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我国NGO现状以及其不利因素分析
【摘要】非营利性、非政府性、公益性或互益性是非政府组织区别于政府和私营部门的鲜明特性。我国非政府组织的发展较晚，存在民间性不足、自治程度不高等问题，现状不容乐观。在经济上、政策上、文化上，有许多深层次的因素综合作用，阻碍了我国非政府组织的蓬勃发展，也阻碍了我国社会的整体进步。本文从我国NGO的现状和不利因素进行了分析。
【关键字】非政府组织 草根NGO 官办NGO 自治性 双重管理体制 1现状 1.1数量少
我国的非政府组织数量变化统计图如下所示。截止到2010年，我国的非政府组织约为45万个，2008 年全国基金会拥有的总资产为225.9 亿元，2009 年增加到235.4 亿元。而美国的非政府组织约有200 万家，基金会10 万多家，基金会的经费总数超过5000 亿美元，工作人员超过900 万人。
1.2已合法注册登记的NGO行政色彩浓厚
我国许多非政府组织被按照“法律、法规授权的组织”、“行政机关委托的组织”来对待。大多数实力较为雄厚的非政府组织最初都由政府创立，尽管它们最后从组织上脱离了创办者，但两者之间依然有着极为密切的联系。例如，“希望工程”依赖共青团系统的全国性组织网络来开展工作，中华慈善总会借民政部来建立信誉，各地的消费者协会则借政府工商部门来获得公众的认可，离开这些行政资源，它们将很难开展工作。
此外，行政机关实际上依旧保有对一些非政府组织的控制权，如中国红十字会和各级商会都设立党组织，其负责人由中国共产党各级组织任命，人员级别与待遇比照政府公务员，并可在组织、政府和党的机关之间流动。同时，有官员作为非政府组织的领导，其活动较容易开展。清华大学的一项调查表明，中国非政府组织中有46.6%是由业务主管部门提供办公场所，只有4.6%的非政府组织没有
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政府兼职人员。可以说，我国非政府组织没有脱离纵向的权力结构形式，其独立性和自治性无法真正得以实现。
更甚者，这些行政色彩浓厚的非政府组织中，有些成为第二政府，或者成为安置政府退休官员的场所，没有真正独立自主地按照社团的宗旨从事活动。很多组织是一次性组织，出于某种目的而设立，完成了一次任务之后，基本处于休眠状态，不再发挥作用，甚至是逐渐取消（没有任何活动，不参加年检），没能发挥公益组织的作用。从某种程度上讲，这些NGO是利用其行政特权，打着公益的幌子在谋私利、养闲人，其公益性、自治性、民间性毫无体现。
这些行政色彩明显的非政府组织往往又被称为“官办NGO”，而NGO即为英语non-government organization，所以“官办NOG”又可叫做“政府办非政府组织”，这显然违背了NGO最基本的定义，也是中国非政府组织现状的尴尬之处。1.3草根NGO在夹缝中生存
1.3.1被政策壁垒拒绝在“合法”的大门外
中国的非政府组织在登记管理制度上实行的是归口登记、分级管理的双重管理体制。而业务主管单位害怕承担责任或风险，往往不乐意同意草根NGO的注册申请，所以，如果草根NGO内部没有与政府有关联的人，注册登记是非常难的。繁琐复杂的非政府组织登记注册使众多的非政府组织选择转而在工商部门登记注册，以企业的名义进行活动。它们中的一些甚至因为找不到业务主管单位, 所以干脆选择不登记或者不注册。据民政部统计, 截至2001年底,全国各类社会团体12.9 万个, 重新登记确认的民办非企业单位8.2 万家。民政部于2002-2003 年上半年在深圳、安徽部分地区进行调查发现, 经过正式登记的民间组织数量只占民间组织实际数量的8%~ 13%。这表明，数量庞大的非政府组织是游离在依法管理之外的, 也就是说, 明明是从事着公益性活动的非政府组织却因为管理体制的障碍而沦为非法的民间组织。这不仅使其法律的权利和地位得不到保障, 更影响了其功能的正常发挥。1.3.2资金来源无法保障
