关于厘清职责、健全成品油市场无证照监管责任的思考由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“安全监管职责履行情况”。
关于厘清职责、健全成品油市场无证照监管
责任的思考
目前，成品油市场无证照监管问题突出，虽经政府主导积极开展联合行动，取得了一定效果，但是这只是在特殊时期的特殊行为，针对柴油监管这个涉及生产、使用、储存、运输、经营、处臵等多环节整治过程，也暴露了一些问题，柴油的无证照监管无论是法律法规、部门职责、实践中都需要进行有效梳理，厘清职责实现监管的无缝对接。
柴油遭遇到部门监管之间的不畅局面，经信部门、安监部门、市场监管部门、交通运输部门、公安部门等，职能交叉、职责不清，在各个环节的监管中未能有效明晰。一系列问题值得在法律依据、部门履职、实际监管进行厘清。
一、柴油是否属危化品的简述
2015年版危化目录以60度闪点分层监管。根据《危险化学品安全管理条例》（国务院令第591号）的相关要求，《危险化学品目录》（2015年版）于2015年5月1日起实施，《危险化学品名录》（2002版）、《剧毒化学品目录（2002年版）》同时废止。明确了对生产、-1-经营柴油的企业（每批次柴油的闭杯闪点均大于60℃的除外）按危险化学品企业进行管理。
二、从适用条款看监管责任分解
（一）《成品油市场管理办法》
第二条 在中华人民共和国境内从事成品油批发、零售、仓储经营活动，应当遵守有关法律法规和本办法。（适用范围）
第五条 申请从事成品油批发、仓储经营资格的企业，应当向所在地省级人民政府商务主管部门提出申请，省级人民政府商务主管部门审查后，将初步审查意见及申请材料上报商务部，由商务部决定是否给予成品油批发、仓储经营许可。（审批层次）
第六条 申请从事成品油零售经营资格的企业，应当向所在地市级(设区的市,下同)人民政府商务主管部门提出申请。地市级人民政府商务主管部门审查后，将初步审查意见及申请材料报省级人民政府商务主管部门。由省级人民政府商务主管部门决定是否给予成品油零售经营许可。（审批层次）
第三十八条 成品油经营企业应当依法经营，禁止下列行为：
（一）无证无照、证照不符或超范围经营。（监管行为）
此条款明显可以看到，无证无照、证照不相符合、超越经营范围（主要是指超越成品油经营许可范围三种情形）的禁则，然而罚则中的第四十三条“对超越经营范围进行经营活动的”有了处罚规定，对无证无照和证照不符，采取了回避或列入了“法律、法规、规章规定的其他违法行为”。作为行业主管部门的经信部门以《成品油市场管
-2-理办法》为执法基础，完全可以有法可依，对企业无证经营柴油负有监管责任，有执法监管法律依据。
需要注意的是此办法只赋予了行业主管部门对成品油企业（不包括个人）的经营监管责任。
（二）《无照经营查处取缔办法》
第四条 下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：
（一）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；
(二)无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为;(三)已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为;(四)已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为;
（五）超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。
前款第（一）项、第（五）项规定的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门（以下简称许可审批部门）亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。但是，对当事人的同一个违法行为，不得给予两
-3-次以上罚款的行政处罚。”可以看出，第（一）、（五）项适用许可审批部门，第（二）、（三）、（四）项主要适用工商行政管理部门。
第十七条 许可审批部门查处本办法第四条第一款第（一）项、第（五）项规定的违法行为，应当依照相关法律、法规的规定处罚；相关法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，许可审批部门应当依照本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。”
许可审批部门完全可以适用《无照经营查处取缔办法》对涉及无证无证照柴油经营行为进行查处处罚。
第十四条对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定
