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水价问题再探析
随着经济快速发展以及基础设施建设不断加快，我国供水能力大幅度提高。但是由于水价倒挂，不能满足供水厂的运营需求等原因，城市供水长期以来处于亏损状态。2008年我国三分之二的城市水厂亏损，总亏损额达25亿元，供水行业持续健康发展堪忧。问题的关键在于，供水长期以来被看作是公益性物品。受这种传统观念的影响，健全的水价形成机制一直没有建立起来，因而造成水价上涨不能被社会公众所理解和接受。以至于在水厂严重亏损、供水成本不断增加的情况下，城市水价一直尚未达到合理水平，不足以支撑供水行业的平稳持续健康发展。随着水资源短缺和供水安全矛盾的不断加剧，水价问题日益凸显，对于“为什么涨水价”，以及“怎么样涨水价”的问题，必须做出科学、理性的解释，以期得到社会公众的理解和支持。
一、水价现状究竟怎样？
我国城市的综合水价由四部分构成，即水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格和污水处理费。水资源费体现水资源的稀缺性，通常以费用的形式收取。部分城市开征的引水工程价格（如南水北调基金）以及城市供水价格，反映的是水的生产成本，是真正意义上的水价部分。污水处理费反映水的环境成本，和水资源费一样，以费用的形式征收。可简单表示为：综合水价＝水资源费＋水利工程供水价格＋城市供水价格＋污水处理费
实际上，我们在讨论水价问题时提到的水价概念，往往内涵并不相同。有的是指到户水价，即本文所说的综合水价；有的单指城市供水价格；有的是指不包括污水处理费的到户水价，也就是本文在具体分析中用到的水价，用公式表示为：水价＝水资源费＋水利工程供水价格＋城市供水价格
根据国家发改委价格监测中心公布的2010年7月全国122个城市水价统计数据分析发现，我国绝大多数城市的水价为1~3元/吨。67%的城市水价在1~2元/吨，30%的城市水价为2~3元/吨，只有天津市超过了3元/吨，还有3个城市水价低于1元/吨。将其按2009年各城市居民家庭用水量加权平均，可得全国城市居民生活用水平均水价为1.98元/吨。与此同时，对122个城市综合水价进行分析后发现，16%的城市综合水价达到3元/吨以上，61%的城市综合水价在2~3元/吨，22%的城市综合水价在1~2元/吨之间，只有拉萨市低于1元/吨。将其按2009年各城市居民家庭用水量加权平均，可得全国城市居民生活用水平均综合水价为2.65元/吨。
统计数据显示，除拉萨和厦门市外，十年间36个大中城市（北京、天津、石家庄、太原、呼和浩特、沈阳、大连、长春、哈尔滨、上海、南京、宁波、杭州、合肥、福州、厦门、南昌、济南、青岛、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、南宁、海口、重庆、成都、贵阳、昆明、拉萨、西安、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐）水价基本上都进行了调整。除了2008年因通胀因素，各地放慢了调价步伐外，其他年份各地都不同程度地上调了水价，以使水价逐步接近于居民用水的真实价格。近两年，36个大中城市中有20个城市调整了水价，10年来北京、天津、上海、重庆四个城市水价比较平稳，涨幅不大，尤其是2004~2008水价基本没有变化，从2009年开始四城市均上调了水价。
二、水价为什么上涨？
1、不断高涨的供水成本
根据发改委制定的《城市供水定价成本监审办法》（征求意见稿），城市供水定价成本由合理的制水成本、输配成本、期间费用构成。其核心是制水成本，主要包括原水费、水资源费、原材料费、动力费、人员工资及福利。
