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一、对GDP的认识
GDP即英文gro domestic product的缩写，也就是国内生产总值.通常对GDP的定义为：一定时期内（一个季度或一年），一个国家或地区的经济中所生产出的全部最终产品和提供劳务的市场价值的总值。GDP是宏观经济中最受关注的经济统计数字，因为它被认为是衡量国民经济发展情况最重要的一个指标。
（注：GDP是衡量国民经济发展情况最重要的一个指标 并不是衡量人民生活更好的指标）二、三五八十奋斗目标的含义
“三五八十”是指天津市的“三五八十”计划: 『三』———到1997年提前3年实现国内生产总值比1980年翻两番 『五』———用5至7年时间，基本完成市区成片危陋平房改造 『八』———用8年左右时间，对国有大中型企业进行嫁接改造调整 『十』———用10年左右时间，基本建成滨海新区
人均GDP3000美元后城市发展的国际经验
内容摘要
▲在人均GDP达到3000美元以后，靠工业数量扩张带动城市化的时代趋于尾声，城市化进程将步入以提升质量为主的稳定增长阶段，第三产业将逐步成为推动城市化向纵深推进的后续动力。
▲在多极多核的趋势下，应通过核心城市与周边地区的垂直分工，引导区域空间重组，协调各核心城市之间的水平分工，形成功能性质互补的网络型区域空间结构，实现城市与区域的整体联动。
▲迈入3000美元门槛的城市，即使牺牲一定的经济发展速度，也必须尽快遏止住粗放发展、资源消耗型发展势头，以“集中、集聚、集约”的发展方式，实现资源的可持续利用与经济社会发展质量的全面提升。
▲在人均GDP从3000美元向10000美元跃升的阶段，要建立区域联合性政府机构，协调解决对区域发展有重大影响的问题；制定区域层面的发展规划，强化政府的调控力量，缓解转型期对城市发展可能带来的震荡。
经济学研究中普遍认为，人均GDP3000美元是一个重要的发展临界点，也是城市与区域发展的关键时期。它不仅标志着地区经济已达到中等收入国家的水平，而且也预示着城市发展开始发生结构性的变化并进入相应的转型期。城市发展到这一时期，在面临诸多机遇的同时，也将遭遇产业转型、结构重组和资源环境等方面的压力和问题。如何成功跨越这道门槛，是横亘在每一个经济发展达到此阶段的城市面前的新挑战。2005年以后，我国东部地区相当多的城市人均GDP超过了3000美元，中西部地区的部分城市也接近或超过了这一指标，珠三角、长三角的部分城市甚至已超过5000美元。在这一重要转折时期，如何趋利避害，迅速完成向更高层次的跃升？如何防患于未然，实现城市与区域的持续、协同发展？国外城市在此阶段的经验与教训可以给我们许多启示。今天，以长三角、珠三角、京津唐等发达地区为代表的沿海城市，已开始制定新一轮的发展规划以应对转型的困难；明天，中国将会有越来越多的城市遭遇转型的挑战。顺利渡过转型期不仅关系到城市未来的发展质量和水平，更关系到全社会科学发展观的真正落实。
一、国际经验
美国：人均GDP达到3000美元的20世纪20年代，是城市发展史上一个重要的转折时期。在经历了将近80年（1840—1920）的发展后，美国的城市化水平突破50%大关。此时，城市的空间结构演变也呈现出由紧密型向分散型，由单一中心向多中心的转折，突出表现为大都市区的蓬勃发展及由此带来的大都市连绵区的兴起等规律性特征。而在此以前，美国的城市结构是紧凑的，单一中心的，城市职能高度集中在城市中心区。这种变化，使得美国城市的规模迅速膨胀，纽约、费城等大城市的面积比半个世纪前扩大了5—10倍，大都市区的数量在20年内由58个升至140个，全国有近一半的人口居住在大都市区内。城市蔓延、远距离通勤等资源消耗型的大都市区迅速成为美国城市空间发展的主要特征与主导模式。
