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三农 · 三化 · 三制
——统筹城乡发展的战略思考
中国正处在由传统农业社会向现代工业社会的转型时期。通过制度变迁，统筹城乡发展，化解“三农”问题，是实现这一转型的基本途径。
“三农”问题的实质是城乡差别
“三农”问题中，农业是产业，农村是空间，农民是主体。“三农”问题的核心是农民问题，实质是城乡差别。
古今中外的历史和现实表明，当一国或地区开始城市化，但又没有完成城市化的时候，最容易发生“三农”问题。
新中国成立之初的1949年，全国城镇化率（在本文中与城市化率通用，下同）仅为10.6%，到1978年，也只有17.9 ％。改革开放后，进入城镇化加速阶段。据有关方面统计，全国城镇化率从1978年的17.9%提高到2009年的46.6%，年均增长约0.94个百分点，远远高于世界年均约0.34的增长水平。这等于我国用不到30年的时间，完成了美国80多年、英国120多年走过的路程。
这样，就使我国快步进入“三农”问题的凸显期。一是城乡居民收入差距较大。2009城乡居民人均收入比达3.33：1。二是城乡居民生活质量差距较大。2009年城乡居民恩格尔系数分别为36.5和41，同年城市消费品零售总额为85133亿元，县及县以下仅为40210亿元，尤其是广大中西部地区农村基础设施和公共服务水平，与城市差距更大。三是城乡就业、医疗、养老等社会保障水平差距较大。与之相应的劳动权、居住权、社会福利权、子女受教育权和某些政治权利的不平等，也是客观存在。
“三化”是解决城乡差别的必由途径
解决“三农”问题的关键是减少农民，富裕农民，缩小城乡差别，实现城乡一体化发展。其基本路径，就是农业的工业化、农村的城镇化和农民的市民化。
首先是农业的工业化。
传统农业的特征是自给自足的“小而全”，一家一户就是一个相对独立的生产和生活单位，种、养、加和吃、穿、用，大都要在村落和家庭内部完成。
现代农业的特征是工业化生产和经营，也是专业化、规模化、产业化水平不断提升的过程。其结果，是把农民从传统“小而全”的生产方式中逐步解放出来，把农民家庭承载的诸多自给自足功能逐项剥离出去，使农民“瘦身”，给家庭“减负”。大多数农村的种、养、加和农民的吃、穿、用，都通过工业化的生产方式进行和提供。妇女不做针线活，男人不摸犁和锄，农村成为粮食等农产品的生产加工厂，“农民”或“务农”是人人可以从事的职业，而不是固定身份。
分工细化，机器生产，规模经营，必然提高农业生产率，在农村出现大量剩余劳动力和劳动力的剩余时间。一般估计中国目前农村剩余劳动力约在1.8亿—2.1亿左右，占农村劳动力总量的60％左右。农民工每年至少进城打工3至6个月，有的年份高达8个月以上。
其次是农村的城镇化。
工业化的过程也是城市化的过程。“瘦身”和“减负”后的农民，可以离土不离乡地兴办企业，也可以离土离乡地进城务工。上世纪中国“乡镇企业”的异军突起，以及本世纪以来大量“农民工”的城际流动，就是中国工业化进程中的现象，实际上也是一个城镇化的过程。
城市化可以创造需求。因为城市化必然产生大规模的投资需求，引发更多的消费需求，促进服务业的发展，给大量进城农民提供更多的就业机会。而在工业化过程中成长起来的新一代农民，也更渴望现代城市生活。现在许多地方，小孩大都入镇进城上学了，年轻人大都进城打工了，大量农村已成只剩老弱妇幼的“空壳村”。有的地方即使遇到婚丧嫁娶，也失去了往日的红火，甚至连抬埋老人所需的七、八个年轻人都凑不够。