作为供水成本的重要组成部分，近几年水资源费的提高以及原材料、电价、人工等直接成本的上升是导致供水成本提升的根本原因。仅以北京为例，2002年开征水资源费，起征点为0.6元/吨，之后分别在2004年和2010年进行了调整，调整后的水资源费为1.1元/吨和1.26元/吨。北京2010年调整后的居民生活用水价格为2.96元/吨，水资源费在其中所占比例达到43%。
另一方面，动力费用，即用电成本在供水成本中占有较大比例。而近十年，全国各地电价的上涨也非常普遍，以北京市为例，其大工业电价（据了解，自来水公司大多执行大工业电价）一直稳步上升，十年间，电价上涨了65%。除水资源费、直接供水成本上升以外，原水水质恶化、供水水质标准提高也造成供水成本的增加。
2、与成本倒挂的水价
根据对36个大中城市水厂单位售水成本（总成本/售水量，总成本包括生产成本、财务费用、管理费用、营业费用、税金）与水价的对比发现，我国的水价不足以维持供水成本。2008年36个大中城市中，有25个城市的水价低于其单位售水成本，呈现出明显的水价倒挂，仅有南宁、海口、呼和浩特等10个城市水价高于其单位售水成本。
3、普遍亏损的水厂
水价倒挂，其结果必然导致水厂亏损。根据《城市供水统计年鉴》，2008年城市供水亏损总额为25亿元。统计范围内的682座城市供水厂，有449座城市亏损，亏损比例达2/3。36个大中城市，除沈阳、厦门、济南3个城市供水净利润数据不详外，有22个城市供水处于亏损状态，亏损总额达15.8亿元。有11个城市供水赢利，净利润总额仅为1.3亿元。
其中，北京、上海、天津三市的供水亏损最为严重，分别为5.5亿、3.2亿、1.7亿，仅这三个城市供水亏损额就超过10亿。供水亏损的城市中有4个城市亏损额超亿元，还有11个城市亏损额超过千万元。但是赢利的城市中只有3个城市净利润额超过千万元，大部分净利润额只有数十到数百万元。
4、居高不下的漏损率
供水管网漏损率居高不下，也是造成供水行业长期亏损的重要因素。建设部2002年11月1日颁发的《城市供水管网漏损控制及评定标准》规定：“城市供水企业管网基本漏损率不应大于12％，最高不超过15％。”但是，根据2008年对35个大中城市的管网漏损率统计，供水管网漏损率平均为18%，超出了建设部规定的最高不超过15%的标准。拉萨市漏损率最高，达51%，深圳市最低，为9%。有24个城市漏损率超过了12%，18个城市供水管网漏损率超过了15%。此外，地处东北地区的大连、沈阳、长春以及昆明、福州也是管网漏损率较高的几个城市，均超过了30%。
5、日趋严格的排放标准
污水处理费虽不属于供水成本，但是在我国绝大部分城市，污水处理费都附加于水价之中，通过与水价捆绑来征收，污水处理费的高低以及其调整的幅度都会对综合水价产生较大影响。根据发改委价格监测中心2010年7月公布的全国119个城市污水处理费数据，目前全国57%的城市污水处理费还没有达到国家要求的0.8元/吨的标准。
近年来，国家提高了污水处理厂的排放标准，许多地区要求达到一级B甚至一级A，污水处理厂相应地需要进行升级改造，对原来并未要求的氨氮、总磷进行进一步处理，同时加强对污泥的处理处臵。这样，污水处理的平均成本也随之提高。据测算，在原有0.8元/吨的基础上需至少增加0.4元/吨，达到1.2元/吨的收费标准，方可满足污水处理的成本需求。因此，一些城市为了保持污水处理厂的正常运营，不得不上调了污水处理费。
在此背景下，国家发改委也明确要求，各地在调整城市供水价格时，要优先调整污水处理费标准。因而，污水处理费的上涨也是必然趋势，因其与水价捆绑征收，反映在水价上就是各地综合水价都在不同程度地上涨。