日本：城市化进程始于1920年，虽起步较美国晚，但发展速度却非常快，仅用了50年时间就完成了美国120年才完成的城市化进程。在人均GDP3000—10000美元时期，日本的城市化水平由1960年的63.5%跃升至1975年的75.9%，成为一个城市化高度发达的国家。受国土狭窄、资源贫瘠等条件的限制，日本走的是以东京、大阪、名古屋三大都市地区为中心、高度紧凑发展的城市化道路。但即使是在集中度最高的首都东京，在人均GDP突破3000美元的上世纪60年代，城市空间结构也开始了由集中走向分散的历程，东京郊外中小城市的人口持续增加，呈现大城市以近域蔓延和同心圆式分散为主的独特的圈层状大都市区空间结构。其中东京大都市圈几乎囊括了国家政治、经济、文化及国际金融等在内的全部城市职能，呈现“单极集中”模式。然而，这种模式远远超出了城市本身所能承担的程度，人口过密、地价高涨、交通拥挤、远距离通勤、生活环境恶化等城市问题在这一时期频频爆发。鉴于对高度集中模式的反思，日本政府从上世纪70年代中后期开始将“多核分散”的设想提上议事日程，通过将东京的诸功能分散到周边的神奈川、千叶、埼玉、茨城、群马、枥木诸县，来构建区域多极、多圈层的空间结构。经过20多年的发展，虽然目前东京大都市圈内部各核心城市间形成了相对比较明显的区域职能分工与合作体系，但上世纪60、70年代所遭受的损失及治理所付出的代价却是巨大的。
巴西：巴西是人均GDP3000美元后转型失败的典型例子。按2002年可比价格计算，巴西的人均GDP早在1975年就突破了3000美元。然而，经过30年的波动与震荡，时至今日，巴西的人均GDP仍然在3000美元左右徘徊。1975年时，巴西的城市化率约为61%，至1997年城市化率已达80%，但这只是城市化在量上虚高的表象。由于并未伴以城市化质量的相应提升，导致巴西城市问题激化，经济停滞不前。一方面，由于片面强调大城市的扩张而忽略了农村的发展，致使城乡差距拉大，越来越多的农民迁移到城市，严重影响了农村经济的正常发展。另一方面，巴西在城市化进程中没有建立起完整的城镇体系结构，城市化与经济发展水平严重脱节，在大批农民涌入城市的时候，城市的发展还远未达到能够满足所有新增居民的就业需求，因此，虽然第三产业就业人口也超过了50%，但制造业就业人口仅占总就业人口的20%，大量新增人口被迫从事生产率较低的非生产性服务业。城市化过速发展与经济停滞不前的反差，使得巴西政府在治理城市问题时捉襟见肘，人口膨胀、交通拥挤、环境恶化、犯罪率上升等城市病在巴西表现得尤为明显。这一现象的产生固然与当时巴西面临的金融危机、国际环境及政府的政策失误等有关，但巴西未能把握转型机遇，调整结构，及时提升城市发展质量是一个至关重要的因素，是它一味追求城市规模，忽视城市与经济、社会协调发展，忽视城市化质量提升所造成的。
二、转型与启示
人均GDP3000美元对于城市的发展来说，在带来诸多机遇的同时，也带来新的挑战。具体到我国，借鉴国际经验，需着手以下方面：
1.以第三产业带动城市化向纵深推进。以长三角地区为例，根据第五次人口普查资料，其平均城市化率已达49.61%。其中，上海、江苏和浙江三省市的城市化水平分别达到88.31%、41.49%和48.67%。从总体上看，长三角地区已基本实现了城市化。对照美国和日本的发展经验，在人均GDP达到3000美元以后，靠工业数量扩张带动城市化的时代趋于尾声，城市化进程将步入以提升质量为主的稳定增长阶段。此时，第三产业将逐步成为推动城市化向纵深推进的后续动力。
