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高速公路市场化发展中的政府监管改革
卢 毅1 ,李 理1,钱俊君2
（1.长沙理工大学 交通运输工程学院，湖南 长沙 410004；2.湖南省地方海事局，湖南 长沙 410008）
[摘要]在考察国内外高速公路市场化改革理论与实践的基础上，分析了高速公路市场化改革发展进程中政府职能由行政管理向行业监管的必然转变，针对高速公路市场化发展中政府监管未得到应有重视，监管体系需要改革完善；监管未形成有效机制，监管环节需要尽快加强等问题，提出建立专业、独立的监管机构，明确政府角色；完善相关法律法规，明确监管内容；建立完整的监督机制，开发监管手段等建议。
[关键词]高速公路；市场化；政府；监管
The highway market-oriented development of government regulatory reform
LU Yi1，LI Li1，QIAN Jun Jun2
(1.School of Communication and Transportation Engineering，Changsha University of Science and Technology，Changsha，Hunan 410004，China；2.Local Maritime Safety Administration of Hunan Province，Changsha，Hunan
410008，China)
Abstract: On the basis of visits at home and abroad highway theory and practice of market-oriented reforms, the article analyzes the neceity of government functions by administrative changes to the regulation of the industry in the proce of the highway market-oriented reform and development.In terms of the situation that emphasis have not been put on government supervision in highway market-oriented development, the regulatory system needs reformation and needs to be improved;effective mechanism in government supervision has not been formed, the link of supervision need to be reinforced in a rapid way.This article proposes some recommendations that profeional and independent supervision and regulation agencies need to be established, the role of government should be proposed in a clear way;relevant laws and regulations must be improved, the contents of supervision should be clarified;overall supervision mechanism must be established, means of supervision should be developed.Key words: Highway；market-oriented；government；regulation
大规模市场化建设收费高速公路是中国特有的经济现象。据统计，全世界70%以上的收费公路在中国，其中包括95%的高速公路。随着高速公路网的不断完善，超载超限运输对高速公路的危害程度不断加大，我国又形成了全世界最大的联网计重收费高速公路网。不可否认，市场化制度的实施，在很大程度上促进了作为公共基础设施的高速公路的快速发展，有力保障了中国国民经济的较快增长。我国高速公路2012年通车里程达9.6万公里，已超过美国跃居世界第一，预计“7981网”和通车总里程达10万公里的建设目标有望提早实现。但是高速公路规模的市场化发展和非规范的运作，特别是最新数据显示，中国高速公路收费占物流业总成本的1/3，而2012年中国物流总费用占国内生产总值(GDP)的比重仍为18%，比发达国家要高一倍，这越来越引起了社会公众的强烈不满，改革的呼声日益增强，改革与加强政府对市场化发展起来的全世界最庞大的收费高速公路网和作为基础设施的高速公路资产的监管，显得越来越迫切。