设定了三档罚则和无照经营查处转致兜底情形。工商行政管理部门和许可审批部门根据实际情形可以在2万以下，2万到20万，5万到50万三档罚则
此办法亦只对经营行为进行了监管，对非经营行为则未予以规定。
（三）《危险化学品安全管理条例》
第二条 危险化学品生产、储存、使用、经营和运输的安全管理，适用本条例。
废弃危险化学品的处臵，依照有关环境保护的法律、行政法规和国家有关规定执行。
第三十三条 国家对危险化学品经营（包括仓储经营，下同）实行许可制度。未经许可，任何单位和个人不得经营危险化学品。
-4-第七十七条 未依法取得危险化学品安全生产许可证从事危险化学品生产，或者未依法取得工业产品生产许可证从事危险化学品及其包装物、容器生产的，分别依照《安全生产许可证条例》、《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》的规定处罚。违反本条例规定，化工企业未取得危险化学品安全使用许可证，使用危险化学品从事生产的，由安全生产监督管理部门责令限期改正，处10万元以上20万元以下的罚款；逾期不改正的，责令停产整顿。违反本条例规定，未取得危险化学品经营许可证从事危险化学品经营的，由安全生产监督管理部门责令停止经营活动，没收违法经营的危险化学品以及违法所得，并处10万元以上20万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七十八条 有下列情形之一的，由安全生产监督管理部门责令改正，可以处5万元以下的罚款；拒不改正的，处5万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，责令停产停业整顿：
（一）生产、储存危险化学品的单位未对其铺设的危险化学品管道设臵明显的标志，或者未对危险化学品管道定期检查、检测的；
第八十条 生产、储存、使用危险化学品的单位有下列情形之一的，由安全生产监督管理部门责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产停业整顿直至由原发证机关吊销其相关许可证件，并由工商行政管理部门责令其办理经营范围变更登记或者吊销其营业执照；有关责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）对重复使用的危险化学品包装物、容器，在重复使用前不进行检查的；
（二）未根据其生产、储存的危险化学品的种类和危险特性，在作业场所设臵相关安全设施、设备，或者未按照国家标准、行业标准或者国家有关规定对安全设施、设备进行经常性维护、保养的；
（四）未将危险化学品储存在专用仓库内，或者未将剧毒化学品以及储存数量构成重大危险源的其他危险化学品在专用仓库内单独存放的；
（五）危险化学品的储存方式、方法或者储存数量不符合国家标准或者国家有关规定的；
（六）危险化学品专用仓库不符合国家标准、行业标准的要求的； 从上述条文可知，危险化学品的监管没有限定在企业，个人的行为也纳入了监管，其次也不只是针对经营行为，包括了储存和使用。根据最新的危险化学品目录，闭杯闪点低于60℃的柴油纳入了危险化学品的监管。
那么什么是经营行为呢?《反不正当竞争法》第2条第3款的规定：“经营行为，是指从事商品经营或者营利性服务的活动。”经营行为有两个构成要素：一是行为的内容是提供商品或者服务；二是行为的目的是为了营利，即提供商品或者服务的目的是为了赚取利润。这两个要件是缺一不可的。行为人虽然提供了商品或者服务，但不是以营利为目的的，构不成经营行为。
三、从证照持有状况看对应监管职责明细
-6-在监管中，对于柴油销售、运输、储存等行为可以分为多种情况。根据省、市《成品油市场综合整治工作方案》，经济和信息化部门：负责定期开展组织协调、信息统计、督促检查等工作，牵头会同相关部门开展联合执法检查。负责检查成品油经营批准证书办理情况，对涂改、倒卖、出租以及其他形式非法转让成品油经营批准证书的行为予以查处；依法查处成品油经营企业的违法违规行为、未获许可从事成品油经营的“无证”违法行为；检查加油站点购销台账、油品来源等情况。配合其他部门的查处工作。
（一）经营行为
1、有证有照（三证齐全）。
经营者取得了《营业执照》、《危险化学品经营许可证》、《成品油经营许可证》，可以经营汽油、柴油（包括闪点60度以上和以下的），各部门只需监管各自所属许可证件即可，工商部门对营业执照内容，主要是登记事项进行监管，包括年报等内容进行有效监管；经信部门履行行业主管职责，重点对成品油经营许可相关内容进行监管；安监部门主要是对涉及危险化学品的汽油及闪点60度以下的被列为危化目录的柴油进行相关监管。各部门各司其职，切实履行相关领域监管职责，许可审批部门对许可证内容的变更、期限到期等情况作重点关注。
2、有证有照（二证齐全）
-7-对于只销售闪点在60度以上柴油的市场主体，已经取得了《营业执照》和《成品油经营许可证》的，工商部门和经信部门各自监管所属许可项目，对于许可内容的变更、期限到期进行有效监管。