农民只有进入城镇后，生产和生活方式才会有根本性改善。如果大量人口还住在乡村，就很难现代化。尽管我们有村村通路、通水、通电、通电话、通电视之类的口号和做法，但成本很高，浪费很大，对生态保护也极为不利。如果修一条路，富几户百姓，却坏一方水土，那么还不如不修，因为水土一坏，百姓也富不了多久。特别是那些不具备基本生存条件，生态环境已经很脆弱的地方，必须实行整体移民搬迁。
需要认真反思当年的教育“普九”工程，正在如火如荼进行的“新农村建设”运动，以及震耳欲聋的各项“民生工程”的实际效用。在某种意义上可以说，我们实际上是以几千年来“以农为本”的思维模式，用搞运动的方式和各种小恩小惠的做法，把农民诱导和固着在传统农业生产领域。这与城镇化的发展趋势和广大农民的实际意愿，是不相符的。其结果，是全国农村大约1/3以上的新建校舍闲置，浪费至少在千亿以上；“新农村建
设”的方向如果把握不好，损失和浪费当会以万亿计；而大量的“民生”工程，也有些象观音菩萨撒向农村的一滴滴甘露，有的在半空蒸发，有的侥幸落地，使正迈步走向城镇的农民望而却步，甚至引得已在城镇的居民，也跑到乡下来沾点雨露滋润。
因此，统筹城乡发展，主旨是统到城里来，不能再统回农村去。中国人多地少的基本国情，决定了我们实施各项政策的立足点，是逐步把农民从农村“引出来”，而不是把他们拽回去。应着力推进土地向规模经营集中，工业向园区集中，农村人口向城镇集中，把国家给农村的各项投资集中起来，统一规划，分期分批，主要用于城镇建设。
从全国看，应以县级城市作为城镇化发展战略的根本空间和主要载体。据不完全统计，全国现在至少有2018个县级城市(不含县级区驻地)，平均人口仅为3-5万人。由于规模太小，很难发挥城市应有的聚合效应和辐射功能。如果将现有的县级城市，设计和建设成平均能容纳30-50万人口的中等城市，就能从根本上解决8亿农村人口的城市化问题。这样既不会使城市规模过度膨胀，还会减轻现有大中城市面临的农村人口大量涌入的压力。而且，县城的门槛相对较低，农民容易找到进城的路径，又没有季节气候、风俗习惯、语言交流、区域文化、社会关系和人际氛围等方面的障碍，不会留下什么社会后遗症。
从陕西的情况看，2009年城镇化率为43.5，低于全国平均水平，加速城镇化的需求空间更大。考虑到我省三大区域地理气候、资源禀赋、发展基础以及生态环境等的不同，可以采纳有的学者的建议，打造由关中城市群、南北城市带、长城沿线城市带、汉江城市带构成的“壬”字形的城市带框架，依托重要交通干线，发挥中心城市作用，以线串点，以点带面，覆盖全省。发展的重心应是地级市所在城市和县城。以陕北为例，目前榆林、延安两市总人口约600万，目前已有2个地级城市和23个县城，若县城平均发展到10万人，就是230万人，两座地级城市各按50万人算，也有100万人，加上县城以外的小城镇所容纳的人口，城镇人口总数可达330万人以上，城镇化率在短期内即可接近60％。陕北是能源资源富集区，经过这些年的开发，已经形成加速城镇化的基础和需求，同时生态保护和建设的任务仍十分艰巨，如果能在较短时期内实现这个地区的城镇化，对于富裕老区人民和保护生态环境，都是非常有利的。
最后是农民的市民化。
所谓农民的市民化，就狭义而言，是指农民或农民工，获得与城市居民相同的合法身份和社会权利的过程，其主要标志，就是获得所在地的城镇户口及相应的社会权利；就广义而言，是指传统农民在身份、地位、价值观、社会权利等方面彻底向市民转化，完成全方位的角色转换。如果说工业化和城镇化重在解决农民传统的生产方式和生活方式问题，二者都重在解决物质文明问题，那么，市民化则重在解决农民的社会政治权利和自身素质问题，或者说重在解决精神文明问题。它是实现由传统农业社会向现代工业社会转型的最终目标和关键所在，也将是“三化”中持续时间最长的一项复杂的社会系统工程。
“三制”是实现“三化”的基本保障
