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国外审计动态
第1期（总第446期）
审计署审计科研所
2018年1月5日
美国审计署审计报告要览
（2017年10月公布）
美国海外领地：公共债务展望
信息技术：管理层应重视税务处理系统现代化
饮用水：额外数据与统计分析可以加强美国环保署对铅和铜含 量规定的监管
水污染：一些州通过交易项目应对水体富营养化污染问题，但具体使用受到限制
国家退休制度：全面重新评估以更好地促进未来退休保障
— 1 — 美国审计署审计报告要览
（2017年10月公布）
美国海外领地：公共债务展望
一、审计背景
美国有五个海外领地：波多黎各、美属萨摩亚、北马里亚纳群岛、关岛和美属维尔京群岛。这些海外领地像美国其他州一样，通过金融市场举债。特别是波多黎各已积累大量债务，并拖欠数十亿美元债务。2016年6月，针对波多黎各财政危机，国会制定、总统签署了《波多黎各监督、管理和经济稳定法案》。该法案规定建立波多黎各预算和财务控制的广泛权力监督委员会，要求审计署研究五个海外领地的财政问题。
审计署对各领地2005—2015财年开展了以下四方面审计：（1）公共债务及其构成的发展趋势；（2）财政收入及其构成的发展趋势；（3）影响领地公共债务的重要因素；（4）各领地公共债务偿还能力。
审计署分析了各领地单一审计报告，采访了各领地政府官员、评级机构和学术专家，审查了相关文件及以往审计工作报告。
①
①海外领地，作为殖民主义时代留下的遗产，隶属于某国却不与该国本土相连，甚至相距甚远，但由某国政府直接统辖。目前，世界上仅剩8个国家还拥有海外领地，包括澳大利亚、丹麦、法国、荷兰、新西兰、挪威、英国、美国。从数量上看，美国拥有的海外领地最多。
— 2 —
二、审计发现
波多黎各公共债务情况。最新数据显示，2005-2014财年，波多黎各公共债务总额从392亿美元显著增加到678亿美元，达到国内生产总值的66%。在这段时期，尽管财政收入有所增加，但波多黎各政府净资产为负且不断减少，这表明了其财政状况逐渐恶化。专家指出，一些因素导致波多黎各公共债务居高不下，并且2016年9月波多黎各未偿还15亿美元的到期债务。正在进行的债务重组结果将决定其未来的债务偿还情况。
美属萨摩亚公共债务情况。2015财年，美属萨摩亚公共债务增加一倍，达到695亿美元，但相对经济总量而言规模举债较小，只占国内生产总值的10.9%。美属萨摩亚的公共债务主要用于资助基础设施项目。2005—2015财年，美属萨摩亚财政收入有所增长，政府净资产为正且总体状况有所改善。审计署以前报告指出，美属萨摩亚财政收入严重依赖金枪鱼加工和罐头工业。产业链的中断可能影响政府偿债能力。
北马里亚纳群岛公共债务情况。2005—2015财年，北马里亚纳群岛公共债务从2.517亿美元减少到1.447亿美元，占国内生产总值比例也降到16%。北马里亚纳群岛的大部分公共债务用于偿还旧债和资助基础设施项目。尽管财政收入自2011财政年度开始增加，但北马里亚纳群岛的政府净资产仍为负且总体上在不断减少。审计署以前报告指出，劳动力短缺可能影响国内生产总值。这可能弱化北马里亚纳群岛未来公共债务偿还能力。
— 3 — 关岛公共债务情况。2005—2015财年，关岛的公共债务增加了一倍多，从10亿美元到25亿美元，2015财年公共债务占国内生产总值的44%。关岛大部分公共债务用来满足联邦要求和遵守法院指令。2005—2015财年。关岛的财政收入增加，但政府净资产大幅波动，且2015财年净资产余额为负。尽管近期和预期经济增长，但审计署发现大量无基金保障的养老金及其他离职后福利的负债可能出现支付风险。