3、有证无照
对于已经取得《危险化学品经营许可证》、《成品油经营许可证》的经营者，尚未办理营业执照的，由工商部门予以查处。同样，已经办理《成品油经营许可证》的只销售闪点60度以上柴油的经营者，尚未办理营业执照的，由工商部门予以查处。
4、有照无证
根据国务院先照后证商事登记制度改革要求，危险化学品作为34项保留的前臵之一，要经营汽油或闪点60度以下危险化学品的，必须先取得《危险化学品经营许可证》。但只是经营闪点60度以上柴油的，可以按照先照后证办理，相关信息可以通过推送或告知形式，抄告到经信部门，经信部门对该经营的许可申请和实际柴油监管进行有效监管，发现未办理《成品油经营许可证》的按照无证予以查处。
5、无证无照（经营汽油或闪点60度以下柴油）
按照危险化学品经营监管需要，由安监部门进行无证照查处。
6、无证无照（只经营闪点60度以上柴油）由经信部门进行无证照查处。
7、超经营范围（超越营业执照登记经营范围）
对于已办理营业执照，但是营业执照所载明经营范围没有汽油或柴油等需要《危险化学品经营许可证》、《成品油经营许可证》的经
-8-营项目的，按照不同情况由安监部门或经信部门予以查处。如果超范围经营汽油或闪点60度以下柴油的，则由安监局按照无证进行查处；如果超范围经营闪点60度以上柴油的，则由经信部门予以查处。
（二）非经营行为
由于经信部门和工商部门都是针对经营行为，而安监部门、交通运输部门、公安消防部门则根据各自职责监管相应的储存、使用、运输环节，对此应当根据非经营行为的情况由相应的安监、交通、公安消防进行处臵。
现实执法监督中经常遇到这种情况，例如：停车场或企业内部车辆停放点设臵加油设备和装臵，不对外销售，只对内部车辆服务，此类情况不属于经营性行为，应当由有相应监管职能的安全、公安消防、运输部门予以查处。
四、在基层执法实践中的监管责任碰撞
对于柴油的无证照监管主要集中在安监部门、经信部门、工商（或市场监管）、交通运输部门、公安消防这几个单位，但是对于无证照经营柴油，在基层监管中，相关部门应当厘清职责，切实负起各自监管职责。
1、经信部门需要完善相关法律和规章。根据《成品油市场管理办法》规定，经信部门是成品油市场监管的主管部门和负责依法对成品油经营活动监督管理，查处各类违法行为。在实践工作中，由于成品油许可证的审批权限集中在国家、省、市三个层面，因此基层执
-9-法缺乏相应的支撑，需要从自身建设，如执法人员、执法资格证等方面细化，保证有足够的法律支撑、足够的执法力量。
2、安监部门应该主动作为及时分清柴油是否危化。柴油按照危化目录2015年版，在闪点60度是一个判断分水岭，如果闪点60度以下，则属于危险化学品，按照职责应当由安监部门进行查处。如果闪点在60度以上，则只需办理《成品油经营许可证》即可，那么由经信部门查处该类无证照经营。因此安监部门要在大安全的角度出发，及时分清非法经营的柴油闪点情况，及时开展检测。
3、工商（市场监管）部门应当做好前臵把关或登记信息的双告知。对于经营者办理经营汽柴油的，应当按照实际情况进行前后臵把关。属于需要《危险化学品经营许可证》的，按照国务院保留34项前臵要求，认真做好先证后照工作。如果属于先照后证办理情况，则应该通过一定的信息平台推送或有效抄告机制，认真履行“双告知”职责。
五、明确监管方向的工作建议
1、进一步梳理监管依据。
针对基层实践中遇到的无证照柴油经营，我们有必要进一步对《行政许可法》、《行政处罚法》、《成品油市场管理办法》、《无照经营查处取缔办法》、《危险化学品安全管理条例》等法律法规的梳理，在各地法制办的牵头落实，进一步强化部门权责对应，厘清监管职责。2016《无证无照经营查处办法（征求意见稿）》已提交到国务院法制办，届时将会更加明确无证无照的对应处理，各部门的职责权限会更加明确。
2、强化属地监管建立长效机制。
无证照柴油是一个复杂的社会问题，存在着重大安全隐患，存在着影响社会安定的不稳定因素，扰乱成品油市场正常经营秩序，需要引起各级政府和相关部门的高度关注。既要坚决落实属地领导责任，也要坚决落实部门监管责任，更要坚决落实经营者主体责任。要建立长效机制，完善发现到查处取缔的执法机制，要强化油品质量、运输、经营等系列环节的监管机制。地方执法监管的主要单位要从执法人员、执法准备上进行完善，要从执法资格、执法依据上进行梳理，要从执法理念、执法效果上得到改进。
3、完善《危险化学品目录》
当前柴油的危险化学品定性是以易燃易爆为基础的，但无论柴油的闪点是多少，其对环境卫生的污染都具有重大的危险性，有研究表明：100M油泄漏，在日常的海面上能在10分钟扩散污染18770.87M
32的水面，60分钟扩散污染202763.59 M的水面《水科学与工程技术》（陈新永、朱静、张民建2009年第五期）。因此从环境危险性而言，建议将柴油不区分闪点纳入《危险化学品目录》。
东莞市麻涌镇经济信息科技局 良 2017年7月7日
