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燃气特许经营权冲突研究 丁天进 安徽世纪天元律师事务所
燃气特许经营权制度在我国已经有三十多年的历史，自该制度被确立以来，在促进燃气事业的发展、优化能源结构、提升人们的生活水平等多方面均发挥了举足轻重的作用。但与此同时，随着燃气行业的大力发展，尤其是天然气行业的发展，燃气特许经营权制度的弊端逐渐暴露出来，在全国各地不断发生的一起起围绕燃气特许经营权纠纷的事件即能证明这一点。所以，如何在新时代之下，发展完善燃气特许经营权制度成为一项亟待解决的课题。
一、燃气特许经营权的概述
（一）燃气特许经营权的概念
在管道燃气特许经营权的法律规范方面，国家先后在2004年颁布实施了《市政公用事业特许经营管理办法》及在2015年颁布实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。无论是哪一部法律，均未对管道燃气特许经营权做出一个明确的概念，只是表明燃气特许经营权属于公用事业特许经营权的一种具体表现形式，类似于供热、供电、供水等活动。学术上对燃气特许经营权的界定，多是根据上述两部规范展开的，侧重于对燃气特许经营权授予程序的解释，而没有深入到燃气特许经营权的本质。同时，学术及实务中，对燃气特许经营权的称呼可谓五花八门，如“燃气特许经营权”、“管道燃气特许经营权”、“城市燃气特许经营权”、“管道天然气特许经营权”等。
本文认为，燃气特许经营权，也可以被称作管道燃气特许经营权，是指企业在获得政府独家授权后，在限定的行政区域内开展管道燃气供气服务的权利。正确理解本概念，仍然需要注意以下几个方面的问题：第一，权利客体是管道燃气，即需要修建燃气管道，并运用这些管道为客户输送燃气。第二，气源为燃气，是指作为燃料使用并符合一定要求的气体燃料，包括天然气、液化石油气和人工煤气等。第三，实施的渐进性。在一个特定的行政区域内，如果还没有开通管道天然气，那么享有燃气特许经营权的企业，可以暂时通过槽车运输等方式向客户供气，其燃气特许经营权同样应当受到保护。
（二）燃气特许经营权的辨析
燃气特许经营权与燃气经营许可是两种不同的权利形式，但在实务之中非常容易发生混淆。
第一，两者之间的相同点：一是两者都是行政许可。但是燃气特许经营权是一种特殊的行政许可，其需要通过招标等竞争性手段选择权利人，同时需要特许经营权协议或政府文件等方式确定特许经营权内容。燃气经营许可属于一种普通的行政许可，需要当事人的申请。二是两者在被授予后，都需要遵守相同的管理规范。如《城镇燃气管理条例》、《特种设备安全监察条例》、《危险化学品安全管理条例》。
第二，两者之间的不同点：一是两者授予依据不一样。燃气特许经营权主要依据《基础设施和公用事业管理办法》、《招投标法》、《政府采购法》予以授予。燃气经营许可则主要依据《行政许可法》予以授予。二是两者授予方式不一样。燃气特许经营权需要通过招标、竞争性谈判等方式予以授予，而燃气经营许可在符合条件的燃气经营者依申请后可被授予。三是两者权利的表现方式不一样。燃气特许经营权需要通过特许经营权协议或政府文件的方式予以明确，而燃气经营许可则通过燃气经营许可证即可明确。四是两者权利的内容不一样。燃气特许经营权紧针对管道燃气进行授权，而燃气经营许可则包括管道天然气、液化天然气、液化石油气、压缩天然气、煤层气、煤制气等各类达到使用标准的气体。
第三，两者之间的相互关系。在正常情况下，拥有燃气特许经营权的企业同时拥有燃气经营许可证，但拥有燃气经营许可证的企业并不一定拥有燃气特许经营权。
二、燃气特许经营权冲突表现
（一）燃气企业之间的冲突表现
