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自治区政府法制办公室关于地方性法规立法效果综合评估的报告
发布时间：2009-9-30 22:43:25 阅读次数：127
本次综合评估涉及自治区政府部门和执法单位2 O个，评估的法规分别涉及公共安全、产品质量、环境保护和劳动权益保障等多个部门、多个行业和领域。由于评估项目多、范围广，评估内容普遍涉及与老百姓切身利益息息相关的重点领域，为此，我办作了精心准备，一是制定了调研方案，围绕评估的内容，提出了调研的重点问题；二是以评估的地方性法规所适用的对象为调研对象，通过召开座谈会，发放调查表和专题调研等多种方式听取其对各地方性法规的评价意见;三是通知各厅局对条例实施以来的执行情况进行全面总结，上报我办。通过这些方法，我办了解了有关地方性法规的宣传、贯彻和实施的基本情况，分析了有关立法项目的宣传情况、实施效果和总体质量及存在的问题，提出了解决的办法和相关建议，为进一步做好我区政府立法工作，积累了经验。
一、总的绩效评价
(一)宣传效果良好，法规的影响力基本得到了社会各界的普遍认可。
各部门、各单位普遍重视地方性法规出台后的普法宣传工作，宣传形式多样，各具特点，措施扎实有力，加大了法规的社会影响力。
《宁夏实施〈渔业法〉办法》颁布实施后，全区各级渔业管理部门充分利用报纸、广播、有线电视等宣传媒体，开展形式多样的宣传活动。自2004年以来，全区各级渔政及水产部门共举办办法培训班和宣传活动数百次，发放各类宣传材料8000余份，受益人员万余人次。《宁夏回族自治区产品质量监督管理条例(修订)》公布后，自治区质量技术监督局专门组织了多期行政执法人员学习班和企业法人学习班，对我区质监系统行政执法人员进行了实施前的全员培训，对企业法人进行了专门宣传。通过悬挂横幅、设立展版、发放宣传材料等多种形式向社会各界和广大人民群众广泛宣传条例。《自治区审计监督条例》实施后，自治区审计机关充分利用板报、标语、宣传单、现场咨询等形式，向社会各界广泛宣传条例的立法宗旨和主要内容，召开了全区审计系统学习贯彻条例理论研讨会，在宁夏电视台举办了“宁审杯”审计法知识电视竞赛活动。在《宁夏回族自治区爱国卫生条例》的宣传上，自治区卫生行政部门和各级爱卫会通过街头咨询、散发资料、宣传车广播、宣传栏、电视、报纸等丰富多彩的形式，将条例的内容告知广大群众，动员群众主动参与到爱国卫生活动中来。在本次评估中，自治区卫生行政部门和各级爱卫会通过对银川市、固原市的近300名干部、市民、农民进行的问卷调查显示，知道条例的人数比例达95％，熟悉条例大致内容的占70％。我办也十分重视地方性法规的宣传工作。每部地方性法规出台后，都能积极配合和指导各级政府行政执法部门和单位做好宣传工作，充分利用我办主办的《法治政府》、《宁夏政府法制》等刊物和宁夏政府法制网站进行宣传，这次评估的24部地方性法规我们均及时在宁夏政府法制网站上进行了公布，加大了对地方性法规的宣传力度。
总体来说，自治区政府及有关部门和执法单位对地方性法规的宣传贯彻比较重视，宣传效果好，得到了社会的普遍认可。
（二）有效规范引导了社会行为，维护了社会安全、稳定和繁荣
本次评估的地方性法规中，有相当一部分涉及公共安全、食品安全等与人民生命财产安全相关的规范社会行为的法规。例如《宁夏回族自治区安全生产条例》、《宁夏回族自治区道路交通安全条例》、《宁夏回族自治区烟花爆竹安全管理条例》、《宁夏回族自治区动物防疫条例》、《宁夏回族自治区产品质量监督管理条例(修订)》等。这些地方性法规的实施，有效地引导规范了社会行为，维护、稳定了社会秩序，加快了精神文明建设，保障了人民生命财产安全，推动了我区经济社会的发展。
