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摘要
作为国家人力资本保值、增值的一个重要方面，公务员薪酬管理日益成为学者们关注的热点。本文尝试从制度层面对我国公务员薪酬制度进行剖析，列举了现存的公务员薪酬制度的主要问题，如薪酬管理体制的“两极化”、薪酬决策体制中的“内部人”控制、薪酬制度设计中的“官本位”倾向、薪酬制度与职位分类管理的不协调、薪酬水平确定机制和调整机制不健全等。进而提出如下改进建议:下放薪酬管理职能与规范化管理并举;积极探索以“能力本位”为基础的薪酬制度和宽带化薪酬;建立健全公务员薪酬调查制度;在薪酬调整机制中引入薪点制和功绩制等。
关键词:公务员薪酬；制度研究；体制创新；机制创新 1 引言
1.1 本文的研究背景
我国现行的公务员薪酬制度是伴随着我国公务员制度的建立，在由计划经济体制向市场经济体制过渡的过程中确立起来的。历经近13年的运行，公务员薪酬制度中诸多不完善的地方己经暴露出来，使得公务员薪酬制度问题日益受到人们的关注。自1993年以来，我国共经历了五次加薪(参见附录A)，但都没有触及到现行公务员薪酬制度的根本。而自2003年底开始在广州、上海、北京等地相继推出的公务员“阳光工资”改革，也未能脱离原有的制度框架，没有解决现行公务员薪酬制度本身的问题。此后，十届全国人大常务委员会第十五次会议又通过了《公务员法》，并于今年1月开始实施，这项法律的实施必将要求制定与之相适应的其它法律、法规(包括公务员薪酬法)，鉴于我国现行公务员薪酬制度还存在着许多l待解决的问题，在公务员薪酬法出台之前，加紧公务员薪酬制度研究将更有利于该项法律的制定。与此同时，国内的学者们一直从事着公务员薪酬制度领域的研究工作，提出了许多富有建设性的观点和建议，为日后完善我国公务员薪酬制度奠定了坚实的基础。
公务员的连续加薪和“阳光工资”改革从一个侧面暴露了我国公务员薪酬制度的缺陷，公务员薪酬制度改革势在必行。公务员薪酬制度改革与公务员加薪是两个不同的概念，公务员薪酬制度改革并不意味着一定会提高公务员的薪资水平，但也不能否认改革的目标之一是要适度提高公务员的薪资水平。我国公务员
制度建立之后的五次加薪被专家们总结为“小步慢跑”式的调整，加薪的目的一方面是为了改善公务员的薪资待遇，另一方面是要逐步完善公务员薪酬制度。但是，几次不规律的加薪却日益引起了广大群众对公务员加薪的疑惑和不满。从制度层面来分析上述现象产生的原因，主要是我国公务员薪酬决策体制和薪酬调整机制方面存在一些问题。2003年底广州、上海、北京等地却悄然酝酿起了“阳光工资”改革。以北京为例，到2004年7月，北京市各机关单位人员的工资单开始发生了变化，此次改革的内容主要包括三项:简化工资结构;实行职务和级别相结合的工资制度;适当拉开职务工资差距。改革旨在统一北京市所有公务人员的收入标准，取消单位自行设置的各类奖金、津贴、补贴，简化工资结构，使公务员工资由“暗”变“明”，缩小部门间工资差距增加机关工作人员的工资。新的工资单上主要包括“基本工资”、“职务补贴”、“工作补贴”和“绩效奖金”四大块。从此项改革的意义看，“阳光工资”有利于公务员收入公开化、透明化，缩小地区和行业间的差距。但是，改革也拉大了公务员级别之间的收入差距，公务员的工资与行政级别挂钩，导致了新的“大锅饭”和新的矛盾。虽然“阳光工资”最终没有在全国范围内推广，但却为完善我国公务员薪酬制度提供了值得借鉴的经验教训。