第三产业发展滞后是目前我国城市化质量不高的一个突出表现。美、日、巴西同期的第三产业比重均超过50%，而长三角城市第三产业对GDP的平均贡献率不足40%，即使是上海也只有48.43%。这将使长三角地区未来的城市化缺乏超高速增长部门的带动，也会限制制造业的改造和提升，最终导致城市核心功能的弱化，使城市与区域发展的后劲受损。根据我国人口国情，今后很长一段时间里，在发展第三产业的同时，第二产业仍是吸收农村劳动力的重要渠道，二、三产业协调发展的“双轮驱动”将是我国区别于国外城市发展轨迹的重要特征与发展对策。
2.以大都市区优化城市空间发展。国外城市发展的轨迹表明，人均GDP3000美元是大都市区形成和发展的时点。此时，在中心城市要素和职能不断向外围地区扩散的过程中，中心城市与周边地区的联系日益密切，并逐步形成具有高度社会经济一体化倾向的城镇功能组合体。目前，我国发达地区的一些大城市已出现明显的离心扩散态势，上海、杭州、苏州等城市的中心区人口逐年减少，城郊部分功能用地开始交融。但是，由于城市边缘组团和卫星城发育还很不充分，城乡二元结构普遍存在，因此，尚处于萌芽阶段的、具备了发展大都市区经济基础的一些城市，应当遵循城市空间演变规律，以集中紧凑的大都市区发展模式引导城市空间结构的优化，通过城乡功能网络的完善，缓解中心城市发展的资源压力，带动周边地区共同繁荣，使城市与区域的发展产生良性的互动。
3.以多中心都市圈引导区域空间重组。伴随着大都市区的蓬勃发展，人均GDP3000美元后，区域内多个大都市区开始走向联合，在此阶段，应特别注意城市蔓延现象的出现，努力发展紧凑型多中心都市圈，实现区域职能的有序分工。与国外大都市圈相比，我国发达地区具有潜在的多极化趋向，例如目前在长三角地区，一个以上海—苏、锡、常—南京—杭州—宁波等为核心的都市圈已显现雏形。因此，在多极多核的趋势下，应注意通过核心城市与周边地区的垂直分工，引导区域空间重组，同时注意协调各核心城市之间的水平分工，形成功能性质互补的网络型区域空间结构，实现城市与区域的整体联动。
4.以资源可持续利用克服发展的瓶颈。人均GDP3000美元后往往是城市发展中资源和环境问题最为严重的瓶颈期。在此阶段，由于之前一味追求经济利益所导致的资源和环境问题开始激化，加之公众环保意识的觉醒与对生活质量要求的进一步提高，使资源和环境问题成为制约城市发展质量提高的关键。无论美国、日本还是巴西，在人均GDP3000美元后都遭遇了严重的资源和环境问题。因此，对于迈入3000美元门槛的城市来说，即使牺牲一定的经济发展速度，也必须尽快遏止住粗放发展、资源消耗型发展势头，以“集中、集聚、集约”的发展方式，实现资源的可持续利用与经济、社会发展质量的全面提升。
5、以强化政府宏观调控力度缓解转型期震荡。国外经验表明，在市场调节基础上充分发挥政府对城市与区域发展的宏观调控能力是应对转型期城市发展问题的有效途径。目前，我国发达地区存在的产业同构、无序竞争、土地“透支”等问题，必须通过中央或地方政府的统一调控来解决，而未来多中心都市圈的构建，也亟需建立有效的区域协调机制，以沟通和平衡各利益主体的发展利益。因此，在人均GDP从3000美元向10000美元跃升的阶段，一是要建立区域联合性政府机构，来协调解决对区域发展有重大影响的问题；二是要制定区域层面的发展规划，以形成区域内部统一协调的竞争规则，强化政府的宏观调控力量，缓解转型期对城市发展可能带来的震荡。（作者单位：南京大学城市规划设计研究院）
关于实施天津市城市总体规划的意见
区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
2006年7月27日，国务院下发《国务院关于天津市城市总体的批复》（国函„2006‟62号，以下简称《批复》），同意修编《天津市城市总体规划（2005年-2020年）》（以下简称《总体》）。为全面贯彻落实《批复》精神，做好《总体规划》实施工作提出如下意见：
一、充分认识实施《总体规划》的重要意义
