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城市管理要走在法治的路上
摘 要: 城市管理是政府为保证城市各项功能高效运转及各项活动有序进行采取的必要的调控行为，它是行政管理体制改革探索和推进依法行政的产物，在建设人民满意的服务型政府中，它发挥着非常重要的作用；目前，城市管理存在市民文明素质不高、难以形成合力的制约机制的问题；城市管理目标与民众生存目标存在太大差距是城管暴力冲突的主要原因。应当秉持以人为本、柔性执法的理念来化矛盾；必须健全城市管理机制，提高依法行政水平；不断加大城市建设管理法规宣传力度，激发群众参与城管工作的积极性，形成公众参与、政民合作、民主行政的新局面
关键词: 城市管理；城管体制；法规宣传；依法行政；柔性执法
城市管理是一项社会性系统工程，它包罗万象，关系到千家万户，大到人们的生存环境，小到人的衣食住行。随着工业化、城市化的加速发展，城市管理面临的新课题越来越多，其作用越来越重要。因此，加强科学管理，坚持依法行政，全面提升城市管理水平显得越来越重要。
一、城管的价值作用
城管是行政管理体制改革探索和推进依法行政的产物，是依法治市的重要标志。城管的产生与发展，紧随着依法治国的步伐。推行综合执法是依法行政的发展趋势，是政府管理创新的重要内容。以相对集中行政处罚权为基础建立的城管制度，打破了“部门专权”，使得“内部循环”无法继续，在一定程度上为行政体制和大部门制改革提供了试验样本。城管制度发展迅速，说明该制度符合经济社会发展要求，体现了行政体制改革方向。
城管在化解社会矛盾、加强和创新社会管理中，发挥着举足轻重的作用。当前，社会矛盾多发且更具易燃性，维护和谐稳定成为城市管理必须面对的重要任务。城市管理无小事，社会矛盾处理稍有不慎，就可能转化为公共事件。坚持执法为民，对违法行为的查处、对环境秩序的治理、对社会矛盾的化解与社会治安的维护、对促进经济社会发展发挥着重要作用。
城管在建设人民满意的服务型政府中，发挥着非常关键的作用。作为工作在一线和前沿的执法队伍，城管与社会联系最紧密、最受社会关注，其执法行为直接影响着
公民法人的权利和义务，群众往往将其执法行为与政府行政能力挂钩，并作为评价政府行政水平的尺度。前端服务、管理、监督工作的任何不到位，都会将问题以至群众的不满压缩到执法环节，进而影响群众对政府的评价。基层政府形象关乎政府整体形象，甚至影响社会和谐稳定。因此，无论从公众的期待，还是政府公信力的角度，无论是城管自身发展的历史经验，还是从先进城市成熟的管理经验与规律看，城管工作是建设人民满意政府的重要组成部分。城管改革创新的成败是建设人民满意政府的关键环节之一。
二、城市管理中存在的主要问题
随着改革的不断深入，在加快推进城市化发展的新形势下，城市管理工作尽管日益得到各级政府重视而有所改善，但依然存在许多不容忽视、亟待解决的问题。
1.城市人口密集，运行质量不高
城市人口的增长，是城市化的必然结果。目前，从经济不发达的农村集中流向城市，也给城市管理带来了巨大的压力，引发资源配置、劳动就业、福利保险、社会治安等一系列问题。人口质量存在与城市发展不相适应的问题，这种不适应表现为，文化素质不适应，受教育程度不高，人口中大学生比重偏低；专业技术、技能素质不适应，不能满足生产、经营、管理等工作岗位的素质需要；文明素质不适应，意识观念、自我修养、言行举止、人际关系的诸多方面，同城市文明的要求存在不少的差距。城市人口数量的增长和质量的相对不足，如同一把双刃剑，对城市的经济，社会发展造成威胁。