三、水价到底高不高？
1、水费支出占人均可支配收入比例不足1%
据一项水费支出对居民的心理影响研究表明，为当水费支出占家庭收入1%时，心理影响不大；2%时，有一定影响，开始关心水量；2.5%时，引起重视，注意节水；5%时，影响较大，认真节水；10%时，影响很大，考虑水的重复使用。世界银行在对发展中国家居民可承受水价研究表明，家庭收入的5%为可支付供水和污水处理服务的上限。原建设部及一些研究机构提出，我国城市居民生活用水水费支出占家庭平均收入的2%～3%是比较适宜的。
通过对122个城市的综合水价数据分析，水费支出占城市人均可支配收入的比重约为0.9%。大部分城市该比重都在1%左右，最高的是最近调价的成都市，为1.4%，在综合水价最高的北京市，该比重也仅为1%。由此可见，我国城市水价远未达到世界银行提出的居民可承受上限，与建设部提出的占家庭收入适宜比例也有一定距离。总体来看，我国城市水价偏低，仍有一定得上调空间，即使与亚洲其他国家相比，我国水价占人均收入比例也处于较低水平。
2、水价涨幅平稳年均上涨3.8%
在水价涨幅方面，通过与近10年人均可支配收入以及粮食价格上涨幅度的对比发现，十年间水价年均涨幅为3.8%，远低于人均可支配收入11.8%的年均涨幅，也低于白小麦4.8%的年均涨幅，与粮食价格相比，水价上涨比较平稳。2001~2009年，水价相对较高的36个大中城市的水价涨幅远低于全国人均可支配收入涨幅，与粮食价格的大起大落相比，水价比较平稳。同时，除2002年涨幅超过5%以外，多年来水价涨幅一直偏低，尤其是2007和2008两年，水价基本没有变化，2009年以来开始新一轮调价，但其涨幅也不算高，年均为5.7%。
与国际上其他国家的水价涨幅相比，我国的水价涨幅也属于中等水平。根据对OECD国家居民水价增长率的统计结果显示，统计的132个国家的水价年均涨幅均低于8%，只有匈牙利水价涨幅较大，达到18%。我国与芬兰1982~1998年水价涨幅接近，而德国、荷兰、卢森堡、丹麦、法国等国的水价涨幅高于我国。
四、水价应该怎样调整？
1、突破难点：实施水价成本公开与成本监审
推行水价成本公开，可以大大提高水价调整的科学性和透明度，为水价成本监审奠定坚实基础。成本公开可以让老百姓清清楚楚地了解供水企业的成本状况，维护自身合法权益，也可以督促供水企业加强内部管理和自我约束，主动降低生产成本，提高服务水平和质量。在对水价进行成本公开并实施成本监审的过程中应明确以下几个方面：
(1)成本公开是成本监审的基础。成本公开的最终目的在于积累供水行业基础数据，为开展供水成本监审工作奠定基础。供水成本监审从2006年发改委就《城市供水定价成本监审办法》征求意见以来，一直受到行业的普遍关注，但是却迟迟不能得以实施，其难点就在于缺乏大量有效的财务、运营等参考数据，缺少判断供水企业“应该成本”或“合理成本”的依据。
(2)逐步实现城市供水全成本水价。全成本水价涵盖节约、保护、配臵水资源方面的成本。包括资源成本（原水的价格）、工程成本、环境成本（水污染防护及污水处理）、水源保护机会成本（水源地丧失经济发展机会的补偿）、生态成本和利税等六个方面。
(3)建立成本考核指标体系，规范水价成本的核算方法。由于不同地区的水资源条件、城市规划和布局、供水市场发育程度、供水企业经营与技术水平等因素决定了各城市间供水成本差异较大。通过实行按区域平均供水成本定价，逐步解决企业个别成本定价的不合理问题。