特许经营权具有独占性和排他性。一个燃气企业在一个地方获得燃气特许经营权后，在该地区形成垄断经营。国家之所以这样设计特许经营权，是因为燃气经营需要投入巨额资金，用以铺设管线，盈利水平差、投资回收期较长。如果不确立垄断经营的模式，很多燃气企业是不愿意做出投资的，继而将会影响到城市燃气的发展和人民生活水平的提高。在实务中，侵犯城市燃气特许经营权主要有以下几种表现形式：
第一，铺设城市管网。即一个企业到别家企业特许经营权的地域范围内铺设管线，强占该地域内居民、公服、商业、工业等用户。这种侵权形式，具有规模性和普遍性。
第二，工业直供。相比于第一种“一网打尽”的侵权方式，这种侵权方式可以说是“挑肥拣瘦”，放弃居民商业等小用户，直接抢夺工业用户。需要说明的是，这种方式是否属于侵权，实务中存在争议，各地做法不尽相同。从浙江杭州大江东产业集聚区的燃气特许经营权纠纷来看，工业直供行为属于侵权行为。本文认为，工业直供违反了特许经营权相关法律规定，侵犯了特许经营权人合法权益，容易造成特许经营权纠纷，甚至会诱发群体性事件，不利于城市燃气行业的健康发展。工业用户降价是大势所趋，也是国家政策所积极倡导的，但优化我国天然气价格机制的关键点在于中间的输配送环节。减少中间环节，才是降价的根本出路。
第三，工业点供。相比于第二种铺设管道的方式，这种方式要显得简单的多，建设一座天然气气站即可，气源通过车辆运输的方式实现。实务中，天然气气站主要是LNG气化站和CNG释放站。对于点供行为是否属于侵权行为，法律规范也未作出规定，各地做法也不尽一致。在江浙地区属于合法行为，在河北任丘就会变成违法行为。2016年8月6日，任丘市人民政府印发《任丘市清理取缔违建撬装气化站专项行动实施方案》，要求“在天然气管道覆盖范围内的撬装气化站、瓶组站必须取缔，使用管道燃气；管道燃气覆盖范围外区域可建设临时的撬装气化站，但必须办理相关审批手续及备案。燃气管线铺设到该区域时临时建设的撬装气化站须立即撤出。”本文认为，对于特许经营权区域范围内的点供项目，国家可予以支持和规范，因为点供项目不但能够降低用气成本，还能够引入竞争机制，有利于促进特许经营权人更好的做好燃气服务工作。当前的现状是对于点供法律规范没有做出规定，国家也没有出台建设标准及规范，给实务工作者带来了很多麻烦。
（二）燃气企业与政府的冲突表现
依法行政是我国政府的基本行为准则，有法可依是我国政府实施行政行为的必要条件。在实务之中，地方政府可能会基于各方面因素的考虑，对已经授予出去的特许经营权实施不当干预行为，致使特许经营权人无法正常开展燃气服务工作。政府部门的不当干预主要表现在以下几个方面：
第一，重复授予。地方政府将一地的特许经营权授予给两家以上不同的燃气企业，致使多家燃气企业都主张自己享有特许经营权，从而事实上造成纠纷。这在实务之中又有几种具体的表现形式：一是完全重复授予，即完全的将已被授予出去的燃气特许经营权授予给另外一个燃气企业。二是部分重复授予，即将已被授予出去的特许经营权授予给另外一个燃气企业。部分重复授予集中发生于经济开发区等工业用户聚集区。第二，地方保护。有些地方政府对本地的燃气企业，尤其是地方上的国有企业进行倾斜式保护，采取各种方式打压外地燃气企业，甚至不惜采取行政命令的方式直接进行干预。这种情况经常发生于本地燃气企业与外地燃气企业特许经营权地域范围相邻的情况下。
第三，越级干预。无论是2004年的《市政公用事业特许经营管理办法》，还是2015年的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》均规定县级政府享有独立的特许经营权的授予权，可以作为特许经营协议的签约主体。但是在实务中，上级政府基于各方面因素的考虑，不认可县级政府及其部门授予出去的特许经营权，强行直接与其他燃气企业签订特许经营权协议。