由于现阶段城市经济发展水平不高，大量的人力资源流向市场，这部分动态群体在没有找到固定工作时，往往在街头上以各种低层次的生产方式谋生，例如加工、维修、开小餐馆、做小生意、摆摊点等，对这些经营活动还没有行之有效的管理制度。
2.市民的文明素质亟待提高
城市化和城市现代化要求市民必须具备好的社会公德意识、卫生意识、环境意识，由于社会人口流动加快，城市人口动态性强，构成日益复杂，这部分人群多以个人经济利益为追逐的根本出发点。当加强城市管理与个人的私利出现矛盾时，城市文明往往便被抛在一边，各种旧有观念和不良习惯也就自觉不自觉地带进了城市空间，由于受到经费、体制等因素的影响，城市文明的宣传教育机制难以形成。因此，城市管理
“以人为本”的方向虽然明确，但真正实施起来往往举步维艰。
3.科学的管理机制难以形成由于城市管理体制未理顺，条块关系不协调，法制不健全等原因，城市管理难以形成合力，难以形成共同负责，共同参与管理的制约机制，城市管理仍处于行政管理与依法管理并存，人治与法制相连，执法与抗法同在的复杂矛盾冲突中，严重阻碍了城市管理走上科学、长效的管理轨道。在城市管理行政执法中，执法者与执法相对人之间的矛盾，属于人民内部矛盾，但由于执法相对人的素质参差，层次不齐，矛盾的尖锐程度很高，暴力抗法屡见不鲜。诸如取缔无证占道摊点，制止倚门开店等执法行为，遇到暴力抗法的频率十分高，执法受阻、执法队员受伤的事件时有发生。与城管执法相关的暴力事件不断发生，却使城管部门一直处于舆论的风口浪尖，城管暴力冲突成为影响政府民众关系的重大社会问题。
三、城管出现暴力倾向的原因
在暴力倾向的众多成因中，城市管理目标与民众生存目标存在太大差距是一个重要原因。
实施城市管理，肯定要达到某个目标，这个目标有时候是城管部门自己定，但更多时候是地方领导决定。目前城管执法存在的一个突出问题就是执法目标脱离国情、脱离群众，也被称为“不接地气”。这主要表现为城市管理目标和民众生存目标之间有太大差距，可以说这两个目标不吻合乃是城管暴力执法和小贩暴力抗法的现象频仍出现、难以根绝的主要原因。
城管面临的城市渣土、噪音、油烟、小市场等问题，由于存在邻避心理现象和成本分担困局，所以解决起来非常疑难。比如说张三是某个小区的住户，他的经济条件好，希望环境清静，楼下没有摊贩、垃圾、噪音、油烟味来影响他的生活，但他也愿意购物便利、请客方便、价廉物美、商业网点多多，所以往往希望把流动摊点设置在别人家的楼下，但又不要离我家太远，让我既不受流动摊点负面干扰又能享受商业便利，这就叫邻避心理现象。最典型的就是城市垃圾处理场所的规划、建设和运行遇到的特殊矛盾，流动摊点引起的环境卫生和噪声问题造成损害由谁埋单、如何补偿等等。何况并不是所有市民的经济条件都很好，经济条件较差的大量市民百姓对流动摊点会有更大需求，因为流动摊点既便宜又便利，临时市场大大方便了城市里的中低收
入群体。所以城市管理就面临两种需求的矛盾，允不允许存在流动摊点、开办临时市场就处于两难。政府管理的需求和老百姓的需求，也即秩序需求和生活（生存）需求，往往难以同时完全满足，这是一种两难选择。解决这样的两难问题，需要坚持以人为本、关注民生、依法治理、良法善治的观念和行动。
但从城管部门的角度来看，自己的责任非常明确，管理的效果非常明显：在其管辖的区域内，无照商贩、“黑车”等非法经营的行为是否得到有效治理，将直接决定上级对于基层城管机构、城管队员的考核结果，也就影响到他们的“饭碗”能否端稳。而城市管理者与被管理者之间的两个“饭碗”是相互冲突的：小商小贩保住了“饭碗”，城管人员就会丢了“饭碗”，反过来城管队员端稳了“饭碗”，小商贩的生存就面临着困难。面对生存，无论是管理者还是被管理者都难免产生过激情绪，在当下的执法环境下，有此过激情绪就易转化为暴力。