一、高速公路市场化与政府监管的理论与实践考察
（一）高速公路发展的市场化
高速公路属于基础设施。广义的基础设施泛指所有的基础性结构或系统，包括政治、经济、社会和军事各个方面。高速公路是经济基础设施，为社会发展和经济生产提供永久服务，在当今基金项目：湖南省交通厅科技创新项目“高速公路国有资产政府监管管理研究”（200934）。
作者简介：卢毅（1964—），男，湖南宁乡人，管理学博士，长沙理工大学交通运输工程学院教授，主要从事交 通运输规划与管理研究。
国家经济和社会发展中具有及其重要的地位。亚当·斯密（Adam smith,1776）就指出：“一国商业的发达，全赖于良好的道路、桥梁等公共工程。” [1]依据传统经济理论：作为基础设施的高速公路投资周期长，具有公益性，应被视为公共产品由政府用财政资金免费提供，并采取公营方式，即由国家投资、建设和经营。尽管由国家经营非市场化制度存在垄断带来的诸多问题，但由于担心私人资本的经营会有损公众利益，公营方式似乎是公共产品经营的唯一方案。自20世纪70年代起兴起的新制度经济学、新公共管理、公共选择等理论及新自由主义则认为：为提高基础设施产品和服务质量，降低成本，稳定价格，提高效率，在基础设施领域需要打破国家垄断，开放市场，引进部分民营资本，建立多元和有效的竞争机制。据此，高速公路被认为具有部分排他性和非竞争性，属于典型的“俱乐部型”准公共物品，可通过市场机制提供和发展。与此同时，20世纪80年代以后，中国经济迅速增长，国家财政投资难以满足国民经济增长对高速公路的大需求，国务院于1984年12月出台了“贷款修路、收费还贷”政策，全国各地藉此借助市场机制多方筹集了大量高速公路建设资金，迅速推动了高速公路大规模的持续发展，成就了世界高速公路建设的奇迹。
不能否认，我国高速公路市场化改革发展，不仅源于突破我国基础设施公共产品传统管理模式和财政投资严重不足的困境和诉求，在相当程度上还受到西方发达国家曾经发生的公共事业民营化市场化改革的示范效应的影响。西方国家的意识形态领域在20世纪70年代末发生了突出的转变：对政府干预的正面认识——这是人们对“福利国家”失败的检讨结果。政府出于对市场失灵预防的目的，以维护公共利益的名义投身公共事业领域，但这种以公平换效率的做法往往导致非市场化的垄断，效率与公平的双双丧失。政府深受“诺斯悖论”的困扰，不得不求助于市场化模式，民营化成为政府对于自身治理失败的一种救赎。最引人注目的是英国政府1979年底到1993年初，对36家公共事业实行了民营化，从中获得了541.5亿英镑。而在美国，据温斯顿（Winston，1993年）的估算，通过市政公用事业改革获得的福利是同样巨大的。通过进入和退出限制的消除及定价的放宽，一年的总福利增加350亿~460亿美元（1990年价格），其中消费者因低价和更优质的服务得到的收益是320亿~430亿美元，生产者因提高效率和降低成本获得了30亿美元的收益[2]。日本国铁也实行了民营化市场化改革，1995年7家铁路公司的营业利润总额高达824亿日元。
西方发达国家的公共产品领域的市场化、民营化改革理论与实践都已证明，引入市场竞争机制后，公共产品的市场化取向式的改革均产生了明显的经济效益。这无疑也给我国高速公路的市场化发展提供了理论支点和实践参照，市场化成为高速公路发展的必然路径。
（二）市场化发展与政府监管
按照经济学的通常解释，“监管（Regulation）”或“管制”、“规制”一般指政府部门或政府代理机构对市场主体交易行为的直接干预，包括市场准入、交易价格、竞争秩序等。政府监管涉及市场和政府的关系、个人自由与政府权力等基本问题，其目的是要纠正由于不完全竞争、不对称信息、外部性以及无法靠市场机制解决的社会公平等原因导致的市场失效问题[3]。