在这里需要说明的是，特许经营权的授予主体存在扩张的现象。2004年的《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款的规定，“直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权”，可以作为特许经营权的授予主体。2015年实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条的规定，“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作”。从上述先后相继的两部法律规范来看，在特许经营权授予主体上发生了明显的扩展变化，即只要获得县级及以上人民政府的授权即可，而不是2004年限制的市政公用事业主管部门。
三、燃气特许经营权冲突成因
（一）法律规范不健全
任何一项制度的建设，都离不开法律规范的支撑。在燃气特许经营权的制度建设上，同样存在着这样的问题。虽然特许经营权制度在我国已经有三十多年的历史，但专门性的法律规范并不多，未形成一个系统的法律体系，且现行的法律规范存在层级低，权威性不足的特点。
以燃气特许经营权最为重要的两个法律规范来说，一个是《市政基础设施和公用事业特许经营管理办法》，一个是《城镇燃气管理条例》。《市政基础设施和公用事业特许经营管理办法》，通过主体是建设部，属于部门规章，主要规定公用事业特许经营权是如何被授予的，并非专门针对供气的。《城镇燃气管理条例》，通过主体是国务院，属于行政法规，主要是规定城镇燃气建设及运营的，不限于燃气特许经营权。据此可知，无论是《市政基础设施和公用事业特许经营管理办法》，还是《城镇燃气管理条例》都不是专门针对燃气特许经营权的，只是在这些规范中的有些规定可以适用于燃气特许经营权的授予和实施。作为一个相对比较复杂的特许经营权制度，仅仅依靠两部非专门性的法律规范来予以确定显然是不可能的，这也就在燃气特许经营权的纠纷造成了法律制度上的障碍。
（二）权利范围不明确
特许经营权权利范围的不明确很容易造成纠纷，这主要表现在两个方面：一个是权利内容的不明确，一个是权利地域范围的不明确。
第一，权利内容的不明确。特许经营权是一种具有排他性的权利，那么这种权利的内容是什么呢？可以说，由于我国法律规范中并未做出一个明确的界定，在制度层面上是不明确的。地方政府多会根据自身对现行法律规范的理解，结合地方上的经济发展和城市燃气发展水平的要求，在燃气特许经营权的内容上经常会做出不同的规定，这样特许经营权的权利内容就存在过大或过小的现象。燃气特许经营权内容的应然状态，仅限于燃气管道的建设及运营。实然状态是容易扩展至加气站、点供等情况。
第二，权利地域范围不明确。在多数情况下，燃气特许经营权是通过特许经营权协议来予以确定的。如果特许经营权协议约定不明确，那么将必然导致燃气特许经营权地域范围的不明确。这主要表现在以下几个方面：一是语言表述不清。如“县城规划区”。什么是县城规划区？县城规划区的边界在哪里？如果对县城规划区没有一个准确的界定，那么特许经营权的地域范围也就不可能是明确的。二是语言表述错误。如特许经营权协议明确规定了某条路为特许经营权的边界线，但这条路根本就不存在或者被张冠李戴。三是对城市远期变化考虑不足。包括城市道路的调整、行政区划的调整，都有可能让特许经营权的地域范围变得不明确起来。对于行政区划调整来说，从政府的相关文件中还能够找到准确的依据作为判断标准。那么城市道路的调整将是一个不容易说明的问题，尤其是在经历十年二十年的时间，原本明确的规定，很容易成为历史遗留难以明确的规定。此处，我们需要着重考虑城市化对特许经营权边界的影响。
（三）特许经营权归属不清