(4)实行供水企业成本预审和认证制度。依据国家有关政策法规，对成本资料的合理性进行认证。建立供水行业平均成本统计、核算制度，建立成本与价格信息库和信息发布制度，每半年或一年发布一次，为物价部门审核和论证企业供水成本是否合理提供依据。
2、抓住核心：合理的水价形成和调整机制
水价调整之所以引起全社会的关注和质疑，关键在于缺乏科学合理的水价形成和调整机制。城市供水主要采取成本加成定价法，政府进行价格管制的依据主要靠供水企业提供的成本资料即个别成本。由于成本信息不对称，难以对水务企业的成本进行必要的约束，政府对水价的管制在一定程度上取决于政府与企业间的讨价还价。由此，当务之急是要建立和完善水价形成和调整机制。
(1)明确水价定价机制。可参照成品油调价的方式制定相应的水价管理办法，明确水价构成及调整原则，包括规定供水成本的审核、水价调整的启动条件和可以纳入的调整因素等。同时，成立成本监审机构，或委托第三方专业化机构，对定价成本的合理性、赢利水平测算的科学性进行复核调整，并向社会公布，接受社会监督。供水企业和用户可据此做出合理分析和判断，在很大程度上可减少水价调整的不确定性。
(2)确定合理的水价调整周期。通过政策性文件，明确水价的周期性调整原则。可参照英国的做法，比如三年一个周期，根据供水的社会平均成本以及居民可承受能力，制定价格调整方案，对水价进行相应调整。水价调整采取“小幅稳进”的方式，上涨幅度不宜过大、速度不宜过快。
(3)落实完善水价听证制度。严格按照《中华人民共和国价格法》的规定，召开由社会各界人士参加的价格调整听证会，广泛征求社会各界的意见，同时通过新闻媒体加强宣传和引导，以争取广大群众的理解和支持，使相关利益者了解水价构成、计价方式、不同水资源间的比价和差价，以及水价调整的原因等。
(4)建立水价补贴补助机制，建立供水企业价格补贴机制，在保障居民承受能力的基础上，兼顾供水企业财务可持续性，可运用公共财政资金，设立价格调节基金等方式，给予企业及时足额补贴，保证供水企业的合理赢利。
3、落实保障：政府在城市供水中责任的归位
城市供水本质上属于公共物品，政府仍然是最终责任人。所以，改革水务行政管理体制和城市供水企业经营体制，是水价形成和上涨机制落实的重要保障。
(1)政府应加大对供水管网建设、水源地保护和用户水表更新改造等方面的投资。供水作为一种公共服务，其管网建设及维护成本应该由政府财政来支付。另一方面，为了保证供水的安全性及持续性，第二水源建设、大型水利设施和引水工程建设以及水源地保护等项目，可经营性弱但具有很强的社会效益，应该由政府承担投资责任。同时，对供水企业在税收、电价、土地、投融资等方面，政府也可给予政策扶持。
(2)健全政府对低收入群体的用水补贴机制。政府在提高水价的同时应考虑对低收入等弱势群体的保护。低收入群体用水在规定水量之下的，政府应给予水费减免政策。补贴资金可以按人头直接发放至低收入家庭，也可按其所消费水量补贴至水务公司，由水务公司代行减免政策。
(3)规范水费使用管理，鼓励用水户对供水单位的水费收支进行监督。水费收入如何分配是供水企业能否走上良性发展道路的关键问题。有关部门要制定水费使用办法，建立水费收入尤其是调价收入的监管制度，由各级政府组织物价、财政、水务（建设部门）等部门共同对水费收入使用进行必要的监督管理，确保水费收入“取之于水，用之于水”。
(4)由政府主导推行阶梯水价和实行分质供水。根据正常的用水需求来核定最低生活用水量，对最低生活用水量可按成本定价或低于成本来收费，对于超出部分逐步提高水价，拉大水量级别间价差。另外，在目前水资源紧缺、水用途日趋多样化的情况下，供水市场可采用“分质供水”模式，即按高端用水、基本供应水、中水回用等几种类型，分别供应不同用户，或同一用户的不同用途。