市场和政府监管的关系是现代经济最基本的关系之一，市场经济的发展与政府监管的改革息息相关，西方市场化改革实践业已证实了政府监管在基础设施市场化改革中的重要性。例如市场经济发达的美国是监管型国家，现代混合经济兴起的英国、新加坡等也可以说是监管兴起的国家。美国为规范铁路领域的竞争秩序，保护消费者利益，1887年成立的洲际商务委员会是寻求政府与市场平衡、经济与社会共同发展的代表性监管机构，进入20世纪，市场扩张与交易的更加复杂化，一大批监管机构也相继成立。1933年罗斯福就任总统后为重新界定政府与市场关系，确定联邦政府在干预经济运行和财富分配方面的权利与责任，建立了包括联邦证劵交易委员会SEC、通讯委员会FCC和能源管理委员会FERC等一大批独立监管机构，创造了独立的监管机构模式和制度，成为很多国家政府监管的改革方向。英国在市场化改革中，相继建立了负责铁路、煤气、自来水、电力和电信等产业监管的“铁路管制办公室”、“煤气供应管制办公室”、“国家江河管理局”、“自来水服务管制办公室”、“电力管制办公室”和“电信管制办公室”等，同时，由负责各公
用事业的国务大臣委任一名总监（Director General）担任管制办公室主任。有关法规规定管制总监的职责时，也授予其相当大的权利[4]。在新加坡的电信市场化改革中，将原来的新加坡电信监管局与新加坡国家电脑局合并建立新加坡资讯通讯发展监管局（IDA），主要负责监督产业发展，制定相关政策，确保行业有效竞争，规划新加坡IT与通讯产业的未来等，确保新加坡电信产业的市场化取得成功。
我国在市场化发展中的监管改革与西方发达国家的方式不同，不是简单地减少政府对企业和市场干预的问题，而是要从根本重新定义和构建政府与市场的关系、转变政府的职能和行为方式，政府从原来直接运行、宏观管理国有或集体企业转向监管市场，使各种不同所有制企业充分竞争，同时保护消费者的权益。在1992年明确了建立市场经济体制的目标以来，政府逐步改变了参与、主导、干预经济的方式，在市场监管体系上进行了一系列探索，建立了银监会、证监会、电力监管委员会、环保总局、食品安全局等监管委员会和监管机构。总体上讲，我国监管制度建设滞后于市场改革进程[3]。对我国快速市场化发展的高速公路而言，这一结论亦然。比如高速公路收费缺乏适宜制度安排和完善的公共利益制度保障、不适应市场化发展需求脱胎于计划经济的高速公路现行管理体制和制度安排等问题,因此，高速公路市场化发展面临政府监管的挑战是非常严峻的。建立高速公路政府监管机构与制度的过程，就是重塑政府与高速公路市场关系、转变政府对高速公路管理职能、走向按规则对高速公路市场行为和市场秩序进行干预的过程，是在高速公路领域建立法治政府、有限政府和责任政府的过程。
（三）高速公路市场化发展中政府职能的必然转变：从行政管理到行业监管
高速公路基础设施产品生产者与提供者角色的扮演是其市场化的基本问题，也是引发政府职能转变的重要原因。
高速公路市场化之前和初期，政府是高速公路的直接生产经营者，具有高速公路行政垄断和自然垄断合二为一的典型特征。政府与高速公路企业是上下级关系，主要采取行政管理手段管理高速公路。这种管理手段在我国基础建设中曾经发挥了相当大的作用，但随着我国的经济、技术的进步和高速公路事业的发展，也带来了许多问题。一是政企合一问题，高速公路企业由政府投资组建，领导与价格都由政府决定，盈亏由政府负责，企业没有市场主体地位和生产经营重大决策权，垄断经营使企业缺乏降低成本、提高服务质量的动力；二是高速公路市场范围受制于行政区划问题，各地高速公路由各地政府直接经营，导致以行政区划为界限来划分高速公路市场范围和垄断经营范围，有悖于经济合理和规模经济原则，往往造成经济的低效率和社会资源的浪费；三是垂直一体化组织结构的垄断问题，由政府所属企业垄断高速公路建设和运营的所有环节，常常滥用垄断优势；四是计划性的价格形成机制问题，主要采取成本加成定价方式，成本由各高速公路企业自报成本来确定，而这是垄断经营企业的个别成本不是合理的社会平均成本，由于信息不对称，企业没有降低成本的压力，且易诱使企业虚报成本，导致价格不断上涨。
高速公路市场化改革发展中，政府单独提供高速公路产品的状况发生了改变，多元化投资和引入竞争机制，丰富了高速公路的生产经营主体。高速公路在国民经济和国民生活中具有“公益性”、“基础性”和“公共性”的地位，市场化绝不是简单地向市场一推了之，政府有责任保证高速公路服务的稳定和普遍供应。如果缺乏政府的有效监管，市场化改革发展后的高速公路企业是法律上、经济上独立的主体，他们难免会利用高速公路供给的垄断性谋取暴利，扭曲高速公路资源配置，使服务的普遍性大打折扣。因此，政府迫切需要由原来的高速公路企业活动的直接经营者角色，转变为高速公路市场中管制企业活动的间接调控者，职能由行政管理转变为行业监管。监管不同于基于上下级之间权威和服从关系来进行的行政管理，高速公路市场化发展后，企业在产权与经营上是独立的市场主体，与政府部门不是上下级关系，政府不再对高速公路企业行使行政管理权，而要依据法律法规规范和约束在经济上、法律上独立的各高速公路企业市场主体。当然，市场化不等于民营化，主要核心内容是投资主体多元化，高速公路国有企业依然存在，但政企必须分离，国有企业的日常经营活动不再受到政府的直接干预，但与其他民营企业一样接受政