特许经营权归属不清，是特许经营权冲突的一种常见表现形式，主要有以下几种常见形式：
第一，特许经营权地域范围存在重叠。即两个以上的燃气对同一个地域均主张享有特许经营权，且都能够拿出一些证据作为支撑。从理论上来说，特许经营权是不可能发生重叠的，这是由特许经营权的排他性所决定的。既然一个地域已经被授予一个燃气企业了，那么相同地域就不可能再被授予给其他燃气企业。但是在实务之中，由于诸多原因有可能会导致特许经营权经营范围存在重叠。
第二，特许经营权地域边界不明。紧邻的两个不同地域的特许经营权之间一定会存在着一个边界，当这个边界不能明确之时，那么也就意味着特许经营权地域范围也就不能明确，那么特许经营权人之间发生冲突的可能性也就会发生。实务中，经常会以城市道路来作为边界线。道路的一边属于一家燃气企业，道路的另一边属于另一家燃气企业。这种方式也被2004年建设部制定的《城市管道燃气特许经营协议示范文本》所采用。《示范文本》第3.4条规定：“本协议之特许经营权行使地域范围为 现行行政管辖区域内，东起 西至 止；北起 南至 止。乙方不得擅自扩展特许经营权地域范围。”这种方式的确具有简单易识易辨的优势，但同样存在着一个致命性的缺点，即城市道路走向发生变化时就容易发生冲突。对于该如何处理这一问题，《示范文本》并没有作出规定。2004年建设部通过的《市政公用事业特许经营管理办法》也未给出解决办法。即便到了2015年出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》仍未作出规定，该《办法》只是在第三十四条第二款作出了这样的规定：“行政区划调整，政府换届、部门调整和负责人变更，不得影响特许经营协议履行。”本文认为，特许经营权应当具有恒定性，即特许经营权一旦被授予，在未经过法定程序变更之后，特许经营权的地域范围是不应发生变化的。
（四）政府的不当作为
几乎在每一起特许经营权纠纷案件中，背后都有政府这一看不见的手。概括起来说，政府主要基于以下几方面的原因不当的干预特许经营权：
第一，政府希望本地燃气事业能够有更好的发展，从而实施不当行政行为。有些燃气企业在获得燃气特许经营权后，错误的认为拿到了尚方宝剑，在燃气事业上不思进取。在气源的引进、用气保供、普遍的供气服务、管道设施建设及维护上做的不足，严重阻碍了当地燃气行业的发展，继而对地方能源结构的优化、经济水平的提升、人民生活水平的提高等方面都产生了不利影响。基于此，政府可能会引进资源和能力都更好的燃气企业。
第二，政府相关部门基于整合地方燃气市场的目的，从而实施不当行政行为。在这种情况下，政府多认为地方的两家以上燃气企业的存在，容易在燃气规划、燃气管线布局、燃气应急调度、燃气市场秩序规范等方面造成不便，不利于地方燃气行业发展上更上一层楼。基于此，政府可能会对区域内几家燃气企业强行整合，从而会对原有的燃气特许经营权人合法权益造成侵害。
第三，政府部门的相关人员存在权力寻租，从而实施不当行政行为。根据《城镇燃气管理条例》可知，众多政府相关部门有权对燃气企业进行监管。既然存在着权力，就存在权力被滥用的风险。尤其是在我国燃气特许经营权制度还不完善的时候，还存在着大量的缺陷与不足之处，难免有些工作人员利用手中的权力资源刁难燃气企业，以此达到寻租的目的。
第四，政府相关部门行政不作为，对侵犯燃气特许经营权的事情睁一只眼，闭一只眼。监管是政府部门的一项重要权能，但政府同样对燃气特许经营权人担负着保护的职责。当燃气特许经营权人的合法权益遭遇侵害之时，政府相关部门理应加以干预，依法保护特许经营权人的合法权益。但是在现实中，政府基于各种方面原因的考虑，对特许经营权侵权之事不管不问，从而在事实上鼓励了特许经营权的纠纷。
（五）权利人的不作为
