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长沙市节水型社会建设初探
● 长沙市水务局 廖森胜 ● 2011年12月 ● 参考文献：附后
我国水资源总量为28100亿m，人均水资源量约2１00 m，仅为世界平均值的1/4。预计到21世纪30年代，我国人口达到16亿高峰时，在降水总量不减少的情况下，人均水资源量将下降到1760 m，逼近国际公认的1700 m的严重缺水警戒线。我国又是农业大国，农业用水量占总用水量的80%左右。长期以来，由于技术和管理水平落后、灌溉设施老化失修等原因，目前我国灌溉水的利用率仅为45%左右，与发达国家80%的利用率相差甚远，我市2007年农田灌溉用水量为16.2亿m，占全社会用水总量的48%，农业用水比重大，农业节水潜力很大。就长沙水资源总量而言，长沙虽处丰水地区，但随着气候变化、城市化程度的加快和“两型社会”建设的稳步推进，水资源受到了一定程度的破坏，水资源短缺问题日益突出出来，一些城镇由于干旱缺水，相继出现了饮水危机和农业用水困难等问题。因此，加快节水型社会建设，走节水型社会建设之路，已是摆在我们面前紧迫的现实问题。
1.节水型社会建设与现代农业的关系
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1.1节水型社会
节水型社会就是水资源集约高效利用、经济社会快速发展、人与自然和谐相处的社会，它的根本标志是人与自然和谐相处，它体现了人类发展的现代理念，代表着高度的社会文明。通过建设节水型社会，能使资源利用效率得到提高，生态环境得到改善，可持续发展能力得到增强，促进经济、社会、环境协调发展，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。其本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，充分发挥市场在水资源配置中的导向作用，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益。这不同于传统的主要依靠行政措施来推动节水的做法。
节水型社会就是人们在生活和生产过程中，在水资源开发利用的各个环节，贯穿对水资源的节约和保护意识，以完备的管理体制、运行机制和法制体系为保障，在政府、用水单位和公众的共同参与下，通过法律、行政、经济、技术和工程等措施，结合社会经济结构的调整，实现全社会用水在生产和消费上的高效合理，保持区域经济社会的可持续发展。从上述定义可以看出，节水型社会不是在现有的社会系统上加上节水的内容，而是在社会各个层面和各个领域的具体实践活动中，都以节水作为其社会行为的基本准则之一，建立健全相关机制体系，协调社会经济结构，实现社会系统、生态系统和水资源的良性发展，保障水资源的持续利用对社会经济发展的永续支撑。可以看出，节水型社会较传统意义的节水有着更为丰富的内涵。
1.2现代农业与节水
现代农业是指广泛应用现代科学技术、现代工业提供的生产资料和科学管理方法的社会化农业。在按农业生产力性质和水平划分的农业发展史上，属于农业的最新阶段。现代农业的产生和发展，大幅度提高了农业劳动生产率、土地生产率和农产品商品率，也使农业生产和农村面貌发生了重大变化。
随着全球性水资源供需矛盾的日益加剧，世界各国，特别是发达国家都把发展节水高效农业作为现代农业可持续发展的重要措施。发达国家在农业生产实践中，把提高灌溉（降）水的利用率、单方水的利用效率、水资源再生利用率作为研究重点和主要目标。在研究节水农业基础理论基础上，将生物、信息、计算机、高分子材料等高新技术与传统的农业节水技术相结合，提升节水农业技术的高科技含量，建立适合国情的节水农业技术体系，加快由传统的粗放农业向现代化的精准农业转型的进程。一是减少灌溉渠系（管道）输水过程中的水量蒸发与渗漏损失，提高农田灌溉水的利用率；二是减少田间灌溉过程中的水分深层渗漏和地表流失，在改善灌水质量的同时减少单位灌溉面积的用水量；三是减