从国外的情况来看，非政府组织的经费来源主要是企业、财团、社会募捐以及会员费。但从清华的研究结果来看，中国非政府组织50%以上的收入来自政府财政补贴和拨款，21.18%的收入来自会费收入，营业性收入平均占6%，企业提供的赞助和项目经费占5.63%，其他的收入比例低于5%。这一资金来源结构很不合理，政府补贴所占的比例过高，而来自企业和民间募捐的的资金支持比例较低。而对于草根NGO，尤其是如上文所述的所谓的“非法NGO”，根本没有什么机会获得政府的拨款，大部分都靠国外的资金来支持工作。除了有政府背景或者半官方的那些大型NGO，政府根本就不可能批准民间力量成立公募NGO，因为不能在中国筹款，没有赖以生存的基金土壤，他们只能依靠申请国外的资金存活。资金来源的渠道太少，而且很不稳定，资金一直是国内NGO的硬伤。
2011年5月底，全球基金宣布冻结对华拨款，不但很多草根NGO受到影响，很多在中国开展艾滋病防治和健康项目的国际NGO也不得不中断了在中国的项目。1.3.3NGO行业人才缺乏
中国NGO行业的人才培养和储备机制还没有建立起来，专业的社会工作和NGO从业人员比较缺乏，目前从事这个行业的人员大多是各机构自产自销，通过机构内培训培养起来的。
另外，由于草根NGO力量薄弱，很难招到高端的人才，高端人才都流向了商业领域，而行业内的高端人才大多选择了待遇相对人性化一点的国际NGO。大部分NGO招到的人只能通过内部培训，比较难得到高水平的专业培训支持，所以人才瓶颈比较难解决。
一般情况下，草根NGO的工作人员的待遇是非常低的，完全靠一种奉献精神在支持。资金困难造成了人才困境，而人才困境又会影响到机构管理和项目执行水平，也就会影响到机构申请新项目的能力，长期下去必然会形成一个恶性循环。1.4总结
国内NGO的现状非常糟糕。总体来看，数量少，规模小；分别来看，官办NGO有资金有人才，但NGO具有的最基本的特征——自主性、自治性、非政府性非常缺失，严格意义上不能算作真正的“非政府组织”；而民间NGO（即草根NGO）虽然有奉献精神、热衷公益、具有自治性、民间性、非营利性，但是得不到政策支持，没有钱也没有人才，只靠组织内部的核心人物或创始人的强大意志和激情支撑着，处境非常困难。
2阻碍我国NGO发展的因素分析：
从上文我们知道，在国内，非政府组织，尤其是草根非政府组织的发展现状十分落后，举步维艰。与国外发达国家相比，我国的非政府组织在社会管理职责中所扮演的角色非常小。这种情况的形成必定有其内部原因。本文将从经济角度、体制和政策角度、文化意识角度对阻碍我国NGO发展的因素进行较为详细的分析。2.1经济原因
我国目前的人均收入尚不及联合国公布的发展中国家的平均水平，且我国市场经济还不完善，民营企业家的实力不够强大，民营企业的生存状况也不稳定。所以目前，企业家最关心的是“怎样增加自己的财富，怎样让企业能够更好地发展”，所以没有太多的精力去顾及慈善事业。即中国还没有形成稳定的有大额捐赠能力的阶层。
根据精英转化理论，精英可以按其所拥有的资源大体可以分为四种类型：政治精英、经济精英、文化精英、社会精英。这里讲的“社会精英”主要指的是在非政府组织中起重要作用的人物。企业家、私营企业主捐资非政府组织其实就是一种精英类型的转换，即从经济精英转化为社会精英。而根据马斯诺的需求理论，人都是先满足安全和生存的需求，才会追求更高层次的精神追求，对于一个企业也是这样的道理——企业首先有了稳定的经营状况、社会地位后，才会对慈善等社会事业注入热情，通过回馈社会来满足更高层次的需求。当前中国企业对捐资非政府组织不太热心，一个重要的原因就是他们经济精英的地位还没有稳定，他们还没有更多的精力向社会精英转化。2.2体制和政策原因 2.2.1登记管理制度的高门槛
我国实行“归口登记、分级管理”的双重管理体制。1998 年9 月25 日国务院第八次常务会议通过的《社会团体登记条例》做出明确规定, 申请成立社会团体, 应当经其业务主管单位审查同意, 由发起人向登记管理机关申请筹备。该条例第6 条规定: 国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。在管辖上,该条例第7条和第8 条分别规定全国性的社会团体, 由国务院的登记管理机关负责登记管理;地方性的社会团体,由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理;跨行政区域的社会团体, 由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。登记管理机关、业务主管单位与其管辖的社会团体的住所不在一地的,可以委托社会团体住所地的登记管理机关、业务主管单位负责委托范围内的监督管理工作。