美属维尔京群岛公共债务情况。2005—2015财年，美属维尔京群岛的公共债务几乎翻了一番，达到26亿美元，占国内生产总值的72%。2010年以来，美属维尔京群岛的大部分公共债务用于资助政府日常运营。2005—2015财年，美属维尔京群岛财政收入停滞不前，政府净资产呈负增长和下降趋势，反映了其财政状况日益恶化。虽然美属维尔京群岛拥有一年的债务还本付息储备金，但审计署发现经济不确定性和2023年政府养老基金破产危机可能影响政府还债能力。2017年初，美属维尔京群岛无法进入资本市场以优惠利率发行新债。尽管政府采取财务计划减少支出和增加收入，但该计划并没有解决美属维尔京群岛大额无基金保障养老金和其他离职后福利债务，目前也尚不清楚该项计划是否会实现预期的储蓄水平。
信息技术：管理层应重视税务处理系统现代化
一、审计背景
— 4 — 美国财政部的国税局大量依赖信息技术，每年完成3万多亿美元的税款征收、分发4000多亿美元的退款，并实现为美国纳税人履行纳税义务和提供服务的目标。2016财年，国税局的信息技术投资金额约27亿美元，其中70%用于系统运营。
审计署以前报告指出，有效和高效地管理信息技术收购和运营投资一直是联邦政府面临的挑战。因此，审计署2015年2月提出政府高风险新领域，即改善信息技术收购和运营管理。审计署还在以前报告中指出，国税局管理信息技术收购和运营既面临挑战，也存在改进管理的机会。
鉴于这些挑战，审计署应检查国税局的信息技术管理情况。为此，审计署总结了以往对国税局信息技术管理的审计工作，包括对机构运营管理、老化系统及信息技术系统的审计。
二、审计发现
近年来，审计署连续发布系列报告，反映国税局在改进其管理重要收购和运营、老化系统、信息技术投资等方面有着诸多机遇。
例如，2016年6月，审计署报告称国税局已经开发出一套结构化程序，根据最佳实践分配营运活动资金。然而，审计署发现国税局并没有把类似的结构化程序优先使用在现代化活动中，以便该机构分配2016财年的数亿美元。相反，国税局官员表示他们已经展开讨论确定最先现代化的工作，以符合国税局未来愿景和技术路线图，并考虑人力资源和所处生命周期阶段。然而，国税局没有使用正式标准进行最后的测定。审计署认为，为确定开展现代化活动
— 5 — 的重点建立结构化程序，将更好地帮助国会和其他决策者确保资金能够正确用于优先事项。因此，审计署建议国税局建立、记录和实施政策和程序，以确定现代化活动的重点。国税局同意这一建议，并正在采取措施。
在同一份报告中，审计署指出国税局可以提高发展投资财产绩效报告关键信息的准确性，以向国会和其他外部合作方提供这些投资财产交付的相关信息。这包括投资的财产信息，如国税局正在开发的旨在取代50年前“个人税务帐户数据库”的“客户帐户数据引擎2”、回评项目和国税局欺诈检测记录系统。审计署建议国税局采取措施改善投资财产绩效报告信息。国税局同意这一建议，并正在采取措施。
2016年5月在关于联邦政府信息技术老化系统的报告中，审计署指出国税局使用汇编语言代码来对关键老化系统编程。汇编语言代码是20世纪50年代最初使用的一种计算机语言，通常与开发它的硬件捆绑使用，因此很难对汇编语言代码进行编码和维护。使用这种语言的资源是国税局的个人控制存储器，该存储器是每个纳税人帐户的权威数据源。审计署指出，虽然国税局一直努力替换个人控制存储器，但并未制定时间表推动系统现代化或替换。因此，审计署建议财政部根据管理和预算办公室的适用指南，确定并计划推进该老化系统的现代化和替换。财政部对这项建议没有评论。
三、审计建议
审计署对国税局提出许多建议，以改进信息技术收购和运营管 — 6 — 理。国税局同意这些建议，并有次序实施。
饮用水：额外数据与统计分析可以加强美国环保署
对铅和铜含量规定的监管
一、审计背景
密歇根州弗林特市的饮用水出现铅污染，让人们重新认识到铅对国家饮用水供应造成的危险。主要原因在于供水系统中输水到家的铅管道材料发生腐蚀，铅会直接泄露到饮用水中导致污染。美国环保署在《铅和铜含量规定》中制定了降低饮用水铅含量的国家标准。该标准适用于美国大部分人群饮用水的所有供水系统，但不包括像露营这种无人长期居住的地方。通常情况下，各州主要负责实施《铅和铜含量规定》，并提供数据帮助环保署监管州和供水系统是否遵守这项规定。