国务院批复同意的《总体规划》，以全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会为指导思想，重视城市人口和建设用地规模控制，坚持资源节约和环境友好原则，强调城乡统筹和以人为本，突出推进滨海新区开发开放，是天津城市发展、建设和管理的基本依据。实施《总体规划》，对于促进天津城市长远发展和区域经济协调发展，提高我国国际竞争力具有重要意义。
（一）有利于促进天津城市长远发展。《总体规划》确定天津城市定位是：“天津市是我国直辖市之一，环渤海地区的经济中心。天津市的发展建设，要按照经济、社会、人口、资源和环境相协调的可持续发展战略，以滨海新区的发展为重点，不断增强城市功能，充分发挥中心城市作用，将天津市逐步建设成为经济繁荣、社会文明、科教发达、设施完善、环境优美的国际港口城市，北方经济中心和生态城市。”今后15年，天津将形成“一轴两带三区”的市域空间布局结构，滨海新区将成为我国新的经济增长极，11个新城和一批中心镇将颇具规模，我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心、生态城市将相继建成，必将有力地促进天津城市的长远发展。
（二）有利于加强京津分工协作共同发展。2005年1月，国务院批复同意了北京城市总体规划，明确“北京市是中华人民共和国的首都，是全国的政治中心、文化中心，是世界著名的古都和现代国际城市”。对天津市城市总体规划的批复，强调天津要建设成为北方经济中心、国际港口城市。这是国务院根据两市的性质和特点，对两个城市的定位进行的科学分工。按照国务院的要求，加强天津与北京的协调，实现优势互补、协调发展，对于提升为首都、环渤海以及北方地区服务的功能，更好地促进京津冀城市群的协调发展，具有重要作用。
（三）有利于促进环渤海乃至东北亚区域经济发展。振兴环渤海地区经济，是党中央、国务院明确的战略任务。天津地处环渤海湾的中心，是我国北方最大的沿海城市，特别是《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（国发„2006‟20号）赋予了滨海新区带动天津发展、推进京津冀和环渤海区域经济振兴，促进东中西互动和全国经济协调发展的重要任务，天津必须不断提高综合实力、创新能力、服务能力和国际竞争力，为实现环渤海地区的繁荣与发展做出更大的贡献。天津背靠“三北”，腹地广阔，具有联系南北、沟通东西的枢纽功能，与周边地区的资源、市场互补性强，联系紧密。对外与日本、韩国隔海相望，是蒙古、哈萨克斯坦等近邻内陆国家的最近出海口，在东北亚区域发展中具有重要的战略地位。实施《总体规划》，把天津建设成为国际港口城市和北方经济中心，有利于提升和促进环渤海地区和北方地区的对外开放水平，积极参与东北亚区域的发展与合作，使这一地区更好地融入国际经济，增强竞争力。
二、实施《总体规划》的指导思想和基本原则
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，按照《批复》要求，以落实天津市城市定位为核心，以推进滨海新区开发开放为重点，以服务和带动区域经济发展为主要任务，正确处理近期与长远、局部与整体、经济发展与环境保护的关系，注重加强区域协调与合作，不断优化用地布局和产业布局，积极推动产业结构调整和经济增长方式转变，加快城乡一体化进程，实现我市全面、协调和可持续发展。