实现“三化”，涉及很多制度变迁问题，需要有新思路和“大手笔”，立足现实，着眼未来，不拘小恩小惠之策，要行大仁大义之法。其中最重
要的，是以“土地产权清晰化，户籍管理一体化，社会保障均等化”为方向，对现行土地制度、户籍制度和社会保障制度进行改革与完善，化解“瓶颈”制约，使农民离得开农村，进得了城镇，当得成市民。
一是土地制度的改革。
中国历史上的土地制度，几经演变。从“井田制”到“私田制”，从“均田制”到“不立田制，不抑兼并”，等等，实际上是一个“国有”与“私有”的不断博弈过程。国家“以农为本”，百姓“安土重迁”，则是贯穿始终的基本特征。
新中国成立后，在短暂的“分田到户”后，即实行了全国范围的土地集体化和国有化。改革开放后，则采取所有权与经营权相分离的“承包经营”形式。集体土地的最终所有权也即处分权和收益权，实际上掌握在国家手中。农村集体土地必须由国家征收后，才可挂牌交易，转为建设用地。交易成功后，开发商须向政府一次性交纳50-70年的出让金。据统计，2009年，全国土地出让金总额1.42万亿元，其中地方收入1.39万亿元，而当年地方政府的财政收入为3.25万亿元，也就是说，土地出让金达到地方财政收入的40%以上。政府拿走了本应属于农民的土地收益，或者叫土地级差地租，客观上也抬高了房价，使得许多想进城的农民，因缺乏入城所需的资本，进不去也住不久，因此出现这些年数以亿计的“农民工”在城乡之间往返涌动的世界奇观。
近年来，各界对改革现行土地制度，包括实行土地私有的呼声很高，国家未做实质性回应。其主要原因，可能有两个。一是对中国几千年因土地私有和兼并引发的社会*，心有余悸；二是担心由此突破18亿亩耕地红线。
其实，中国历史上因土地私有和兼并引发农民起义，只是一种表象。引发社会*的原因很多，最主要的是统治阶级的腐败、赋役繁重、贫富分化、司法不公和自然灾害等。还有，就是缺乏足够发达的二、三产业和城市载体，使失地农民无所归依，只能铤而走险。
至于18亿亩耕地底线的保证，则更有赖于城市化进程的加快。只有漫山遍野的农民大都进了城，耕地才会不被更多占用和滥用。有人测算，改革开放30多年来，农村减少了6000多万人口，村庄用地却增加了2亿亩；城市转移和增加了4.2亿人口，建设用地只增加了5000万亩。住在城镇比住在农村省地，应是不争的事实。
可以说，没有30多年前所有权与经营权相分离的农村土地制度变迁，我们至今也解决不了十多亿人口的吃饭问题。同样，如果今天不对土地制度做进一步的变革，使大多数农民能够割断自己与土地之间的千年脐带，我们恐怕永远难以实现向现代工业社会的转型。借鉴古今中外的经验教训，正确分析和把握中国经济社会发展程度，现阶段可以在保留土地“公有”性质的前提下，根据农村发展差异和土地类型，实行更彻底的产权清晰化改革，加快农村土地有序流转和有效利用。
一类是宅基地。当前进城农民在城、乡双重占地现象十分普遍，需要利用市场机制，探索进城农民宅基地退出和补偿机制，确保农民通过自愿转让获得财产性收益，从节约集约用地中获得合理回报。现行法律在这方面的规定有矛盾之处。如物权法规定房子可以抵押，但同时又规定宅基地不得抵押。实际上房子与宅基地是紧密相联的。有的地方规定，宅基地上的房子可以转让，连带宅基地上的土地使用权也可转让，但转让后不能再
申请任何宅基地，这有一定道理。这方面可以试点，给农民更多的处分权和收益权。
一类是承包地。物权法虽然没有明确规定可以用于入股出资，但对土地承包经营权的界定中包含了一个“等”字，可以理解为不禁止。农村土地承包经营法中也没有禁止入股，但用途限于农业经营。对“农业经营”的理解，除了种粮、畜牧和林业等，有的地方扩展到可以办农民专业合作社。农民专业合作社法规定，专业合作社可以进行农产品加工合作，也可以搞信用合作社、消费合作社。因此，只要是服务于农业，就应该算作“农业经营”，比如拿土地承包经营权入股搞企业，搞商业等。