审计署应检查饮用水中铅含量超标问题。本次报告检查了以下两个方面：（1）环保署可用来衡量供水系统遵守《铅和铜含量规定》的数据；（2）违反《铅和铜含量规定》的原因。审计署分析了2011年7月1日到2016年12月31日期间违反《铅和铜含量规定》的环保署数据，采访了环保署总部官员及其10个区域办事处；统计分析了被报告违反《铅和铜含量规定》的可能性；分组讨论了非随机抽取的代表41个州的监管机构。
●审计发现
— 7 — 各州向环保署报告的数据显示，约68 000个饮用水系统需遵守《铅和铜含量规定》，其中接近10%的供水系统至少有一次违反这项规定的非具体要求；但这些数据及其他数据都是不完整的。1991年颁布《铅和铜含量规定》时，所有供水系统应收集输水到户的基础设施信息，包括铅管道。然而，由于《铅和铜含量规定》并未要求各州向环保署提交已知的铅管道信息，导致环保署没有全国范围内的铅管道基础设施信息。密歇根州的弗林特和其他城市发生饮用水铅污染事件后，除了九个州因很难找到相关历史文件导致无法收集资料外，环保署要求其他各州收集铅管道位置的资料，这表明环保署开始有计划或有意识地去完成上报铅管道信息的要求。根据环保署指南，对铅管道的认知要求开展腐蚀控制研究。2013年3月审计署报告指出联邦项目资金有限，需要针对性地切实增加此类资金。环保署要求各州报告铅管道有关数据，将有利于关键决策者掌握国家铅管道基础设施方面的信息。
根据小组讨论，州监管机构确定了导致供水系统违反《铅和铜含量规定》的29个因素。用环保署数据对选定因素进行统计分析，如供应人口规模、水源类型。审计署发现这些因素更有可能导致供水系统违反《铅和铜含量规定》。环保署利用现有方法对供水系统遵守《铅和铜含量规定》的情况进行监测，样本结果显示铅含量超标。尽管这种监测方法合理，但是环保署10个区域办事处中的3个办事处告诉审计署，它们没有足够的资源使用该机构目前的方法。根据联邦内部控制标准，管理层应识别、分析和应对与达到既 — 8 — 定目标相关的风险。环保署对供水系统的多因素统计分析，更能揭示违反《铅和铜含量规定》的情况，从而能够有助于监测这些供水系统。
●审计建议
审计署提出三条建议，其中一条建议环保署要求各州上报铅管道数据，对违反《铅和铜含量规定》的可能性进行统计分析，以强化现有监管。环保署同意审计署提出的建议。
水污染：一些州通过交易项目应对水体富营养化污染问题
但具体使用受到限制
一、审计背景
过量的氮和磷进入水体造成水体富营养化污染，对国家水质构成重大危险。营养物质会以点源和非点源方式进入水体。《洁净水法案》建立了污染物排放的基本规范，包括过量的营养物质。该法案规定，被授权的州由环保署协助和监督设定水体富营养化的界限和点源排放的营养物质界限。环保署鼓励各州利用营养物质排放额度交易来解决水体富营养化污染问题。环保署认为，这种交易允许达到限值的点源排放方从低限值的点源方购买营养物质排放额度。
审计署应检查营养物质排放额度交易项目。本次报告包括：（1）营养物质排放额度交易项目利用情况及结果；（2）各州和环保署如何监督这些项目；（3）利益相关者认为影响参加额度交易的关键因素。审计署审查了环保署相关文件，采访了环保署官员，以收集交
— 9 — 易项目方面的信息。基于最新数据，审计署选择了2014年交易量最大的三个项目的不可归纳样本；审查交易项目文件；采访了环保署、州和交易项目官员及其他利益相关者。
二、审计发现
根据环保署数据和官员透露，2014年美国11个州开展了19个营养物质排放额度交易项目，为一些点源污染如污水处理厂提供了灵活性，以满足排放限值。2014年的大多数交易活动是康涅狄格、宾夕法尼亚和弗吉利亚三个州的项目。通过审查这些交易数据发现，参加交易项目的绝大多数点源污染主体2014年没有购买额度以满足排放限值。排放限值是根据《洁净水法案》制定的国家污染物排放消除系统许可标准。从2014年购买额度的点源污染主体的角度看，三个州官员告诉审计署点源污染主体购买的额度在营养物质污染总量中占比较小。尽管如此，州官员解释说营养物质排放额度交易是有用的，因为它允许点源污染主体管理风险、降低遵守成本，从而更好地管理营养物质清除技术升级的时机。