针对我区道路交通安全出台的《宁夏回族自治区道路交通安全条例》，从明确强化道路交通管理体制、规范行人与驾驶员等交通参与者的行为、严格车辆的准入和过户登记制度等方面加强了道路交通安全工作。为从各个方面减少交通事故隐患，为建立和谐畅通的道路交通秩序发挥了重要的法制保障作用。条例实施后，县级以上人民政府依据条例的规定和要求，将道路交通设施建设、维护、更新经费纳入了财政预算，加大了对道路交通安全基础设施和科技管理手段的投入；各级人民政府组织制定了处置重、特大交通事故、应对自然灾害等影响道路交通安全的突发事件的应急预案，建立了道路交通安全责任制和交通安全工作协调机制，将道路交通安全工作纳入了安全生产和社会治安综合治理考核，从而在体制上最大限度地确保了道路交通安全工作的顺利实施。条例通过引导公共停车场的建设行为，有效地改善了停车难的问题。条例还针对我区利用公路占道经营，对道路交通影响较为严重的现状，规定了城市道路划设公交专用车道的行驶规则；此外，对机动车驾驶人、道路通行条件、道路通行规定等内容，也作出了细化规定。条例的出台，很好地规范和引导了全社会的交通行为，对维护我区道路交通秩序，预防和减少交通事故，提高通行效率，构建和谐交通发挥了重要作用。
《宁夏回族自治区烟花爆竹安全管理条例》实施后，解决了我区长期以来在烟花爆竹这种高危娱乐消费商品安全管理领域存在的诸多问题。针对烟花爆竹生产经营过程中的几个关键环节，明确了各烟花爆竹安全监管部门的职责，对烟花爆竹的生产、销售、运输、储存等各个环节都规定了行政许可制度，同时还借鉴我区多年来对烟花爆竹安全管理制度的成功经验，在自治区实行烟花爆竹专营专卖和专营检封标识制度，推行了挂牌连锁配送经营和销售，从而使我区的烟花爆竹从生产、销售、运输、储存和燃放的社会和个人行为都得到了规范，为进一步加强对烟花爆竹的安全监督管理，理顺烟花爆竹的安全管理体制，保障公共安全和人民群众的人身财产安全起到了重要作用。
《宁夏回族自治区产品质量监督管理条例(修订)》颁布实施后，全区质监系统行政执法人员按照条例的具体规定，认真组织实施，使质量监督管理水平有了较大提高，辖区内生产和销售企业的产品质量状况得到了明显改善和提高，产品质量监督管理的整体工作上了一个新台阶。同时，通过认真贯彻执行行政执法责任制，为了将条例规定的产品质量监督管理职责落到实处，各级质监机关针对“土炼油”、“地条钢”、“黑心棉”等问题开展了一系列重点专项整治活动，查处违反条例的各类案件约1120多件，取得了显著成效。自条例实施后，全区质监系统为消费者挽回经济损失700多万元，为保护广大消费者身体建康和生命安全、构建社会主义和谐社会做出了突出贡献。
（三）文物、人文景观和自然环境得到有力保护，促进了人与自然的和谐
在本次评估的法规中，《宁夏回族自治区非物质文化遗产保护条例》、《宁夏回族自治区实施文物保护法办法》、《宁夏回族自治区六盘山、贺兰山、罗山国家级自然保护区条例》、《宁夏回族自治区草原管理条例》、《宁夏回族自治区市容和环境卫生管理条例》等一批保护人文和自然环境的法规占有很大比重，这些法规的实施为保护我区人文和自然环境发挥了重要作用。
《宁夏回族自治区非物质文化遗产保护条例》颁布实施后，政府有关部门以及社会公众对保护非物质文化遗产的重要性的认识有了很大提高，对我区非物质文化遗产的存续、保护和发展得到了很大加强。由于条例中规定了对非物质文化遗产进行普查、认定、收集、研究、命名、展示、传承、利用等具体保护措施，对非物质文化遗产传承人的权利和义务以及社会保障措施等内容作了详尽规定。许多珍贵的民间艺术，如民歌“花儿”、民间故事以及回族婚俗、回族传统医学、民族体育等，均得到了传承和发展，许多有历史文化研究价值的文化资源得到了不同程度的恢复，许多珍贵实物和资料得到了妥善保护。
《宁夏回族自治区草原管理条例》颁布实施后，我区的生态环境有了明显改善，主要体现在三个方面：一是条例明确规定了自治区草原实行禁牧休牧制度、草畜平衡制度和基本草原保护制度等，为草原的合理利用和保护提供了法律保障。据监测，天然草原产草量比禁牧前平均提高30%，荒漠草原和干草原植被覆盖度分别提高了30%和50%。根据卫星遥感探测，全区几大沙带明显萎缩，草原生态恶化趋势得到有效遏制。二是加强了草原鼠、虫、病害防治工作。根据条例有关防治病虫害的规定，在海原等8个县、市（区）组织完成鼠、虫、病害防治面积334万亩，平均防治效果达到85.6%，挽回牧草损失932万公斤，有效地保护了草场植被，减轻了人工牧草的损失。三是开展了天然草原资源与生态监测，为草原保护、建设和合理利用提供了全方位的技术支撑。按照条例有关草原生产和生态监测的规定，在全区完成了野外调查、测定生物样方等工作。监测结果表明，2006年全区天然草原产草量比上年平均提高8.88%，植被覆盖度提高了6.9%。四是加强了草原防火工作，形成长效防控机制。根据条例有关防火的规定，自治区农牧部门狠抓了防火组织建设，严格布防，层层签订防火责任书，实行了火情24小时监测制度。由于措施得力，没有发生重大火险，保护了禁牧封育草原和退牧还草工程等建设成果，保障了广大农牧民的生命财产安全，促进了自然生态环境的健康发展。