另外，有的地方领导有一种偏好，他们对城市的管理更多考虑的是虚荣、扭曲、荒唐的政绩工程。他们片面地认为，一个城市一眼看过去整整齐齐，房屋一样高，标牌一样宽，车站一样长，没有流动摊贩，没有残疾人走路，最好在马路上到看不到自行车，那就便于管理了，那就说明他管理得好，所以某大城市的政府领导曾提出要建设“无摊城市”，某大城市的政府机关曾部署开展“严禁瓜农进市区行动”。这些城市领导人提出的管理目标与老百姓的生存目标差得很远，被称为严重脱离地气。又如，一个县的新领导班子上任后提出，全是楼房的县城才配称为实现了建设小康社会目标，本届班子确定的本县城发展目标为“建设一个没有平房的新县城”！可是，全世界那么多的现代化大都市，压根儿就找不到一个是完全没有平房的啊！选择住平房或者住楼房，这完全是市民的个人权利，受到宪法和法律保护的啊！可怜那些祖祖辈辈住在县城平房里的老百姓，在只可能领到很不合理、很低标准补偿款的情况下，坚决不愿搬离祖宅，他没法搬家啊，因为这里有他深厚的家族感情、祖宅情缘，何况拿着那么一点补偿款也没法买到面积大致相同的住房啊！这时，城管部门根本无法完成县政府下达的如此脱离国情、不接地气、侵犯人权、严重违法、极为荒唐的城管执法任务，最终在强制拆迁过程中造成了拆迁机械压死“拒迁户”的悲剧！
可见，当两个目标相差甚远时，让夹在中间的城管部门和在第一线的执法人员非常难堪和痛苦，即便执法人员都有极高的法律素质和执法能力也无法完成任务。这就
是没有以人为本、没有关注民生、只求异化政绩的方向性错误所导致的。
四、加强城市管理的对策
党的十八届四中全会明确提出了“全面推进依法治国，建设社会主义法治国家”的基本策略，这是我们党在执政方式和治国方式上的重大转变，是我国现代化建设的一项长期的战略任务，是发展社会主义市场经济的客观要求，也是国家长治久安的重要保障。加强城市管理工作必须以人为本，依法行政。
1.树立以人为本的意识，提高城市管理水平
城市管理的本质就是要在城市范围内处理好人、自然、社会的关系。城市因人而建，有了人才有了建设城市的必要，有了人建设城市才有意义，人创造了城市，也创造了城市社会，人成为城市的主体。城市是一个特殊的自然，由人创造而且有很强的人为性，但是人不能违背自然的规律和属性，而只有在自然的基础上创造城市环境，这个人为的环境必须遵循自然的法则。否则，这一环境就相当脆弱，容易崩溃，给人和城市社会带来灾难性的后果，人建设城市并不是目标，是为了人的社会生活，城市必须为人服务，为城市的社会生活、社会活动服务，把城市规划好、建设好、管理好，就是为了最好的实现城市的价值，使人、自然、社会在城市这个空间里得以协调发展。因此，只有树立以人为本的城市管理意识，才能提高城市管理水平。
2.坚持依法行政，走法制化的道路
依法行政，就是追求城市管理的法治化，是城市管理的方向，它要求管理主体依照法律管理城市的各项公共事务，同时也包括对管理主体的法制约束。只有走法制化的道路，城市管理才能跟上城市快速发展的步伐。依法行政，强化城市管理，要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。目前，城市管理的法规、规章还是比较系统的，可以满足城市管理的基本需求。但从城市管理的法治化，仍要在严格执法和依法行政下功夫。一方面执法不严，管理力度不够，出现一些管理不规范的法外施恩行为，甚至人治高于法治，使法规显得苍白无力，干扰城市经济和社会发展的有序进行，给城市环境、城市生活、生产带来诸多的问题；另一方面，执法主体和执法者的素质不高，影响依法行政和公正执法、文明执法。