《公务员法 》的实施使我国公务员薪酬制度研究显得更加紧迫和必要。《公务员法》总结了十多年来公务员管理的实践经验，利用国外先进的立法理念和立法技术，经过反复的研究论证，于2005年4月27日经十届全国人大常务委员会第十五次会议正式通过。它为我国公务员管理工作提供了基本的依据和准则，有利于加强公务员管理的科学化、民主化、规范化。作为建国50多年来我国第一部干部人事管理的综合性法律，其里程碑意义不言而喻。然而，国外公务员管理的经验表明，公务员法并不是作为一项法律而独立存在的，而是一个公务员法体系，它是由若干项公务员管理的法律、法规组成的，是一个有机联系、和谐统一的整体。这一体系大致有两种形式:统一式，和分散式Z我国公务员法体系属于统一式，《公务员法》只是对公务员管理进行了一般性的规定，是公务员总法，还需要辅之以各种具体的、可操作性的补充性法律、法规，从而使公务员法形成一个完整的体系。因此，在公务员薪酬法出之前，迫切需要加紧对我国公务员薪酬制度的研究工作。公务员薪酬制度不仅涉及公务员的个人利益，而且也影响着
广大公众的利益，国内的学者们对它已经进行了大量的研究工作，并取得了许多可喜的成果。
我国的公务员薪酬制度研究正经历一个日趋成熟的过程。最初，部分学者对公务员薪酬制度的研究更多的倾向于公务员薪酬制度引发的部分具体问题。譬如，有的学者认为应该重新设计职级工资制，实行职务工资和级别工资的二元化工资结构(杨志晨，2003);而有的学者则通过分析得出我国公务员的收入水平相对较低的结论，建议适当提高公务员的薪酬水平(赵立彦，2004)。随后，另有一些学者纷纷把关注点转移到了公务员薪酬制度本身的问题上来。有学者提出，应该加快工资立法，克服工资管理中的人为因素;改革工资管理体制;完善职级工资制度等等(刘京州，2002)。还有研究者认为，我国公务员薪酬制度的主要缺陷在于地区薪酬不平衡、薪酬水平不高及薪酬支付制度不合理，需要在“三统一”的工资管理体制下下放给地方政府实施地区附加津贴的权力，重新设计体现公平、才能和贡献的薪酬体系(柳士双，2004)。但是，上述文章的研究重点仍然偏重于薪酬制度引发的具体问题，也未能完全从制度层面上说明我国现行公务员薪酬制度存在的主要问题。本文认为，如果制度层面的问题不解决，这些具体的问题也不可能得到很好的解决。因此，我国公务员薪酬制度研究一定要从制度角度出发分析问题和解决问题。
综上所述，随着社会主义市场经济体制的建立与完善，现行公务员薪酬制度的缺陷己经显现出来。由于公务员薪酬制度对公务员管理起着至关重要的作用，是吸引优秀人才、稳定公务员队伍、提高行政效率的重要手段，公务员薪酬制度已经成为一个亚待研究重要的课题
薪酬管理是公务员制度良性运转的重要保证。从建立反腐倡廉体系的大计着眼，有必要将公务员薪酬制度同反腐倡廉的制度要求结合起来，制定既有利于公务员队伍建设，又与反腐倡廉要求相适应的公务员薪酬制度，形成我国公务员廉洁从政的保障机制。
一、我国现行公务员薪酬制度存在的问题
新中国成立以来，我国公务员薪酬改革主要经历了3次（1956年、1985年、1993年）。1993年施行的《国家公务员暂行条例》和2005年颁布的《国家公务员法》，进一步明确了我国公务员薪酬制度的主体框架。但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展，现行公务员薪酬制度也逐渐暴露出一些亟待解决的问题。
