形成监管工作联动机制。