权利人的不作为，是指燃气特许经营权人不按照特许经营权协的约定来履行引进气源、燃气管网铺设、维护、运营、提供普遍供气服务等活动，违反了特许经营权协议。在实务之中，燃气特许经营权人的不作为主要表现在以下几个方面：
第一，不积极引进管道天然气。管道天然气具有气源充足、价格低廉、安全性高的优势，地方上都希望能够早日用上管道天然气，很多政府也将这个作为燃气特许经营权授予的条件。但是管道天然气的引进并不是一件简单的事情，至少得同时具备以下几个方面的条件：
一、落实气源。国内管道天然气的气源基本掌握在中石油和中石化手中。其中，中石油大约控制了90%左右的市场，中石化大约控制了10%。燃气企业如果能够联系到中石油或中石化，在西气东输或川气东送沿线的门站开口取气自然是最好的，但也是最难的。即便退而求其次，也得寻找到能够像省级天然气管网公司，能够间接的连接到中石油或中石化的天然气管道。总之，在气源保障上，需要以直接或间接的方式链接到两桶油的天然气管线上。
二、政府支持。支线管网的建设政府各部门的批准，尤其是各省能源下发的前期工作的函都是至关重要的政府文件。如果一个项目得不到政府的支持，那么这个项目也将难以启动，即便启动了，也将难以顺利推进。
三、资金保障。当得到气源和政府支持两大条件之后，项目的实施就需要巨额资金来作为保障。按照行业内平均建设水平，一条位于平原地区的高压管道，造价大约为200万元/公里。如果再加上门站、分输站等设施的建设，一条50公里左右的高压管网大约需要一亿元的资金。如果出现翻山越岭、穿越河流铁路等情况，那么造价将会进一步上升。第二，怠于建设、运营、管理城区内燃气业务。燃气企业在获得特许经营权后，理应根据特许经营权协议的约定，逐步铺设城区内燃气管道设施，做好维护和检查工作，保障安全生产。同时要加强供气服务，为广大用户提供普遍燃气服务。特许经营权人要做好这些工作，应当具备以下几个方面的能力：一是人力能力。燃气行业属于服务行业，需要大量的人员提供燃气服务，如一线员工就需要维修工、抢修工、抄表员、巡线员、安全员、客户员。这些人员还要被分成不同的班组，提供24小时的燃气服务。可以说，人员队伍庞大。二是资金能力。除了人员的配臵需要资金来作为保障，还有燃气基础设施的建设和燃气设备的购买都需要资金进行保障。在燃气基础设施的建设方面，需要建设气源场站和城区内中低压管网。在燃气设备方面，需要购臵调压撬、计量撬等设备。三是技术能力。燃气行业虽然不属于技术密集型行业，但是其对技术性要求也是颇高的。如果缺乏技术支持能力，不但无法提供正常的供气服务，还将可能导致安全事故。当特许经营权人不具备上述条件之时，那么其将难以提供充分的燃气服务。
第三，燃气企业主观上不愿意多投入。燃气特许经营权作为一种稀缺性资源，具有非常明显的财产性，且这种价值会随着时间的推移会变得越来越大。所以，有些燃气企业投资特许经营权，不是为建设发展燃气行业，服务一方百姓，根本目的在于短期内谋取暴利。谋取暴利的方式多采取两种方式：一是收取初装费。二是出让特许经营权。
（六）竞争对手的侵犯
有些燃气为了扩大业务规模，提高盈利能力，不顾燃气特许经营权被授予的现实，以各种各样的方式侵犯他人的燃气特许经营权。
四、燃气特许经营权冲突解决对策
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》主要规定了特许经营权授予等方面的问题，对于特许经营权实施过程中的相关问题并未作出过多的问题。在特许经营权的实施过程中，主要的法律依据是《城镇燃气管理条例》。为此，针对当前的问题及未来可能出现的问题，可以从以下几个方面加以规范。
（一）明确特许经营权的专业名称