1．薪酬改革相对滞后。随着市场化改革进程，企业已经在人力资源管理方面取得了长足进步。与之相比，公务员管理体系以及公共部门薪酬管理体系仍带有一定的计划经济色彩。从整体来看，现行公务员薪酬制度的主要缺陷在于，它是孤立于市场分配体系之外的封闭系统，缺少同市场经济接轨的制度创新机制设计。其结果是，公务员收入既不能在系统内部建立公平有效的合理差别，又不能与其他社会成员的收入实现均衡，从而难以与国民经济的增长保持同步，并衍生出一系列社会问题。高薪并不必然养廉，但低薪难以保廉。平衡公务员收入，有助于平衡社会心理，在一定程度上也有利于减少腐败行为的发生。
2．薪酬制度缺乏透明度。我国公务员的薪酬究竟有多少，难以说得清楚，缺乏透明度。现代政府治理的基本运作机制，就是纳税人缴纳税款，政府为其提供各种公共物品或服务，因此纳税人有权利知道，其为公务员支付了多少报酬。公务员收入的透明化不仅有益于实现政府的受托责任，而且有助于从根本上消除一些部门隐蔽地利用权力寻租的现象。
3．收入渠道多元化。除国家规定的基本工资之外，各部门往往通过各种渠道发放津贴补贴。这种单位内部的津贴补贴名目繁多，占公务员实际收入相当大的比例。同样是公务员，所在部门不同，收入差异却悬殊。越是握有“实权”的部门，收入渠道越多。这在一定程度上削弱了公务员薪酬制度在调节收入分配上的力度，增加了薪酬管理的难度，也在一定程度上提供了腐败的机会。
4．薪酬制度缺乏较完善的法律规定。虽然《国家公务员法》对薪酬问题做了原则规定，但我国仍无一套成型的公务员“薪酬法”。而在市场经济比较发达的国家，政府大都对公务员薪酬水平的确定、增长原则、调整依据等以法律形式加以规定。如美国的《联邦工资改革法》（1962年）、《联邦工资比较法》（1970年）、《文官改革法》（1978年）、日本的《国家公务员法》、法国的《公务员总章程》、德国的《联邦工资法》等。当前，我国应积极稳妥地推进工资改革进程，将公务员薪酬制度以法律的形式确定下来。
二、建立公务员薪酬平衡比较机制的必要性
在确定和调整公务员薪酬水平时，至少要有一个客观的参照标准。从各国的公务员薪酬管理实践来看，多数国家选择了将市场薪酬水平（也就是企业相当
人员的薪酬水平）作为参照体系，依靠一套严格的程序，实施薪酬调查与薪酬比较，并兼顾其它因素，进行公务员薪酬调整。
确定公务员薪酬水平通常考虑的影响因素主要有：（1）企业的薪酬水平；（2）政府财政能力；（3）公众舆论；（4）物价水平；（5）宏观经济发展状况；（6）法律制度与文化传统。
之所以将企业薪酬水平作为确定公务员薪酬水平的首要参照因素，其原因在于：公务员薪酬与企业员工的薪酬本质上是相同的。薪酬既是组织（政府或企业）对员工提供的收入，同时也是组织的一种成本支出，它实质上是组织与员工的一种利益交换。政府与企业既然同作为需求方在劳动力市场上竞争，政府既然希望吸引人才并将其保留在公务员队伍中，那么,在确定公务员薪酬水平时，就需要参考企业的薪酬水平。我国原有的《国家公务员暂行条例》明确规定，“国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平”，同时还要“根据国民经济的发展和生活费用价格指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高”。