从条例中可以看出, 非政府组织的成立首先要找到自己的登记管理机关, 而登记管理机关又对非政府组织的成立条件作了严格苛刻的限制。现行民间组织法规以登记与否作为主要的区分民间组织“合法”与“非法”的标准, 这就致使一部分非政府组织, 尤其是大量的草根非政府组织, 因为未登记或无法登记而未能取得一个合法的身份而沦为非法组织。这显然暴露出我国非政府组织在登记管理上的混乱与不合理。
即使注册为“合法”NGO，这种严格的分级管理制度也会使其丧失自治性、民间性，限制了其自由发展，使NGO不能再扮演“政府”和“民众”之间的桥梁的角色，而是变成了政府的下属机构。
对比国外，我们会发现很多可以借鉴的地方。
在美国, 成立NGO无需政府批准，即可公开募资，享受税收优惠待遇。在英国，NGO一般是自由结社的结果。可以选择非法人组织法律形式，也可以选择法人组织法律形式，有自己的章程即可, 无须注册。
在加拿大, 所有的非政府组织都可选择注册登记与否。如果组织不愿意其组织名称被其他组织使用。或是想让其捐赠人享受减税的优待, 可向省政府注册为社团(或协会, society), 同时向联邦政府登记为慈善组织。即使选择登记，步骤也十分简单。在澳大利亚, 非法人结社不需要向任何部门登记。慈善信托也不必向州政府登记。2.2.2对于资金规模，政策上不但不支持，反而明文限制
我国在条例中规定，关于成立资金：全国性的社会团体有1万元以上活动资金, 地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3 万元以上活动资金;另外在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体, 则没有必要成立。
从该条款可明显看出，政府对于NGO是持限制、打压的态度的。对于草根NGO，得到政府的资金支持本就十分困难，政府还明文规定不允许超过资金上限。这对于一腔热血做公益的人来说，是不公平的，对于NGO的发展，也更加上了一道枷锁，使本就筹资困难的非政府组织在资金上更加窘迫。2.2.3法律法规的不健全
目前，我国没有专门的、全面的关于非政府组织的法律，只有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等层次不高的法规，而且已有的法规规章规定原则性较强，操作性较差。游离于国家法律之外的非政府组织，其法律地位、权利义务、监督管理以及权益救济机制等都不明确，既不利于相关政府部门进行管理，也不利于非政府组织自身的健康发展，亟须从行政组织法的角度对非政府组织进行全面的法律规制。2.2.4“大政府、小社会”的格局 与英美等国不同，我国的社会转型尚未完成，仍属于“大政府、小社会”的格局。政府包揽了社会中的大多数公共事务。
中国非政府组织经费的主要来源还是政府补贴，在现行格局中，非政府组织也是政府的一个附属机构，在很大程度上染上了行政色彩。同时传统体制使得人们的公益精神在很大程度上受到了削弱，当人们都处于政府的统治之下时，他们就只关注于追求私利和个人利益。此外，因为政府包揽一切社会事务已经形成了传统，使得公民形成依赖政府的心理。人们习惯于生活在单位组织中，习惯于由政府包揽一切社会事务，这就使社团无用武之地，一些传统社团也失去非政府组织的特征成为政府的一个下属机关单位。2.2.5现行税法的不足
税收减免政策在促进非政府组织发展方面起着非常重要的作用。税收减免可以分为两个部分：一种是对捐赠者的税收减免，还有一种就是对公益活动的减免。其中，对于捐赠者的税收减免尤为重要。而我国在这方面做的还有很多不足之处，在一定程度上打击了捐赠者的捐赠热情。
对于企业所得税，《中华人民共和国企业所得税暂行条例》规定：“纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除”。对于个人所得税，《中华人民共和国个人所得税法实施条例》第二十四条规定：“税法第六条第二款所说的个人将其所得对教育事业和其他公益事业的捐赠，是指个人将其所得通过中国境内的社会团体、国家机关向教育和其他社会公益事业以及遭受自然灾害地区，贫困地区的捐赠。捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得