名不正，言不顺。对于燃气特许经营权制度来说，应当首先通过法律的形式来明确特许经营权的具体称谓。对此，本文认为“管道燃气特许经营权”或许最为恰当。主要理由有以下几个方面：一是该名称表明了特许经营权的内容，仅仅是针对管道燃气才授予特许经营权。二是该名称能够表明特许经营权的未来发展方向。在所有的燃气能源中，管道天然气是最具经济性的能源。被授予特许经营权之时，当地即便不能开通管道天然气，只能选择槽车运输天然气作为气源保供等措施，但这些措施都是临时性的，将来还是会开通管道天然气的。
（二）明确特许经营权的业务范围 特许经营权的业务范围应当是建设燃气管网，并通过这些管网向终端用户供应燃气的业务。同时，应当明确以下几种方式不属于燃气特许经营权的业务范围：工业点供、加气站以及需要通过铺设管网来供气的业务。
在这里需要说明以下几种常见且容易引发特许经营权纠纷的业务类型：一是工业点供，其之所以不能纳入到特许经营权的范围内，是因为点供并不需要铺设燃气管网，从整个社会的角度来说，并不存在重复投资的问题。与此同时，工业点供的存在能够在很大程度上降低企业用气成本，减少用气企业负担，与国家现行政策也是一致的。最后，工业点供的存在能够在特许经营权范围内重新引入竞争机制，促使特许经营权人直面市场竞争，想方设法在提高燃气服务能力之时，降低供气价格。二是工业直供，应当纳入到特许经营权的业务范围内，之所以做出这样的规定，主要原因在于从整个社会的角度来说，造成了燃气管网的重复投资建设，对整个社会来说就是一笔巨大的浪费。用气企业如果能够绕开特许经营权人寻找到价格更加低廉的气源，那么其可以通过特许经营权人铺设的管网输送，特许经营权人应当加以配送，并收取适当的管输费。
（三）明确特许经营权的地域范围
特许经营权地域范围明确的对策更多的是技术问题，而不是制度问题。解决这一问题，可以从法律和特许经营权协议两个方面入手。在法律上，应当确立特许经营权的恒定原则，即特许经营权一旦被授予，那么特许经营权的地域范围就应当是恒定的，不会因为道路、行政区划、城市化的变化而发生变化。
在特许经营权协议上，应当明确特许经营权的四至范围，可以采用道路区分的形式。在条件具备的地方，推行坐标定位法。在四至范围确定之后，应当将特许经营权地域范围绘图作为协议附件。
（四）明确特许经营权的退出机制
在我国现行的法律规范并未对燃气特许经营权的市场退出机制作出过多的规定，这也是特许经营权人怠于行使特许经营义务的重要原因。可以说，正是由于特许经营人怠于行使特许经营义务，影响了地方燃气行业的发展水平，阻碍了地方经济的发展，所以政府才会想方设法逼走特许经营权人，第三方企业才会乘虚而入。如果有了系统的市场退出机制，在特许经营权人怠于行使特许经营权之时，政府就可以依法撤销特许经营权，重新引进燃气企业，推动地方燃气事业的发展。本文认为，建立特许经营权市场退出制度需要从以下几个方面着手：
一是退出条件。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》在第三十八条概括性的规定了三种退出情形，即严重违约、不可抗力、特许经营权协议约定的条件发生。据此可知，这样的规定完全不具有操作性，以至于市场退出机制基本成为摆设。本文认为，在市场退出条件上可以分为法定情形和约定情形两种情况。法定情形，是指达到法律、行政法规规定的条件之时，政府有权撤销特许经营权。结合《市政公用事业特许经营管理办法》的相关规定，以下几种情况可以作为法定撤销特许经营权的情形：（1）特许经营权期满；（2）经特许经营权人申请，政府相关部门经审议同意撤销的；（3）擅自转让、出租特许经营权的；（4）擅自将所经营的财产进行处臵或者抵押的；（5）因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；（6）擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；（7）法律、法规禁止的其他行为。应当说《市政公用事业特许经营管理办法》有关市场退出条件的规定具有一定科学性和合理性，但并不知出于什么样的原因，在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》并未加以沿用，而是被完全抛弃，感到颇为遗憾。