社会主义市场经济体制的建立和发展，使我国的所有制结构发生了很大变化，国有企业所占的比重逐渐下降，而非公有制企业的比重日趋上升。无论是政府部门还是企业和事业单位，都需要从统一的劳动力市场上招募合适的人才。将公务员的薪酬比较对象只限于国有企业职工，已经不能适应当前的形势。正是出于这样的考虑，新的《国家公务员法》已经将“国有企业相当人员”拓展为“企业相当人员”。因此，建立薪酬水平平衡比较机制，作为整个薪酬制度的一个组成部分，已成为公务员制度改革的重要组成部分，可以为建立一支廉洁高效的公务员队伍提供有效保障。
三、公务员薪酬平衡比较机制的框架结构
1．公务员薪酬平衡比较机制的目标。公务员薪酬平衡比较机制的目标，是要实现外部公平性和内部公平性。外部公平性，主要通过不同组织中从事同样工作的员工所获得的薪酬之间的公平性来比较；内部公平性，则通过同一组织中从事不同工作的员工所获得的薪酬之间的公平性来比较。政府通常会借助市场薪酬调查（与企业薪酬水平相比较），以避免公务员产生强烈的外部不公平感，而通过职位评价来强化员工对薪酬内部公平性的认可。
2．公务员薪酬平衡比较机制的原则。公务员薪酬水平平衡比较机制来源于“平衡比较原则”。相对于市场薪酬水平，公务员的薪酬无论过高还是过低都不是最有效率的。当公务员薪酬远低于市场水平时，公众不得不忍受低水平的公共管理与服务；而当公务员薪酬远高于市场水平时，公众将支付远高于正常成本的价格，并且同样可能面对不尽如人意的政府管理行为。因此，在确定公务员薪酬问题上，通常要遵循平衡比较原则。
平衡比较原则是处理政府与其外部企业薪酬对比关系的重要原则，它强调政府在确定公务员薪酬水平时，应该以企业中相当职位人员的薪酬水平为参照，做到大体持平。由于受到各国社会政治制度、经济发展水平与经济体制以及传统文化背景的影响，这一原则反映在现实中，会形成不同形式的平衡比较机制。
3．公务员薪酬平衡比较机制的框架设计。这一系统的运行机制应包括三个子系统，即定期进行（一般为3年~5年）的薪酬水平调查、薪酬水平比较，以及按年进行的薪酬趋势评估。
“薪酬水平调查”通常每隔数年进行一次，以专业的手段搜集企业的薪酬数据，用以确定与公务员从事相当职位的企业人员的实际薪酬水平。“薪酬水平比较”是利用薪酬水平调查搜集到的薪酬数据，在按照统计标准进行整理与评价之后，将公务员薪酬与企业相当人员薪酬进行科学比较，并评价两者“基本平衡”的程度。而作为薪酬水平比较的一种辅助手段，“薪酬趋势评估”在两次薪酬水平调查之间的年份调整公务员的薪酬，以免公务员的薪酬水平在两次薪酬水平调查之间，与企业的薪酬水平相距太远。通过平衡公务员与企业相当人员的薪酬水平，逐步建立健全公务员廉政保障机制。
薪酬水平调查与比较属于薪酬存量调查，目标定位于社会成员的薪酬总量；薪酬趋势评估则是针对薪酬进行的流量调查，目标定位于社会成员的薪酬变动。其中，薪酬水平调查与比较应定期和经常进行，考虑到我国正处于经济高速发展时期，建议薪酬水平调查与比较应每3年左右进行一次，即使条件有限，也应至少每5年进行一次。
摘 要】薪酬制度是公务员制度中最为重要的组成部分,不但直接关系到公务员队伍的稳定性和工作积极性,而且关系到公共行政管理的效 率和公正性。本文主要分析了我国公务员薪酬制度的现状以及存在的一些问题及原因,提出了一些我国公务员薪酬制度建设的建议.【关键词】公务员;薪酬制度