《宁夏回族自治区六盘山、贺兰山、罗山国家级自然保护区条例》实施后，“三山”自然保护区内滥采乱伐以及放牧的现象得到了有效遏制。自然保护区内的部分单位和个人所从事的一些不符合自然保护区保护方向和保护目的的活动得到了有效制止和管理，自然保护区的森林防火、病虫害防治形势进一步好转。由于条例对土地权属和管理问题作出了具体规定，保护区内的部分土地权属问题得到了解决，既保证了自然保护区保护和管理的需要，又维护了土地所有权人或使用权人的合法权益。同时，条例中明确规定了自然保护区实行封育和禁牧制度，采用建立长效机制的方法解决了自然保护区林草植被恢复和自然生态系统自我修复的制度问题，为“三山”保护区自然环境的长远发展提供了可靠的法制保障。
（四）理顺了行业体制，较好地促进了行业发展
本次评估的地方法规中，有一部分属于理顺行业体制和促进行业改革和发展的地方性法
规。这些地方性法规的实施，使有关行业得到迅速发展，其中有《宁夏回族自治区测绘管理条例》、《宁夏回族自治区邮政条例》、《宁夏回族自治区道路运输管理条例》、《宁夏回族自治区司法鉴定管理条例》、《宁夏回族自治区燃气管理条例》、《宁夏回族自治区实施中华人民共和国红十字会法办法》等规范行业和公共事业的地方性法规。
在《宁夏回族自治区实施办法》公布实施前，我区红十字会存在着体制不顺、组织不健全、机构不完善、人员编制不落实的问题，直接影响了红十字会各项工作的开展。自办法实施后，由于办法从九个方面对各级红十字会进行了职责规范，县级以上红十字会设置了工作机构、配备专职工作人员，建立了基层组织。办法的颁布施行，为红十字会理顺管理体制，开展各项人道救助工作提供了良好的法制环境，有力地推进了我区红十字事业的发展。
《宁夏回族自治区道路运输管理条例》出台后的十年间，我区道路运输市场逐步发展壮大。截止2006底，全区道路运输经营业户39598户，开行客运线路1360条，比1997年增长了147.72%。依照条例规定，理顺了全区机动车驾驶员培训管理体制，全区机动车驾驶培训学校得到快速发展。依托宁夏公路主骨架和“三纵六横”公路网的完善，全区所有市、县开通了快速客运，形成了以首府银川为中心，辐射全区各市、县的直达快速客运网络。全行业产值平稳较快增长，运输服务保障能力显著增强，道路运输对宁夏经济社会的发展起到了重要的支撑和保障作用，取得了很好的社会效益和经济效益，为构建社会主义和谐社会发挥了重要的推动作用。
自《宁夏回族自治区邮政条例》施行以来，邮政事业在我区的重要地位和作用更加突出，为社会所认同。在社会上逐步形成了关心邮政、支持邮政、为邮政解决实际困难的良好氛围, 邮政事业的发展得到了有关部门更加有力的支持。通过贯彻实施条例，社会方方面面都增强了维护邮政通信工作秩序的良好意识，邮政企业专营权得到更好的维护。社会上非邮政快递公司违法经营信件及具有信件性质物品的现象得到有效遏制，邮政企业的合法权益得到了有效保护。条例的实施，对于促进我区邮政事业的健康发展，保障公民的通信权利，促进社会和谐发展，起到了十分重要的作用。
（五）广大劳动者和其他社会弱势群体的合法权益得到切实维护，促进了社会的文明和进步《宁夏回族自治区劳动合同条例》《宁夏回族自治区实施办法》、《宁夏回族自治区老年人权益保障条例》、《宁夏回族自治区实施办法》、《宁夏回族自治区法律援助条例》。这些维护劳动者合法权益和救助弱势群体的地方性法规的出台和实施，为保障我区广大农民工和城镇劳动者的合法权益，救助弱势群体，维护社会公平正义，化解社会矛盾，构建和谐社会发挥了重要作用。《宁夏回族自治区劳动合同条例》自施行以来，为规范用人单位与劳动者建立稳定和谐的劳动关系发挥了积极作用。全区劳动合同签约率逐年上升并在较高水平上保持稳定，取得了良好效果。对加强劳动合同的管理、减少劳动纠纷，促进经济发展和社会进步等方面都发挥了重要作用，产生了重要影响。《宁夏回族自治区劳动保障监察条例》自施行以来，及时查处了多起违反劳动保障法律、法规、规章的行为，为维护劳动者的合法权益起到了重要作用。