（二）基本原则。一是坚持全面发展，促进经济、社会发展相协调。在加快经济发展的同时，大力发展科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业。坚持以人为本，促进经济社会和人的全面发展。二是坚持集中紧凑的城市发展模式，严格控制人口和用地规模。根据我市资源、环境的制约因素，强化集约和节约用地，充分重视岸线和城市地下空间的合理开发利用，盘活土地存量，控制城市建设用地增量，保护好耕地特别是基本农田，防止水土流失、土壤沙化。到2020年，全市实际居住人口控制在1350万人左右，城镇建设用地规划控制在1450平方公里以内。三是坚持区域统筹和城乡统筹，促进环渤海区域和城乡一体化协调发展。加强与京津冀地区发展规划的协调，加强区域性基础设施建设，促进区域产业结构的合理调整和资源优化配置，实现优势互补、协调发展，提高为首都、环渤海以及北方地区服务的功能。充分发挥中心城区、滨海新区以及新城的辐射带动作用，优化小城镇和中心村的发展布局，积极推进社会主义新农村建设。四是坚持可持续发展，促进经济社会发展和人口、资源、环境相协调。切实转变经济增长方式，构建经济发展高增长、资源消耗低增长、环境污染负增长的发展模式。坚持节流、开源、保护并重，加强节水、节能和环保工作，使城市发展和资源、环境容量相适应，促进人与自然的和谐发展。五是坚持保护与开发并重，严格保护历史文化遗产。加强对历史文化街区、历史文化风貌保护区和各级文物保护单位、优秀近现代建筑及其周边环境的保护，加强对非物质文化遗产的保护，努力创造丰富多彩和具有天津特色的城市景观，发挥规划在历史文化名城保护中的主导作用，保护好天津的文脉，突出天津的城市特色。
三、实施《总体规划》的主要任务
（一）加强对《批复》和《总体规划》的学习和宣传。各区县、各部门要切实把学习、宣传《批复》和《总体规划》作为一项重要工作来抓。各级党政领导干部要带头认真学习，深刻领会《批复》精神，掌握《总体规划》的主要内容，特别是强制性内容，明确执行《总体规划》的职责和义务，切实做到学习好、理解透、把握准、执行严。市规划行政主管部门要认真做好学习和宣传的组织工作，采取通俗易懂、喜闻乐见的方式宣传好规划。抓紧筹备建设天津市规划展览馆，为展示天津城市建设成就和美好未来提供平台。宣传部门要充分利用各种媒介广泛宣传，使《批复》和《总体规划》主要内容家喻户晓、人人皆知，增强全社会的规划意识，形成全社会了解规划、执行规划、监督规划实施的新局面。
（二）突出重点，规划好滨海新区。市滨海委和有关部门，要按照《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》和《批复》的要求，依据《总体规划》，抓紧深化完善滨海新区城市总体规划，积极推进滨海新区各城区、各经济功能区总体规划和控制性详细规划编制工作，抓紧编制滨海新区综合交通、市政基础设施、生态环境保护与建设、海洋综合开发利用等专项规划。处理好滨海新区与中心城区和其他区县的发展关系，形成良性互动、共同发展的格局。处理好滨海新区与京津冀和环渤海区域发展的关系，在带动天津发展、推进京津冀和环渤海区域经济振兴、促进东中西互动和全国经济协调发展中发挥更大的作用。
（三）做好近期建设规划。依据国民经济“十一五”规划和《总体规划》确定的发展目标，市规划行政主管部门要会同有关部门认真编制天津市近期建设规划，与全市经济和社会发展规划共同构成政府统筹经济社会发展和城市建设的“双平台”。明确建设的重点和时序，优先安排生态环境、城市基础设施、公共服务设施等建设，为开发建设项目的选址、立项、用地预审等提供直接依据，确保《总体规划》近期目标的顺利实施。按照《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发„2006‟37号）要求，编制全市住房建设规划，并纳入近期建设规划，确定经济适用房和普通商品房用地的分期供给规模和布局区位，明确“十一五”期间普通商品房、经济适用房和廉租房的建设目标。