少农田土壤的水分蒸发损失，有效地利用天然降水和灌溉水资源；四是提高作物水分生产效率，减少作物的水分奢侈性蒸腾消耗，获得较高的作物产量和用水效益。主要技术有：农艺节水技术、生物（生理）节水技术、水管理节水技术 和工程节水技术等。随着现代化规模经营农业的发展，由传统的地面灌溉技术向现代地面灌溉技术的转变是大势所趋。精细地面灌溉方法的应用可明显改进地面畦（沟）灌溉系统的性能，具有节水、增产的显著效益。
1.3建设节水型社会对我市现代农业的影响
从长沙水资源情况看，主要存在六个方面的突出问题：一是资源性缺水。多年人均本地水资源量为1509 m，仅为全国平均水平2100m的72%。二是季节性缺水。据统计，2007年全市江河断流达109条，水库水源干涸268座，山塘干涸6.6万处，全市旱情涉及到108个乡镇，农作物受灾面积达104.2千公顷，农村饮水困难涉及到1238个村民组共14.56万人。三是工程性缺水。我市水利工程蓄水能力约20亿m
3（城市提水除外），而2008年全市用水总量为36.17亿m。据分析，2020年全市用水将超过42 亿m，蓄水量不及用水量的一半。四是产业布局与水资源承受能力不相协调，区域性缺水。如去年浏阳市政府拟在高坪镇兴建日产２万吨的水泥厂，由于水资源不足的问题，遭到发改委、环保局和水利局否决。五是水污染严重，水环境破坏。由于农村大量排放
3氨氮超标、牲畜粪便、生活垃圾污水，投肥喂鱼，城镇污水排放达标率低，湘江上游水体污染等原因，出现严重水污染；六是水资源开发潜力有限。全市已有各类水库628座，适合修建水库处已不多。因此，建设节水型社会，保护有效的水资源，积极推广节水灌溉技术，建设现代节水农业，对实现我国水资源可持续利用，保障我市经济社会可持续发展，具有十分重大的意义。
1.3.1推进节水型社会建设是保证现代农业可持续发展的实际需要
水是农业的命脉，离开了水，农业发展就无从谈起。实行现代农业节水是提高农业用水有效性的关键，它是科学进步的产物，也是农业持续发展的重要内涵。长沙地处湘江流域下游，属亚热带季风湿润气候区，多年平均降雨1508.3mm，境内主要有湘江、浏阳河、捞刀河、沩水、靳江河等河流，多年人均本地水资源量为1509 m，仅为全国平均水平2100 m
33的72%。随着我市经济社会的快速发展，水资源的需求越来越大，传统的水资源管理和利用模式已经不再适应时代的要求，只有加速推进节水型社会建设，从根本是解决我市水资源存在的问题，走水资源科学管理和集约高效利用之路，农业用水才能得到保障，现代农业才可能得到可持续发展。
1.3.2建设现代节水农业是长沙市节水型社会建设的重要内容
长沙市有耕地341万亩，其中水田283万亩，2007年稻谷播种面积为520万亩（双季稻），已形成长沙百里优势水稻走廊、百里花卉苗木走廊、百里茶廊等优势农产品业带，农业用水量仍占我市用水总量的绝大部分。面对我市水资源紧缺的现状，自我市节水型社会建设试点工作开展以来，就将现代农业节水列为节水型社会建设的重要内容，以通过推广先进的农业节水技术，推进农业节水工作。
1.3.3推行现代节水农业是“两型社会”建设的现实要求 按照“资源节约型、环境友好型”社会要求，我市现代农业建设的目标是把长沙建成“全国现代农业示范窗口”，“农业总产值年均增长5%”。要实现该目标，只有大力推进现代农业发展，加快现代农业管理和农业科学技术的推广，使农业生产技术由经验转向科学，由传统手工畜力农具生产向现代机器生产转变，由传统高耗水耕作方式向高效、节能耕作模式转变；加强农业节水技术改造，加强农业基础设施建设，兴修水利，提高灌溉水利用率，走集约高效的农业发展之路，我市农业现状才能得到根本性的改变，农业产值才能有新的更大的跨越，我市“两型社会”建设对现代农业的提出的要求才可能真正实现。
2.长沙市节水型社会建设面临的主要问题 2.1法律、法规和制度建设不健全
节水型社会建设相关法律、法规和标准不健全、不配套。
虽然我国已有《中华人民共和国水法》，《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规和相关条例，但由于缺乏必要的可操作性条文，法律法规的支持力度不够，行业之间职责不清，造成了节水管理力度不大，监管不力的问题，致使节水型社会建设还只停留在倡导、宣传的位置，实施起来难度较大。
就我市现行水管制度建设情况而言，到目前为止，除了近年出台的几部局域性的规章制定外，全市范围的水资源管理法规制度一件也没有，农业节水方面的法律规章更加缺乏，各类水功能规划也是去年才开始启动的，现在还没有出台，因此我市节水型社会制度建设还处于“真空”状态。