府监督机构的监督与管制。政府对高速公路行业的监管职能主要体现在高速公路发展规划、准入规制、建设与运营监控、政策法规等方面，具体环节是制定和监督有关高速公路的规制法律，颁布和修改高速公路企业的经营许可证，制定与监督执行高速公路规制价格，对高速公路市场进入和退出实行必要的规制等。
二、高速公路市场化政府监管存在的问题
（一）政府监管未得到应有重视，监管体系需要改革完善
长期以来，我国高速公路行业注重建设，不注重运营；注重引资，不注重监管；注重市场开放，不注重管理服务；注重招标环节竞争，不注重质量过程竞争。这些问题的产生和治理从世界范围基础设施市场化发展看，有其客观必然性和规律性。自20世纪80年代以来，许多国家相继以不同目的和不同形式展开基础设施的市场化改革，其中不乏一些国家由于重招商轻监管，产生了许多社会矛盾和社会纠纷。据国外实践经验，基础设施市场化进程一般走三个阶段：第一是市场开放主导阶段，重点解决基础设施建设资金短缺需要投融资问题，投资多元化；第二是引入竞争主导阶段，继续重视引资的同时，开始重视解决经营服务问题，投资、运营和服务一体化；第三是提高效率主导阶段，注重服务、运营和效益，公众利益与安全受到高度关注。我国高速公路市场化改革正处于由第二阶段向第三阶段发展的时期。
目前我国高速公路市场化政府管理体系不完善表现在：第一，缺乏明确的监管主体，监管职能由多头承担。高速公路行业市场准入、价格制定、质量标准、安全等监管职能由计划、财政、工商、技术监督、安全、公安等多部门分管，责任主体不明，各部门职能相互交叉，监管措施难协调，多重监管不但增加企业负担，而且难以形成完整监管体系；第二，缺少清晰监管体系，不少地方政府仍按传统基础设施管理的惯性思维，“政监、政事、政企”三合一，扩大行政权力范围，直接干预高速公路企业投资、财务和人事等正常生产经营活动，致使企业难以按市场规律运作，违背了市场化改革的目的和原则；第三，高速公路监管者对知识和经验积累有限，限制了监督职能的发挥；第四，监管制度不完整，法制建设不完善。对于高速公路市场化监管实践中的谁监管、监管什么、监管谁、谁来监管“监管者”等核心问题没有得到全面解决，有效的监管制度必须要有一定的法律基础，这是发达国家基础设施市场化政府监管的成功经验，目前相关法律主要有《反不正当竞争法》、《公路法》等，此外在高速公路的投入、运营、收益和监管方面，主要是部门或地方规章居多，相关立法层次总体偏低，已有法律的一些条款也已不适应市场化改革，与高速公路市场自由、公平、有效竞争秩序相违背，使得高速公路市场化监管职能无法可依、人为干扰因素加大，决策过程透明度降低，增加了相关部门权力滥用和出现监管者寻租的可能。
（二）政府监管未形成有效机制，监管环节需要尽快加强
一般意义的商品如日用消费品的投资、生产、技术研发、销售、服务、消费等方面的竞争是广泛而充分的，受到有效的、充分的、灵活的市场这只“看不见的手”的支配。但是，作为准公共物品的高速公路却不是如此，高速公路产业市场化运作明显的网络性、自然垄断性，决定了高速公路项目竞争时空条件的有限性，其成本、价格、质量、标准难于在广泛竞争的市场中选择确定，导致投资运营的许多环节不得不通过非竞争手段来确定。为避免公众难以协商的窘境（[英]休谟1740），政府必须承担起高速公路投资运营等多环节的监管责任。但实际情况是政府监管缺失，机制不足。如高速公路许多项目采取BOT投资方式，规范的BOT在项目前期论证、市场准入、融资、设监管机构、同业绩效平台等方面都有严格规定，其融资具有优于一般担保融资特点，融资贷款无追索权或只有有限追索权，由项目本身的收益来还贷款，所以商业银行实际就承担了一种监管责任，要对项目发起人的资质、诚信、技术、管理、可行性方案等进行严格审查，审查成本大，却为项目高效实施提供了保障；但我国BOT融资，受到目前投融资体系的支持有限和政府体制和职能转型滞后等因素的影响，资金门槛、资质信用要求较低，缺少银行严格审查、前期论证粗放。这样，高速公路市场化中的BOT本质是区别于规范BOT的“准BOT”，由此产生多
重风险。高速公路市场化监管缺位和不足导致的风险集中表现于“新垄断风险”、“政府和企业的合谋风险”、“公共安全风险”、“公民-顾客角色冲突风险”等四个方面。[5]如2011年投资87亿元的国家级高速公路甘肃天定高速公路仅用80多天就被迫大修。又如有权威机构统计过近5年共垮塌桥梁37座，不到两月发生一次事故。因此，加强高速公路市场化政府监管极为迫切。