（四）开展专项规划和控制性详细规划的编制工作。市规划行政主管部门要会同有关部门组织编制好空间管制区划和综合交通、市政基础设施、产业布局等专项规划；做好工业、现代服务业、体育设施等布局规划，开展风景名胜区、自然保护区等规划编制工作。抓紧修编中心城区控制性详细规划、编制中心城区外围地区控制性详细规划、环外新家园规划。
（五）做好新城和镇、村规划。各区县政府要按照《国务院办公厅转发建设部关于加强城市总体规划工作意见的通知》（国办发„2006‟12号），组织开展好区县城市总体规划的修编工作，按照各自功能定位，高标准规划11个新城；抓紧完善小城镇及新农村布局规划，在继续做好“三镇、两村”规划试点的基础上，今年年底前要完成各具特色的30个中心镇总体规划的编制工作；尽快开展20个一般建制镇、20个中心村规划试点，全面推进新农村规划工作。
（六）深入开展天津市土地利用总体规划修编工作。市土地行政主管部门要积极开展天津市土地利用总体规划修编工作，加强与《总体规划》的协调和衔接，为实现《总体规划》提供保障。
四、创新规划管理体制和运行机制，保障《总体规划》顺利实施
（一）要进一步理顺全市规划管理体制。加强全市规划集中统一管理，创新城市规划管理体制。在滨海新区规划管理体制创新方面先行先试，为全国提供经验和示范。逐步理顺各区县及各乡镇的规划管理体制，除市内六区外，其余区县要设立独立的区县规划行政主管部门，作为区县政府的组成部门，在市规划行政主管部门的领导下，履行规划管理职能。各区县可在乡、镇设立区县规划行政主管部门的派出机构，承办指定区域的城市规划管理工作。
（二）要建立健全城市规划管理运行机制。进一步完善城市规划委员会制度，加强规划工作的公众参与和社会监督，促进政府与社会之间的互动，实现对城市的科学治理。建立城市规划管理行政责任追究制度，市规划行政主管部门和市监察机关要对《总体规划》实施情况开展效能监察，建立联动工作机制，重点对下级政府、部门及其工作人员依法履行职责情况进行监督，严肃查处违反规定程序擅自调整和修编规划以及违反规划擅自开发建设的行为，依法依纪追究有关单位及人员的责任。建立城市规划的社会公示制度，城市的各类规划一经批准，除保密内容外必须立即予以公布，接受群众的监督。要逐步健全城市规划管理信息的公开查询制度，规划审批方案定期公开发布，涉及公民、法人和其他合法权益的城市规划审批事项可以进行查询，及时调查处理公民、法人和其他组织对违反城市规划行为的投诉。
（三）要加强城乡规划法制建设。尽快形成由地方性法规、政府规章和规范性文件构成的天津市城乡规划法规体系，逐步实现规划编制、审批、实施、监督全面依法管理，把城市规划工作纳入规范化、法制化的轨道。市规划行政主管部门要抓紧起草修订天津市城市规划条例（草案），起草制定天津市近期建设规划管理条例（草案）、天津市城市规划管理技术规定等法规，完善城市规划管理的政策法规和技术标准体系，对城市开发、建设各个程序作出明确规定，进行严格管制。
（四）要提高规划部门的创新能力。加强对天津市城市定位指标体系、空间区划管制、资源环境承载能力等重大问题的研究。对城镇发展控制边界问题，选择条件成熟的地方进行试点。切实加强规划干部队伍建设，提高规划设计水平和管理水平。加强规划研究工作，着手组建天津市规划研究中心，聚集一批高素质的专业人才，针对规划管理工作中出现的新情况、新问题、新要求，加强对全局性、前瞻性问题的系统研究，切实提高城市规划的宏观调控力度。
（五）要切实加强对《总体规划》实施的领导。抓好城市规划、建设和管理是各级政府的重要职责。各区县、各部门的主要负责人是本地区、本部门规划工作的第一责任人。要把落实《总体规划》摆上重要位置，制定切实可行的落实措施。市、区县人民政府要把城市规划编制、管理经费纳入公共财政预算，切实予以保证。
各区县、各部门要充分认识实施《总体规划》的重要意义和作用，明确职责，加强协调，增强合力，切实加大实施《总体规划》的力度，自觉维护《总体规划》的权威性和严肃性，大力实施我市“三步走”发展战略，推进滨海新区开发开放，逐步把天津建设成为国际港口城市、北方经济中心和生态城市。