约定情形，是指在特许经营权协议中约定，在出现什么情况之时，政府有权撤销特许经营权。之所以做出这样的制度设计，是因为在实务之中各个地方的燃气行业发展水平并不一致、各个燃气企业及政府的诉求也不尽相同。在这种情况之下，赋予地方政府一些自主权，将更加有利于地方政府实现公共管理职能，推动地方燃气行业的发展，也有利于约束燃气企业为了获取特许经营权盲目承诺、盲目夸张的行为。以下几种情形，可以由地方政府自由掌握：（1）约定引进管道天然气的时间；（2）约定引进管道天然气的年均供应量；（3）约定燃气管道敷设范围；（4）约定燃气管道敷设里程；（5）约定燃气企业在多长时间里，需要达到什么样的一个投资强度；（6）约定燃气企业在多长时间里，让地方燃气行业达到一个什么样的水平；（7）约定应急调峰设施的建设时间及规模；（8）约定应急调峰气源的来源。
二是退出程序。退出程序可以按照具体的终止特许经营权的方式来设计。在法定终止的情况下：首先，政府主管部门下达撤销特许经营权通知。其次，政府主管部门可以择优选择一种方式继续本地方的城市燃气：一是直接临时接管；二是委托原特许经营权人或第三方暂时行使特许经营权；三是通过招投标等方式确定新的特许经营权人。最后，政府对原特许经营权人给予合理的补偿，并妥善安臵好员工。在约定情况下：首先，政府主管部门应当下达整改通知。其次，在整改期限届满后，情况仍未得到妥善解决的，政府可以下达撤销特许经营权的通知。再次，政府择优选择过渡方式。最后，对原特许经营权人进行合理补偿，安臵员工。
三是权利救济。原特许经营权人认为政府撤销特许经营权的行为侵犯了自身合法权益的，应当依法进行行政复议或行政诉讼。
（五）明确特许经营权的诉讼类型
什么样的法律关系，决定了适用什么类型的诉讼解决方式。民事法律关系适用于民事诉讼程序，行政法律关系适用于行政诉讼程序，刑事法律关系适用于刑事诉讼程序。一般来说，诉讼是维护权利人合法权益的最后一道屏障。所以，诉讼的解决争端解决机制必须依法建立起来，符合法律基本理论及规范，能够解决当事人之间纷争，保障燃气行业的健康发展。在燃气特许经营权纠纷中，由于在法律关系上一直存在着争议。所以，到底应当采取什么样的诉讼类型，可谓仁者见仁智者见智，实务中的操作更是五花八门。实务之中对诉讼类型的选择存在着很大的争议，主要由于以下几个方面的原因：
一是《市政公用事业特许经营管理办法》没有作出规定。在2015年6月1日之前，适用的《市政公用事业特许经营管理办法》对诉讼类型并未做出规定，但是建设部2004年发布的《城市管道燃气特许经营协议示范文本》第12.2条规定：“若甲乙双方不能根据第12.1条规定解决争议，可依照适用法律通过仲裁途径解决；或者将该争议按照适用法律的规定，向有管辖权的人民法院提起诉讼。适用法律对此类争议的解决方式作出明确结论时，依其结论处理。”据此可知，建设部虽然在《市政公用事业特许经营管理办法》中未对诉讼类型做出规定，但是其颁布的示范文本却做出了规定。虽然只是一个示范文本，没有任何的法律效力，但是其代表着建设部的意见，所以，在实务之中依然会有一定的适用空间。