三、改革与完善高速公路市场化政府监管的建议
（一）建立专业、独立的监管机构，明确政府角色
高速公路相关监管法律法规的执行者无疑应是政府监管机构，建立起专业、独立的监管机构对于提高高速公路市场化监管效率具有非常重要的现实意义，在一定程度上可以促进解决目前管理职能分散混乱，缺乏专业性、公正性，行政垄断等问题。[6]高速公路监管机构是处于公正，独立的第三者，其与政府和被监管者是相互制衡的三个不同主体的关系；监管机构的独立性还在于是独立于政府的政策制定机构。
国外发达国家基础设施市场化改革实践已证实了专业、独立的专业性监管机构对于提高政府监管效率极其重要。高速公路具有很强的专业技术特点，也在一定程度决定其要建立相对专门性的监管机构，且必须保证其法律地位，具有实质的监管权力。随着我国综合运输体系、交通运输大部制改革的进一步发展，可以建立包括高速公路监管机构在内的综合交通监管机构，监管机构应实行有行业技术、经济、管理、法律等方面人员共同组成的合议机构集体领导。与此同时，政府角色也相应发生转变，要明确政府部门监管职能和高速公路企业的运营职能，明确公路产品和服务的最低供应量和基本质量标准由政府决定，独立运营的权力归高速公路企业自身。
（二）完善相关法律法规，明确监管内容
高速公路市场化政府监管职能的主要实现途径是立法和执法。从各国基础设施市场化改革实践考察，决定改革成败的关键因素之一就是法律制度的制定和完善。目前建立起基本高速公路市场化监管法律框架的迫切性十分明显，一方面要通过确定监管机构的组织机构和职能来保证监管机构的公正性和独立性；另一方面要用完善的法律来监管高速公路事业市场化后的建设发展。新的高速公路法律一定是由政府部门，技术、经济、法律等领域专家，高速公路企业和消费者等多方参与，共同制定，而不是仅由政府部门单独制定。
经济性监管和社会性监管都应成为高速公路市场化政府监管的内容。经济性监管不仅包括大家普遍认同的市场进入退出监管、投资监管、价格监管和质量监管等内容，还应包括普遍服务。世界银行就发展中国家公共部门市场化产生的普遍服务问题，在《2004年世界发展报告：让服务惠及穷人》中强烈指出：在基础设施领域实施大规模和私有化的后果是，贫困人口将得不到相应的服务。健康、安全和环境保护等是社会性监管的主要内容。
（三）建立完整的监督机制，开发监管手段
仅靠高速公路监管机构还不足以保证监管执法的独立性和公正性，还需要防止监管机构滥用职权和独立性被损害，对监管机构也要实施监督。为此，要通过立法程序、行政秩序的规范化和公开化提高政府行政活动的透明度；注重高速公路市场化中政府监管与社会监管的衔接，对民间力量要予以培养发展，新闻舆论机关和社会团体及高速公路消费者监督作用要予以充分发挥。如建立高速公路专业消费者组织，保护消费者自身合法权益，其独立于政府监管机构、高速公路企业。
监管目的是实现政府、企业和消费者三者利益的均衡。激励性监管是20世纪90年代开始在西方国家广泛受到重视和应用的理论。激励性监管理论的基本原理是：给予竞争刺激或给予企业提高生产经营效率的诱导，由此产生的成果是企业和消费者都获得利益。代表性手段包括：一是区域间竞争监管，将监管的企业按地区分类，使特定地区的企业受其他企业成就的激励来提高自己的效率；二是特许投标监管，规定在特许权期限结束之后再通过竞争投标形式决定其归属，以此激励特许企业提高效率；三是价格上限监管，对价格上限予以确定，保护消费者利益；四是延
期偿付率监管，允许先消费后付费。这些监管手段在西方国家已得到广泛成功应用，但也有其局限性。高速公路市场化政府监管应在参考这些国外政府监管手段的基础上，结合实际，加以应用开发，并创新开发出更多更有效的政府监管手段。
[ 参考文献]
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[5] 谢煜，李建华.准公共物品民营化的风险分析[J].行政论坛，2006(6):62-65
[6] 李庆瑞，卢毅，刘建江.我国高速公路管制的必要性与思路[J].长沙理工大学学报，2006(3):76-81
作者简介：
卢毅（1964—），男，湖南宁乡人，管理学博士，长沙理工大学交通运输工程学院教授，主要从事交通运输规划与管理研究。
作者通讯：lyhjr105@163.com
基金项目：湖南省交通厅科技创新项目“高速公路国有资产政府监管管理研究”（项目编号：200934）
联系人：李理
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