《宁夏回族自治区老年人权益保障条例》实施以来，各市、县（市、区）都建立了与自治区老龄工作委员会及其办公室相对应的工作机制，配备了工作人员，基本落实了编制、人员、经费、职责、办公场所；多数乡镇（街道）、村（社区）都建立了老龄工作委员会（领导小组）、老年人协会，为老龄事业的发展提供了必要的组织保证。从全区的整体情况看，基本做到了老龄工作有人抓，老年人的事有人管，老龄工作得到了进一步加强，老年人的合法权益得到了有力保障。
《宁夏回族自治区法律援助条例》实施以来，对我区的法律援助工作向纵深发展，起到了较大的推动作用。2006年各级法律援助机构共受理法律援助案件4485件，案件总数比上年度增长34%，有效地维护了贫弱群体的合法权益。
二、存在的问题及建议
通过评估，我们认为24部地方性法规都具有较强的针对性、适用性和可操作性，符合上位法的规定和我区的实际，部门利益和地方保护主义倾向得到了克服，在本届人大常委会的努力下，我区立法的质量有了明显提高。但是，也有一些不足，需要在今后的地方立法工作中进一步改进和提高，主要有以下几点：
(一)有些制度、措施的设计还存在缺陷。例如《宁夏回族自治区法律援助条例》规定，“经审查合格的，向办理该法律援助案件的社会组织的法律援助人员支付办案补贴。但法律援助机构的工作人员除外”的规定不太合理，基层的法律援助机构反映很大。他们认为，法律援助机构工作人员所办理的法律援助案件一般都是重大、疑难、典型的案件，办理难度大，办案成本也相对较高，如果没有适当的补贴，势必影响他们的工作积极性和办案质量。
(二)部分地方性法规设置的法律责任和行政执法责任难以贯彻落实。《宁夏回族自治区市容环境卫生管理条例》中规定，禁止在公共场所随地吐痰、擤鼻涕；禁止在公共场所乱扔烟头、纸屑等废弃物，同时还规定禁止在城市市区内饲养鸡、鸭等家禽家畜。宠物犬在户外排泄粪便的，携犬人应当立即清除。”同时，条例对违反这些规定的行为，规定了严格的法律责任。《宁夏回族自治区爱国卫生工作条例》规定：“ 烟草销售经营者不得向未成年人出售香烟。”“对违反该条规定的单位和个人，处以五十元以上二百元以下的罚款”。条例规定的这些法律责任，从实际执法效果上看，管理和处罚很难到位。又如《宁夏实施〈渔业法〉办法》规定了对破坏渔业资源违法进行捕捞的行为规定了没收渔获物，并处以罚款和没收渔具、渔船，吊销捕捞许可证。但在实际执法中，尤其是对黄河流域的偷捕行为往往无法处罚。
(三)部分地方性法规的法律责任设置有缺失。例如在《宁夏回族自治区法律援助条例》法律责任中，对司法行政部门的工作人员、律师事务所、律师的违法、违纪行为做出了明确的处罚规定，但对公证处、公证员、基层法律服务所、基层法律服务工作者却没有相应的规定。
(四)在立法工作中，自治区人大各委员会对我办的工作非常支持，但有时在修改地方性法规草案的过程中，仍有事先沟通不够的情况。例如《宁夏回族自治区爱国卫生工作条例》在报送的议案中，条例的执法主体是各级卫生行政主管部门，各级爱国卫生运动委员会属于议事协调机构，地方性法规中不宜写入爱国卫生运动委员会的职责，所以议案中未规定爱国
卫生运动委员会的职责；对吐痰行为的处罚，议案设定处罚的幅度为五元，这样规定，不但能够对违法者起到警示作用，而且易于执行，违法者也能承受。对于这些内容，自治区人大在审议过程中，增写了虚设机构的职责，将爱国卫生运动委员会的职责写入了法规，将罚款的数额提高到一百元，由于对吐痰行为设定的罚款数额过高，使该规定基本上未得到执行。对于相类似的问题，建议自治区人大常委会各专门委员会和工作委员会进一步加强对我办立法工作的监督指导，加强沟通和联系，以便及时对立法过程中存在的有关问题达成共识。同时，建议自治区人大常委会加强对地方性法规执行情况的监督检查，并在科学论证的基础上，及时对有关地方性法规进行修订。