各州监管营养物质排放额度交易项目，环保署帮助确保交易活动遵守法律规定。各州通过批准和核查营养物质排放额度的产生来监督营养物质排放额度交易项目，以确保额度交易能真正减少营养污染排放。州对营养物质排放额度的批准和核查过程取决于额度交易主体是点源还是面源，如来自农业和城市地区的径流。对点源排放主体，州遵循国家污染物排放消除系统许可证的现有监管程序进行额度核查。由于非点源污染主体没有国家污染物排放消除系统许 — 10 — 可证，各州使用各自的程序以审批和核实非点源污染减排活动产生的营养物质排放额度交易。当有问题或出现争议时，环保署使用其监督权力确保交易和交易项目完全遵守《洁净水法案》。环保署官员告诉审计人员，他们主要依靠区域办事处实施监督，包括：（1）审查国家污染物排放消除系统许可证；（2）审查和评论州交易监管框架；（3）定期进行现场检查；（4）对州项目和利益相关者提供国家层面的指导和培训。
利益相关者认为，有两个关键因素影响营养物质排放额度交易的参与，即营养物质排放限值和测量非点源营养物减少结果的挑战。三个州的官员和其他利益相关者表示，营养物质排放限值对激发创造交易需求具有重要意义。若非如此，点源排放主体没有购买营养物质排放额度的动力。测量非点源营养物质排放减少结果的挑战，造成非点源产生的营养物质排放额度价值具有不确定性。在某种程度上，正是由于这种不确定性，这些州要么不允许非点源排放主体进行交易，要么为其建立特殊规则。州官员和利益相关者也告诉审计人员，即使项目允许非点源排放主体进行交易，点源排放主体往往也倾向于与其他点源排放主体交易，因为它们有相似的许可制度和监测规定。
国家退休制度：全面重新评估以更好地促进未来退休保障
一、审计背景
— 11 — 美国退休制度环境发生了变化。美国退休制度，旨在帮助劳动者和退休人员应对重大挑战。传统的固定收益型退休金越来越不常见，而个人逐渐负责规划与管理养老储蓄账户，例如401K计划②。然而，研究表明，许多家庭并没有做好这样的准备，很少或根本没有退休储蓄。在这份专门报告中，通过吸收以往工作和其他研究经验，同时参考退休专家小组就如何更好地确保人人退休有保障、有尊严的见解，美国审计署检查了人们退休生活存在的挑战。
二、审计发现
过去40多年，美国现行退休制度发生了根本变化，现由三大支柱组成：社会保险、雇主发起的养老或退休储蓄计划、个人储蓄。这些变化使个人越来越难作出规划，以有效管理退休储蓄。尤其是，曾经由雇主负担的传统固定收益型养老计划，转变为固定缴款型养老金计划，如401K计划成为现行退休计划的雏形。这种转变增加了个人规划和管理退休储蓄的风险与责任。此外，经济与社会趋势，如债务的增加和健康护理成本的上升，也可能弱化个人退休储蓄能力。
个人规划和管理退休计划面临三个方面的重大挑战。美国审计署在以前的工作中发现，平均寿命的增加会增加养老储蓄不够用的 ② 美国“401K”计划是指美国1978年《国内税收法》新增的第401条K项条款规定的一种由雇员、雇主共同缴费建立起来的完全基金式的养老保险制度，是横跨保险、储蓄、投资、贷款等业务的比较先进的金融制度安排，包含了对美国401K账户、个人退休账户（IARS）等退休保障计划的研究。401K计划旨在建立一个可持续、有效的养老保险体系，因为其独特的机制设计、管理原则、运作模式，401K计划在国际养老保险制度中独树一帜，对全球养老保险制度改革的影响巨大。
— 12 — 风险，许多人在退休保障方面面临以下挑战：参与，通过雇主发起参与退休计划；储蓄，积累足够的退休储蓄金；退休，确保已积累的储蓄和利息能够维持退休生活。