二○○六年九月四日
国外中心城区土地利用管理的启示
一、中心城区和土地利用
城市，是现代世界各国创造文明和集聚财富最主要的地域，是经济、政治、科学技术和文化教育的中心，是现代工业与第三产业集中的地方，在国民经济和社会发展中起主导作用．而中心城区是城市的核心地带，即城市商业、文化娱乐、公共交通的焦点。
中心城区不是众多的人和物在地域空间上的简单叠加，而是一个以人为主体、以自然环境为依托、以经济活动为基础、社会联系极为紧密的有机整体。中心城区土地有着自身的利用机制和运行规律，更有别于乡村的鲜明特征，主要体现在4个方面：
１．区位对城市土地的特殊重要性。
２．城市土地对交通运输、城市基础设施的依赖性。
３．城市土地面积对土地投资规模具有较小限制作用。
４．城市土地利用方向的多样性和利用结果的社会性。
二、我国中心城区土地利用与国外城市的比较
目前，我国正处在计划经济体制向市场经济体制转变、粗放型生产方式向集约型生产方式转变的关键时刻。过去，由于缺乏对城市土地经济价值的认识和对合理城市空间形态的研究，我国城市土地实行无偿、无限期、无流通的划拨使用方式。这种土地的配置和使用方式人为掩盖了土地利用的客观经济规律，无法体现土地的级差，一方面使城市政府流失了土地本该产生的经济利益，另一方面城市建设资金严重短缺。这就导致了我国城市土地利用不合理的普遍性，各种用途土地分布在空间和数量上均不合理，城市基础设施落后，特别是人均指标与国外城市差距很大。城市土地权种及权属不明确，造成大量的土地投机行为和国有资产流失，土地市场机制尚不健全．城市的社会利益和环境利益在无序的城市开发中遭到破坏，城市的历史性、地方性、文化性逐渐丧失。虽然，实行土地使用制度改革以来，城市土地使用格局有了很大改变，但随着使用制度改革的深化，一些内在的问题也出现了。要实现我国城市土地的合理利用任重而道远。
三、国外中心城区土地利用管理的经验及启示
将发达国家和地区城市土地利用和管理经验与我国城市土地利用与管理现状进行比较，可以看出我国土地管理工作的差距，同时也给我们工作以方法上的启示。
１．土地租赁年限的灵活性。
我国土地使用权的出让年限，根据土地用途的不同分别设有70、50、40年不等的固定年期，土地出让金一次性付清。参照英国的土地租赁制度，它的租赁年限相对灵活，付款也有一次付清与分期付款等多种形式，这使城市政府有稳定、长期的土地收入。土地租赁特别有利于旧城中心区改造。地方政府以土地租赁的方式，吸引开发商和金融机构进场，建设期不收地租，待建设完成后再按原来的协议收取地租。对风险特别大的项目，地方政府还提供租金保证，或租下建成的房地产，再作转租。这样，地方政府除可以对开发项目进行规划设计审批外，还可以土地所有人的身份对项目做更多的控制，保证了旧城开发在环境、经济、社会、美学上的平衡，而不被开发商牵着鼻子走。
２．健全地价管理体系和不动产评估制度，抑制土地投机活动和土地黑市。
日本等国对地价评估和监视、控制的严格性值得我们借鉴。在日本的土地价格管理体系中，较重要的制度是地价公示制度、都道府县地价调查、土地交易前的价格审查制度和监视区域制度。地价公示制度，是依据《地价公示法》，由土地鉴定委员会，每年一次选定城市规划区域内的标准土地，经两人以上的不动产鉴定士对此土地作出鉴定评价，判定出正常价格后，并加以公示的制度。这是整个价格管理体系的基础。都道府县地价调查，是地价公示制度的补充性措施。一定规模的土地进行交易时，必须事先向都道府县知事申报，如果认为申报的土地价格或者土地利用的目的不当时，在听取土地利用审查会的意见后，可以劝告交易双方中止契约。基于《国土利用规划法》而制定的监视区域制度，是针对上升过快的地价而采取的一种防范制度，在监视区域内，土地交易活动处于政府监视之下，即便是小量的土地交易活动也有向政府申报的义务。