2.2现行水管体制与节水型社会建设不相适应 新《水法》第12条规定：水资源统一管理，“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。但是由于缺乏配套的法规、规章作支撑，这种管理体制在实践中逐步形成了职能分割，各有关管理部门各自为政，形成了“多龙管水、多龙治水”的分割管理状态。
我市开展节水型社会建设试点工作前，由于水务一体化管理体制尚未形成，相关涉水事务城乡分割、部门分割，涉及城乡防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用等行政管理职能，相互交叉、权责不清、难以协调，城市用水随意性大，传统的农业用水浪费严重，据长沙市水资
源公报，2007年，我市农田净灌溉综合定额为386 m/亩，灌溉水利用系数为0.58，这与节水型社会建设的要求明显不相适应。今年3月31日，市委常委会研究确定成立市水务局，就是要彻底进行水管体制改革，以适应节水型社会建设需要。
2.3水价形成机制尚未确立
《节水型社会建设“十一五”规划》指出，要充分发挥市场对资源配置的基础性作用，建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会体系。目前我国水资源有偿使用制度尚不健全，尚未建立水资源价值核算体系，市场在水资源配置中的基础作用未得到充分发挥，无偿使用水资源、浪费水资源严重。
就我市而言，合理的水价形成机制尚未形成，供水水价和再生水的价格严重背离价值，利用价格杠杆调节用水行为的作用没有发挥出来；行业用水分类定价和超计划、超定额累进加价制度没有出台，很难从根本上解决用水浪费的问题；农业用水缺乏有效的管理和约束机制，用多用少一个样；水资源开发利用主体缺乏节约保护资源的内在动力和激励机制，造成在缺水的同时用水浪费严重；缺乏节水产品认证和市场准入及推广节水器具使用的激励政策等有效节水措施。
2.4节水型社会建设宣传力度不够
3节水型社会建设深入推进的关键是全社会的支持与主动参与。但我市部分民众对我国资源环境的严峻形势认识不足，水忧患意识不强，对建设节水型社会的紧迫性和意义认识不足；一些部门或单位没有把节水型社会建设纳入到经济社会发展规划和重要议事日程中，节水工作不到位、投入不落实、措施不得力；节约用水宣传和社会监督力度不够，激励公众参与节水型社会建设的机制不健全，致使全民节水意识不强；农业节水宣传不够，节水技术得不到推广与普及，农业用水行为和市民的消费行为没有根本性的变化，节约用水、少排污废水和保护水资源等行为未能深入人心。3.长沙市节水型社会建设的对策思考 3.1建立健全节水型社会法律法规体系
目前，我市相关制度还不健全。要有效推进我市的节水型社会建设进程，就必须充分借鉴其他省市的先进经验，紧密结合我市的情况特点，加快制度建设步伐，建立健全涵盖水资源开发、利用和保护等一系列切实可行的制度体系。一是加强法规和标准体系建设。要充分吸取先进地区的成功经验，制定完善《长沙市水资源管理条例》、《长沙市节约用水管理办法》、《农业灌溉用水管理条例》、《长沙市灌区用水管理办法》等多项目、多层面、可操作性强的法规制度，做到有法可依，有章可循。二是健全用水问题控制和定额管理相结合制度。确定区域用水问题控制指标及年度分配方
案，建立长沙市用水总量控制和用水定额管理相结合的用水管理体系，制订《长沙市用水定额》、《长沙市排污总量控制及排污定额管理办法》、《长沙市各行业排污定额》、《长沙市排污口设置及限制排污总量意见》等规章制度，按照以水资源可持续利用来支撑社会经济可持续发展的原则，统筹协调、综合平衡，淘汰高耗水、高污染行业，引导耗水企业节水改造，全面推进计划用水。三是强化实施取水许可和水资源有偿使用制度。严格按国家有关规定，结合我市实际，制定《长沙市水资源费征收及使用管理办法》、《长沙市水利工程供水价格管理办法》、《长沙市主要用水行业水价实施办法》、《长沙市农业用水管理办法》等法规，健全完善取水许可和水资源有偿使用相关制度，对取水许可证申请严格审批，新建、改建、扩建的涉水建设项目必须进行建设项目水资源论证，达到用水、节水、环保标准的核发取水资格，并落实有偿使用有关规定，按省、市物价部门确定的收费标准严格执行，确保取水机制完备。