美国人的退休计划受到财政风险和收益充足性担忧的威胁。部分由于某些联邦项目的财政风险，美国现行退休制度的三大支柱预计将无法保证为越来越多的人提供足够养老金。一是社会保险退休计划（老年人和遗属保险）。预计从2035年起该项目将无法支付全部养老金。长期财政预测显示，没有财政政策的改变，联邦政府正处于不可持续发展趋势，这主要是由于联邦收入与医疗保健计划人口变化以及公债利息净额之间的缺口日益扩大所带来的财政支出增加。二是私营雇主发起的养老金计划。固定收益型养老金持续减少，且大量负债特别是多雇主项目方面的负债，使养老金收益担保公司③面临风险；固定缴款型养老计划持续增加，但个人承担更多风险和责任，而许多人在该计划中储蓄不够，无法保障退休生活。三是个人储蓄。除了雇主发起的养老计划外，个人退休储蓄往往不足或不存在，这可能增加人们对联邦和州各种保障网项目的依赖。
三、审计建议
需要重新评估国家退休制度的融资方式。过去40年来，美国政府一直试图解决退休制度碎片化问题，但这不能有效解决退休制度所面临的各种相关挑战。经济已发生根本变化，养老计划从固定收益型转向固定缴款型，都对退休制度产生重要影响。此外，联邦 ③ 为绝大部分固定收益型养老计划提供保险的机构。
— 13 — 委员会对国家退休计划融资方式的综合评价，也几乎过去了40年。美国审计署2016年11月召集的退休专家小组，赞同对养老计划融资方式进行新的综合评价。
国会考虑的事情。国会应该考虑建立一个独立的委员会全面审视美国退休制度，提出使制度主要政策目标清晰的建议，并推动政府如何改进退休保障。
— 14 — 附件：美国审计署审计报告目录（2017年10月发布）
2017年10月，美国审计署共发布审计报告和证词共62份，题目翻译如下，其中标黑部分为本期要览编译部分。
一、10月2日发布
1．饮用水：额外数据与统计分析可以加强美国环保署对铅和铜使用规则的监管
2．进口海产品安全：美国食品药品监督管理局和农业部可以加强不安全药物残留的防范工作
3．美国海外领地：公共债务展望
二、10月3日发布
4．研究阶段的新药物：美国食品药品监督管理局放宽使用限制
三、10月4日发布
5．空间探索：改进计划和通信以满足钚-238和放射性同位素电力系统生产的需要
6．空间探索：美国能源部可以改进与钚-238和放射性同位素电力系统生产挑战相关的计划和通信
7．西南边境安全：需采取措施加强美国海关和边境保护局对道路运营使用的维护
8．新生儿健康：美国联邦政府应采取行动应对新生儿戒断综合症
9．信息技术：管理层应重视税务处理系统现代化
— 15 — 10．反恐援助：国务院应加强数据收集和对参与者的监督 11．反恐援助计划：国家应加强数据收集和对参与者的监督
四、10月5日发布
12．美国联邦航空管理局：利益相关者对可能搬迁商业航空运输办公室的意见
13．国防核企业：可改进关于实施建议和管理风险方面进展情况的监测程序
五、10月10日发布
14．保护举报人：国防部有条件提高市民与合约人对报复性侦查的时效性和质量水平
15．总统换届：关于道德、资金和机构服务的信息
六、10月11日发布
16．物理安全：美国国家标准及技术研究所和商业部门需竭尽全力应对持久挑战
17．物理安全：美国国家标准及技术研究所和商业部门需竭尽全力应对挑战
18．生物防御：美国联邦政府努力提高生物威胁意识
七、10月12日发布
19．退伍军人事务部不动产：重新部署可能受益于国防基地调整和关停程序，假如程序挑战得到解决
20．公共关系支出：选定机构针对合同或公共事务工作开展的活动
— 16 — 21．国际邮件：关于终端收费制度变化和其他选择的信息 22．紧急救援者网路管理局：建立公共安全宽带网络的工作情况 23．联邦刑事赔偿：需考虑可能增加联邦法院授权执行赔偿的因素
24．打击野生动物贩运：各机构正采取行动减少需求，但可以改善与东南亚国家的合作
25．2020人口普查：管理层需继续关注监督创新、开发与维护IT系统及改进成本估算
八、10月16日发布
26．水污染：一些州通过交易项目应对水体富营养化污染问题，但具体使用受到限制