３．协调城市规划和土地利用总体规划。
与城市规划相比，我国的土地利用总体规划起步较晚，在内容上突出耕地保护，着重分配各类土地的数量，对城市土地利用的控制没有发挥应有作用。反观，德国、美国等国家的城市只有一个城市土地利用规划，没有城市规划与土地利用规划之分，因此，如何协调和统一我国城市规划和土地利用总体规划，成为管理和控制城市土地利用的前提。城市土地利用规划还需要法律的支持和保障，需要广泛的公众参与。
４．建立、健全土地储备制度，实现政府对一级市场的垄断是防止政府土地资产流失和建立有序土地市场的有效手段．通过土地的征用、收购与前期开发，把毛地变为熟地出让，不仅规范了土地一级市场，还使政府增加了土地初期开发的收入。
国际上已有不少国家意识到政府储备土地的重要性，美国及欧洲许多国家将这种储备机制称为“土地银行”，欧洲的土地银行发展较早，实践较为成功。欧洲土地银行的宗旨是：实施政府的城市规划；促进经济发展，满足住宅建设需要；抑制土地投机，共享土地资源和资产价值。欧洲各国对土地银行机制的探索和实践均经过几十年乃至上百年长期不懈的努力，荷兰的土地银行计划始于“1896年，瑞典则起源于上世纪初，起步相当晚的法国土地银行计划也已有40年的历史。
５．以人为本开展城市更新。
二战后欧洲国家为医治战争创伤和解决城市发展中出现的各种社会问题，掀起了一场大规模的城市更新运动，在城市中心区实行推倒重建，强化中心区土地利用，原有居民住宅和混杂其中的中小商业被置换到城市的其他地区，这些行为导致了很多城市中心区的完全商务化和非居住化，甚至出现空洞化现象。大规模城市更新的结果反而破坏了城市的连续性和多样性，消灭了现存的邻里和社区，破坏城市有机职能与历史文脉，使城市形态趋于分散化，中心区的衰败再次产生。上世纪60、70年代，学者们提出城市应保持它的功用多样性和基本功用的混合，规划应考虑人的需要，主张在城市的发展中采用以人为尺度的生产方式和适宜技术。以此为标志，西方国家的城市更新进入一个新的时期：从大规模的推倒重建方式，转向小规模分阶段的谨慎渐进式改善，包容多种功能的逐步改善；谋求社区居民与地方政府、开发商，社会经济学者和专业技术人员的多方合作；严格控制历史保护区内的建设活动；维护邻里关系和原有生活方式。
我国应吸取发达国家城市的教训，避免重蹈覆辙。在改造更新中，应注意保护历史文化街区，保存古迹，恢复城市生机，避免城市中心的完全商务化。
６．加强地下空间利用，实现土地立体开发。
日本东京、加拿大蒙特利尔等城市是世界上地下空间利用较为成功的国家。城市土地立体利用给人口密度高的中国城市带来城市土地开发利用的新思路。上海已经随着地铁的建设逐步进行地下商城的建设，并且取得良好的经济效果。地下空间除了用于交通通道、商业用途外，还有其他更为广泛的用途，如蔬菜果品存储、历史文物保存、地下音乐厅，地下实验室等，这些用途更能发挥地下自然环境的特性。但伴随地下空间的开发利用。地下层的土地权属、收益分配等问题也出现了。城市土地地下空间也有着巨大的经济价值，对于这部分土地的管理，包括地籍管理，土地市场管理，土地使用租金和其他税费管理等，是我国政府部门应提前研究的问题。
国外城市土地资源利用和管理的经验既包括城市土地开发利用的规划理念，也包括土地资源管理的政策措施、经济控制手段、法律保障，还有先进技术对土地利用和管理工作的推动促进．我国城市发展既遵循世界城市发展的普遍规律，又有着人多地少等具有中国国情的特殊情况。因此，管理好城市土地对中国城市发展尤为重要。在学习和借鉴他国管理思维和方法时，应于中国国情紧密结合，充分考虑其在我国的适用性，万不可一成不变，生搬硬套。