公务员薪酬制度是公务员制度的重要组成部分,也是收入分配的 重要内容。去年以来,公众的热门话题之一就是公务员的加薪。其中 有两种比较有代表性的观点:一是提高公务员薪酬有利于稳定公务员 队伍,提高公务员积极性;二是公务员的薪酬已明显高于公众平均收入 水平。争议的背后是不同群体的利益,尽快建立一套科学合理、公开透 明的薪酬制度以平衡各方利益是关键,一、我国现行公务员薪酬制度存在的问题 随着市场经济体制的建立完善和各项改革不断向纵深推进,特别 是公务员制度改革的不断深入和人才战略的实施,现行公务员薪酬系 统虽有《公务员法》这第一部公务员管理法律里程碑式的创新,但也存 在局限性和和不完善之处,其表现如下: 1.缺乏完善的法律依据,监控缺位。改革已进行了30年,但现行 制度仍缺少同市场经济接轨的创新设计,公务员工资制度的基本原则 和依据尚未以法律形式系统、完整的表述出来。虽然《国家公务员法》 对公务员薪酬问题作了原则规定,但与欧美国家对公务员薪酬水平的 确定、增长、调整等以法律形式加以规定相比,仍无一套成型的公务员 “薪酬法”,另一方面,不经人民代表大会审议的加薪与变相加薪层出不 穷。在具体实施层面财政、审计等部门的内部监督明显缺失,“政府机 关自己为自己涨工资”这种除国家规定之外,各个地区、部门可根据自 身财政状况制定标准,自行设立和发放津贴、补贴的“二元工资”制度造 成不同地区、部门之间公务员收入的差距,形成了同工不同酬现象。这 既违背按劳分配和公平原则,而且还有可能导致行政机关片面追求自 身利益,最终滋生权力寻租等腐败现象.2.薪酬结构失调,标准设计不合理。我国公务员的薪酬是由工资、津贴、福利构成的。这三个组成部分在公务员薪酬结构中的性质、地位 和作用各不相同。除了薪酬的水平较低以外,公务员薪酬的结构也存 在失调的现象:薪酬制度设计上,各职务之间工资差距较小,工资分配 没有拉开档次,也没有设置与工作绩效相联系的薪酬种类,没有完全打 破计划经济条件下的“平均主义”束缚,工资分配内在的激励和杠杆作 用没有得到充分发挥等等.3.增长机制缺乏激励效力。第一,目前公务员薪酬增长主要是通 过档次工资和级别工资晋升来实现的,每增长一个档次需经过相当长 时间和复杂的程序,而且提升所获得的物质报酬很少;级别工资层面由 于级差过小,导致收入很难拉开差距,缺乏激励效力。第二,公务员工 资激励导向作用难以有效发挥。公务员薪酬的最大优势是比较稳定、不太有风险,而最大的缺点则是吃大锅饭,对能力高低、贡献大小和工 作多少没有突出差别,职务薪酬大多论资排辈,根本不能体现出其能力 和所做出的贡献,不能充分发挥薪酬分配的激励导向作用.二、我国公务员薪酬制度存在问题的原因分析 我国实行公务员制度仅十余年,现行公务员薪酬制度的根本问题 在于它是孤立于市场分配体系之外的封闭系统,缺乏与市场有效沟通 的理论和机制,从而导致公务员的收入不仅未能在公务员内部建立具 有公平性和激励性的合理差别,也未能与其他社会成员的收入实现外 部公平和协调,难以与国民经济的增长保持同步,进而衍生出一系列社 会问题.三、完善薪酬制度应遵循的基本原则 1.系统性。公务员群体是一个完整的、独立的群体,其薪酬制度也 应是科学的、完整的、独立的,具有稳定增减机制、规范化的体系.2.经济性。薪酬制度改革要体现市场配置的基础性作用,与经济 发展相匹配,与社会平均收入相一致。在平衡比较的基础上,以较少的 财力,通过公务员实现对国家社会事务的稳定、廉洁、高效的管理.3.与国际接轨。制度接轨可以建立衡量标准,客观比较我国公务 员与其他国家的收入差异,在我国经济发展水平的基础上,间接衡量我 国公务员履行管理职能的整体效能.4.法治性。薪酬制度实施要经过立法和司法程序,以法律保证公 务员制度的有效运行.四、完善我国公务员薪酬制度的对策研究 1.