还有农村土地升值的收益归属问题。一种意见认为，农村土地升值，是因为国家经济发展，城市建设加快，水、电、路、讯等基础设施到农村后才形成的，级差地租应归投资者享有。一种意见认为，农村集体土地所有权归农民，土地增值收益农民肯定有份。从理化上讲，增值中的一部分肯定要归农村集体土地所有人，一部分可以采取土地收益税的办法解决。还可以考虑，农村集体土地转为建设用地，仍由政府审批，交易和出让则由农村集体组织自主进行，直接进入一级市场，同时50-70年的出让金改为逐年交纳。这样既可增加农民收益，也可平抑房价，有利于加速城镇化。
二是户籍制度的改革。
目前城乡分割的二元户籍 制度的形成，与新中国成立之后我们选择的发展战略和当时的国内外环境有关，其要害在于国家对城市居民“包下来”后，附着在城市户口上面的各种利益，严重限制了城乡之间的迁徙自由。
改革开放以来，城乡壁垒的二元户籍制度开始松动，各地陆续出台了一些户籍改革的新政，先是放开小城镇，再是放开中小城市，后来有的地
方干脆取消城乡二元户籍。但从总体上看，户籍制度仍是横亘在城乡之间的一道藩篱。在地区和城乡差别较大的时候，即使取消城乡二元户籍，还会有其他办法来维持身份和权利差别。有的地方实行一元化户籍制度后，又产生新的二元边界，比如投资额度、学历文凭、居住年限等。用这些通常只在国际移民中采用的做法来对付本国公民，实属无奈之举。
因此，户籍制度改革的基本原则，一要淡化其利益分配功能，二要保留其人口登记功能。即随着经济社会的均衡发展，逐渐剥离附着在城市户籍上的各种利益，允许在城镇稳定居住和就业的外来人口，逐步享有与当地户籍人口同样的权利，进而在全国实行城乡一元化的户籍制度，同时保留其人口登记的基本功能，这也是提供公共服务和进行社会管理的基础。现在不少人说“外国没有户籍制度”，“中国应取消户籍制度”，这是误解。古今中外的任何国家，都有人口登记管理制度，但不一定有城乡分割的二元户籍制度。
三是社会保障制度的改革和完善。
大量农村人口进入城镇后，如果其基本生存权利得不到合法保障，生活状况没有改善甚至恶化，就会成为威胁社会稳定的重要因素。因此，改革和完善社会保障体系，就成为紧迫任务。
首先是低保。中国人多，就业是第一难题。谁也无法保证进城后的所有农民都有事做。但要保证有饭吃、有衣穿，有房住。给困难者发放最低生活费，提供廉租房等，是政府责无旁贷的事情。实行与经济社会发展水平相适应的城乡统筹的低保制度，是城镇化过程中的第一要务。
其次是医保。我国已经逐步建立起城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险试点为主的三大医保体系。应
积极探索农村合作医疗制度与城镇职工基本医疗保险制度的并轨和集中管理，逐步建立起突破地域界限和城乡差异、覆盖全民的医疗保障体系。
还有养老保险。这是社保制度改革中将面临的最严峻挑战。随着计生制度的深入实施和“人口红利”的逐渐减少乃至消失，国家在养老方面的负担会越来越重。无论是老市民，还是新市民，都将有如何养老的后顾之忧。这方面应借鉴发达国家的经验，尽快研究制定既统一规范、又因地制宜的制度，解除大家的后顾之忧。
在统筹城乡发展，解决“三农”问题方面，城镇规划、产业培育、资金筹措等也很重要。但比较而言，上述三项制度的改革与完善，更具根本性、全局性和长远性，也是国家和政府的应尽之责。其它，或由市场机制去做，或敲敲边鼓即可。否则，政府大包大揽下去，往往事与愿违，出力而不讨好。这方面的经验教训，实在是太多了。