二是《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定模糊。在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第六章有关争议解决的四个条文中，并未对诉讼类型的选择做出过多的阐述，只是在第五十一条规定：“特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”应当说本条的规定相当保守和谨慎，只是在现有的行政法理论的框架内做出的规定。所做的规定绝对是正确的，但是并不具有广泛的适用价值，因为其回避了因履行特许经营权协议发生争议诉讼类型的适用问题。而在实务之中，这种情况却是最多的。如果发生这些情况，将依然会发生不知采用何种诉讼类型的尴尬。
其实，在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的征求意见稿中，该条是这么规定的：“特许经营者与实施机关就特许经营协议发生争议并难以协商达成一致的，可以依法提起民事诉讼或仲裁。特许经营者认为有关人民政府及其有关部门不依法履行、未按照预定履行或者违法变更、解除特许经营协议的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”据此可知，《征求意见稿》对解决争议的诉讼类型的适用做出了较为全面的规定，但是这样的规定依然存在着重大的争议，即“特许经营者与实施机关就特许经营协议发生争议并难以协商达成一致的，可以依法提起民事诉讼或仲裁。”或许正是由于实务之中存在着巨大的争议，所以在正式颁布的法律规范中，该表述直接被删除。制定机关直接回避了该问题，造成了如今的尴尬境地。
三是行政合同理论不成熟。无论是《市政公用事业特许经营管理办法》及《示范文本》，还是《基础设施和公用事业特许经营管理办法》及其征求意见稿，都能够非常清楚的表明我国政府相关部门对特许经营权协议的法律性质未能作出一个正确的认识，没有准确界定特许经营权协议所确定的法律关系，而这样的错误认识又源自于我国行政合同理论的不成熟。换句话说，由于理论的不成熟，引发了立法的混乱，增加了诉讼实务的纷争。
本文认为，燃气特许经营权协议是一个行政合同，确立的是行政法律关系，因履行协议发生争议的应当适用行政诉讼程序。政府之所以签订特许经营权协议，根本上还是在履行公共管理职能，目的在于增进公共利益。政府在签订特许经营权协议之时，与燃气企业并不是平等的法律关系，因为政府依然在履行行政管理职能。所以，特许经营权协议与民法中所说的“合同”或“协议”存在着重大区别。我们不能片面的认为，只要是合同，那么就一定是平等主体之间协商的结果，就应当属于民商事法律规范调整的范围。我们应当从更加广泛的高度来理解，合同所体现出来的是契约，而契约并不一定适用于民商事私法领域，同样适用于宪法行政法的公法领域。正如有的学者所说：“行政合同就不再是一个不合逻辑、自相矛盾的法律概念，而是契约精神与现代行政理念的契合，是契约精神在行政领域的导入以及现代行政理念在契约形式下对传统行政的改造。”
因特许经营权发生争议并需要通过诉讼方式予以解决的，应根据以下几种情况来决定适用什么类型的诉讼程序：
第一，因与政府及其部门在履行特许经营权协议过程中，发生争议的，适用行政诉讼。此可在2014年11月1日修订后的《行政诉讼法》中找到依据，该法第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议的……。”
第二，因对政府行政行为不服的，适用行政诉讼。第二，因与第三人在履行特许经营权协议过程中，发生争议的，适用民事诉讼。
综上所述，在燃气特许经营权的制度建构及实施上依然存在着一些缺陷，加之第三方侵权等诸多因素的影响，造成了我国因燃气特许经营权而发生的纠纷经常不断。面对这些纠纷，我国应当从制度层面上完善燃气特许经营权，规范燃气行业，促进燃气行业的可持续发展。囿于本人学识，文中的一些观点或分析仍值得商榷，仍希望得到大家的批评与指正。