27．预备役构成部队移动：美国国防部应评估预备役军人无自付费情况下继续服役的影响
九、10月17日发布
28．美国法警服务：需采取措施改进对业绩晋升程序的监控，解决员工偏袒意识
29．运输安全管理现代化：使用健全的程序管理和监管措施，避免重复过去的问题
十、10月18日发布
30．国家退休制度：全面重新评估以更好地促进未来退休保障 31．私人枪械：促进安全保管的程序及其效果性研究 32．饮用水：国防部已对一些新出现的污染物采取了行动，但
— 17 — 应改进法规遵守 情况的内部报告
十一、10月19日发布
33．退伍军人健康管理：更加完善的数据和评估可能有助于改进医务人员的配备、招聘和留任战略
34．美国国家宇航局人类空间探索：多项目整合的方式对监管和独立性提出了挑战
35．国际粮食援助：优先货轮承运增加了粮食援助运输成本，但收益尚不明确
十二、10月20日发布
36．国防部财务管理：需进一步采取措施完成陆军对普通基金中无凭证支撑的会计分录的分析
十三、10月23日发布
37．低工资员工：贫困和利用选定的联邦政府社会保障项目在工薪家庭中持续存在38．饮用水及废水基础设施：关于确定的需求、未来状况的计划、项目资金协调方面的信息
十四、10月24日发布
39．气候变化：潜在经济效应方面的信息有助于指导联邦政府降低财务风险的工作
40．农业促进项目：信息自由法案要求的状况
十五、10月25日发布
41．小企业承包：需采取措施证明小企业倡导者要求的合规性
— 18 — 42．缉毒：美国在西半球的工作概述
十六、10月26日发布
43．员工培训：劳工部可以更好地共享服务需求、表演性工作及正式职工方面的信息
44．固体火箭发动机:国防部和相关产业正努力应对挑战，以减少供应方面的担忧
45．难民：联邦机构及其合作伙伴已采取相关措施，但需进一步强化申请人筛选和评估欺诈风险
46．轻微辐射：跨部门协同规划研究可改善健康影响方面的信息
47．联邦设施安全：选定机构应改进评估和监测风险的方法 48．F-35飞机的维持：美国国防部需解决影响战备和成本透明度方面的挑战
49．驾驶员和车辆数据：联邦政府的工作和利益相关者的态度有利于数据共享
50．海岸警卫队：需要关闭已确认为交叉的、不必要重复的巡逻站
十七、10月27日发布
51．军事准备：需采取措施加强全球应急部队准备，以支撑应急行动
52．海岸警卫队：需采取措施提高透明度和监测的绩效信息
十八、10月30日发布
— 19 — 53．雨水管理：环保署增加绿色基础设施使用的试点项目可以从记录合作协议中受益
54．应急通信：对促进设备互操作性的组织有效性的交叉和观点 55．关键性基础设施保护：国土安全部风险评估报告业主和运营商保护工作和部门战略规划
十九、10月31日发布
56．叙利亚难民：美国联邦机构开展人道主义援助的财务监督活动，但应强化追踪监测
57．铁路安全：可改进对宁静区④效益的分析与检测 58．医师队伍：扩大儿童医院研究生医学教育支付项目 59．鸦片类药物使用混乱：卫生福利部需采取措施评估扩大辅助性药物治疗使用工作的效果
60．海军战备：需采取行动维持海上运输和作战后勤舰队的活力
61．高度协调的实验室：需采取协调措施加强选择性代理项目对危险病原体的监督
62．2020人口普查：需采取措施降低有损物有所值的人口清查的关键风险
资料来源：http://www.gao.gov/
编译：审计署审计科研所
张
碧
校正：审计署审计科研所
李厚喜
④ 火车不鸣笛的路段。
——
报：署领导。
送：各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团审计厅（局），署机关各单位、各派出审计局、各特派员办事处、各直属单位，中央
纪委驻署纪检组，南京审计大学。
发：本所所领导、各处，存档。
共印40份
编辑：卢益群
审核：杜光宇
签发：姜江华
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