3.2深化水资源管理体制改革
体制建设上主要是完善水资源统一管理，实现水资源的统一规划、配置、管理、使用和保护。一方面，要完善流域与区域相结合的水资源管理体制。明确流域和行政区域的管理，开展流域水资源管理体制改革试点，探索建立各方参与、民主协商、共同决策、分工负责的流域议事决策机制和高效的执行机制。完善流域与区域相结合的水资源管理体制，加强流域水资源统一规划、统一配置、统一调度，合理划分流域管理行政更长监督的职责范围和事权。另一方面，要加强行政区域内水综合管理。实现水资源评价、规划、配置、调度、节约、保护的综合管理。建立健全县乡（镇）两级节水机构，推进工业、农业、生活用水管理，提高管理水平。目前，长沙市水务局虽已经市委常务会议通过成立，但机构尚未组建，水资源管理还没有完全统一，需积极借鉴北京、上海、深圳等先进地区的经验，在现有管理机构的基础上，结合政府机构改革，尽快组建水务局机构，实行对水资源开发、利用、配置、治理、保护的城乡水务一体化管理。
3.3建立完善水管理机制
我市节水型社会建设在完善制定建设的基础上，在促进水资源高效利用与有效保护的内在机制上，也需加强建设，以适应我市节水型社会建设的大局需要。一是建立健全节水减排机制。健全水功能区管理制度，编制水功能区划，依法划定水功能区；完善入河排污口监督管理，根据水资源保护目标，核定水域纳污总量，制定分阶段控制方案；完善取用水户退排水监督管理，制定取用水户退排水控制标准，严禁未经处理直接向江河或地下退排污水。二是完善水价形成机制。根据国家和省政府水价核定、水费计收和水价执行及监管有关法规，按农业、工业、自来水、水力发电等不同类别
用水，分别制定水费征收及监管规章制度，对取水单位实行计量收费。三是全面推广农民用水协会。从目前情况看，农民用水协会对农业用水节水起到很好的作用。要认真总结农民用水协会的成功经验，不断完善协会机制，在全市范围内全面推广并极力开展农村经济结构调整，从农村用水终端抓节水。四是建立健全绩效考核和公众参与机制。建立健全节水绩效考核制，做到层层有责任，逐级抓落实；建立公众参与的有效性保障制度及强制性的信息披露制度，全面推广用水者协会，鼓励用水者组织充分参与节水型社会建设，提高公众的积极性，形成政府调控、市场配置、全民参与的节水型社会运行机制，确保长沙节水型社会建设工作有组织、有步骤地向前推进。五是推进节水产品认证和市准入机制。质监、工商、水利等部门应根据国家和长沙市地方相关法律法规，加强对节水设施、节水器具、计量设施、设备生产的监督管理，对节水产品进行标识管理，实行节水产品谁和市场准入机制。对新建、改建设、扩建的建设项目，鼓励推广使用节水型设备和产品；对新建居民小区或公共建筑，不得使用国家明令淘汰的用水器具；对老旧居民小区或公共民用建筑开展节水器具发行，政府制定相关鼓励和补贴政策等等。
3.4加大宣传力度，争取全社会支持
节水型社会建设涉及全社会的多个行业和部门，关系到千家万户，应采取有力措施，利用广播、电视、报刊等新闻
媒介，广泛宣传“两型社会”的发展战略和节水型社会建设工作，让节水型社会建设深入人心，家喻户晓，使全社会转变用水观念；强化节水的自我约束和社会约束，倡导文明的生产和消费方式，使每一个公民逐步形成节约用水的意识，养成良好的用水习惯，提高节约水资源、保护水资源意识；建立自觉节水的社会行为规范体系，逐步建立和完善群众参与节水型社会建设制度和用水户管理制度，鼓励成立各类用水户协会，参与水量分配、用水管理、用水计量和监督等工作，形成民主决策、民主管理、民主监督的工作机制；通过广泛宣传，增强全社会依法管水、依法用水的法制观念，普及节水知识，推广节水器具，不仅让全市人民自觉做节水型社会建设的践行者，还要让市民享受到节水型社会建设带来的真正实惠，赢取广大市民的大力支持。
4.结语
建设节水型社会，是解决中国水资源短缺问题最根本、最有效的战略举措，是保障中国经济社会可持续发展的必然选择。长沙虽属南方丰水城市，但经过研究分析以及近年的现状表明，节水型社会建设十分必要。因此，我们必须按照水资源管理及节水型社会建设的要求，健全制度，改革体制，创新机制，突出重点，科学规划，优化我市水资源配置，为我市率先和可持续发展提供坚实的水资源保障。