加快工资立法,确保工资管理工作有法可依。我国应该鉴美国、英 国、日本等发达国家公务员工资制度的成功经验,结合我国国情和改革发展 的实际,构建公务员工资体系,将公务员的工资标准、增资方式和调整程序 用法律的形式确定下来,使公务员的工资法制化,实现依法管理.www.daodoc.com 职称论文网 2.加快推进薪酬分类管理。分类管理不同职位公务员薪酬,合理 的职位分类是制定完善的薪酬制度的基础,公务员所属的职位分类是 其取得合理报酬的根本依据。尽管我国公务员法将公务员划分为综合 管理类、专业技术类和行政执法类等类别,但薪酬制度中还是依托领导 和非领导职务类,按照级别核算工资,导致很多专业人员与管理人员无 法区分计算。因此应在公务员薪酬制度设计中引入职位分类管理.3.统一并简化工资标准。工资是薪酬的核心部分,其内容和标准 应该由中央政府进行统一规定。各地区公务员工作所付出劳动是基本 相同的,理应同工同酬。经过公务员职位分类后。规范津贴、补贴、福 利、职务消费,我国公务员薪酬呈现出“低工资、高补贴、滥福利”特征, 甚至于出现“灰色收入”。因此,必须实现公务员津贴、福利、补贴发放 由“暗”到“明”的转变,在职位分类的基础上使之成为社会公平的杠杆.4.建立薪酬标准评估和确定机制,合理制定薪酬级差,完善和加强 薪酬增长机制的激励效力.4.1薪酬标准评估和确定机制。《国家公务员暂行条例》规定:“国 家根据国民经济发展和生活费用价格指数的变动,有计划地提高国家 公务员的工资标准,使国家公务员的实际工资水平不断提高”,“国家公 务员工资水平与国有企业相应人员的平均工资水平大体持平”。因此 必须通过科学的评估和确定机制来完成标准制定,确保工资标准设立 的科学化、制度化.4.2合理制定薪酬级差。薪酬制度中职位内的档次工资必须具有 激励作用。级差的设计应解决责任贡献和风险补偿、教育机会成本补 偿。可根据社会实际以及公务员的职位等级、工作能力、绩效表现、工 作经验等确定公务员的薪酬,合理拉开差距.4.3引入绩效工资,加强加强薪酬增长机制的激励效力。绩效工资 可以发挥薪酬制度的激励作用,因此得到了国外政府的重视,比如日本 《一般职员报酬法》规定,公务员工作优良者12个月提薪一次,工作成 绩格外优秀者提前提薪。我国公务员层面绩效工资仍是空白,因此可 以在一些部门试行,待条件成熟后再在其他部门逐步推开.www.daodoc.com 职称论文网
五、结语 公务员的薪酬政策,既关系到公务员个人的经济利益,更会对国家 政治、经济和社会产生深刻的影响,同时也是吸引优秀人才,稳定公务 员队伍,遏制腐败,提高政府行政效率的重要保证。为了建立透明的新 型公务员薪酬制度,除了完成前述改革,还要建立相关配套保障措施, 比如监督体系、公务员制度及文化体系等建设也是刻不容缓的,配套保 障措施的建立才能使激励与约束并存,完善并体现公务员薪酬体系的 优势,使社会公平得到保障.参考文献: [1]黄达强.各国公务员制度比较研究[M].北京:中国人民大学 出版社, 376.[2]刘京州.公务员薪酬福利制度初探[J].学习论坛, 2002,(1).[3]赵立彦.公务员薪酬水平问题初探[J].连云港职业技术学院 学报, 2004,(1).[4]杜安国,刘捷.公务员薪酬制度的比较分析及其政策选择[J].山东科技大学学报(社会科学版), 2003,(4).[5]时巨涛.组织行为学[M].北京:北京师范大学出版社, 2008: 96-106.