纠正这些偏差，一是加强宣传和教育，通过各种方式、广泛宣传城市管理的政策法规，让城市管理政策法规家喻户晓，人人自觉规范自己的行为，二是强化执法力度，尤其对一些重点难点问题，依照有关的法律法规，加大处罚力度，使之不敢轻易触犯条例和规章；三是要规范管理，通过制定严格的管理制度，以制度管理人、约束人，并加强执法人员业务培训，严格按《处罚法》规范和约束执法行为，做到管有依据、罚有力度、惩有程序。
3.建设城市的多样性，构建和谐城市
在中国城市规划年会上，建设部官员曾对媒体表示，小商小贩也是城市多样性的组成部分，城市对他们的态度应该更加宽容，在周末等合适的时间甚至可以放开管制。谈到城市的多样性，仇保兴引用国际著名设计师沙里宁的话说：“城市如同一本打开的书，从中可以读出市民们的文化气质和抱负。”而这种气质和抱负正是决定多样性的重要原因。事实上，小商小贩的分布反而能体现出一个城市的活力。在国外，很多大城市到了周六周日，在许多大街上，对小商贩都完全处于不管制的状态。国外的政府不禁止个人在城市的经营，只是有地点、时间和方式的选择。为此，政府提供各种场所给市民自由经管，如采取跳蚤市场、夜市、周末市场和家庭庭院销售等。因此，应该允许多年来一直受到城管取缔的部分街头游动摊点，在办理完简约的手续后合法 经营，此举必将带来多方面的正面效应。首先，街头不时上演的“大盖帽”与游动摊贩之间“猫捉鼠、鼠戏猫”的荒诞剧将大为 减少，使政府形象得到改善。其次，游动摊贩的经营将方便市民日常生活起居，尤其是那些数量庞大的中低收入市民，将因此获取由街头巷尾小摊贩所提供的差异化和低收费的服务。再者，把部分游动摊点纳入正当经营范围加以管理后，利于居民小区周边的市容环境改善，利于减少游动摊点挤占马路而影响交通的副作用。第四，在广大低收入市民的服务需求得到一定满足的同时，游动摊点经营者正当的合法权利——首先是基本生存权，也将在一定程度上得到满足和保障。以上行政措施的推出，其要义更着重体现为市容管理开始贯彻以人为本的善治理念。所指的“人”既包括接受服务市民，也涵盖提供服务的摊贩；所指的“本”则包括方便市民生活和确保摊贩的基本生存权利。想想每一个游动摊点背后，往往维系着一张嘴甚至整个家庭的基本生计来源，善政，善在它有利于民生的改善！
4.完善机制，实施有效的城市管理
充分认识搞好城市建设管理对促进经济发展，提高人民生活质量，保证社会稳定，改善投资环境，推进精神文明建设的重要作用，发挥城市政府管理职能，把城市管理摆上重要位置，集中精力把城市规划好、建设好、管理好。以法制为基础，理顺城市的管理体制，切实解决不同程度存在的部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力的问题，形成统一、协调、高效的城市管理系统。破除重建轻管的传统观念，实行建管并重，强化城市管理，在强调职能部门管理责任到位的同时，加强综合管理，建立强有力的城管网络体系，行政审批与执法查处权分离，各部门单独执法向综合执法转变。健全城市管理机制，建设目标管理体系，监督管理职责的落实，强化管理措施，充分发挥各管理部门的职能和行业管理特长，提高城市管理素质，提高依法行政水平，提高人口素质，培养自觉关心城市、爱护城市、管理城市的良好风尚。
5.突出重点，不断加大城市建设管理法规宣传力度
普法和法制宣传教育是依法治国、依法治市工作的基础，众多的城市建设管理法律、法规只有被熟悉、掌握和运用，才能发挥其应有的功能和作用。因此，必须把法制宣传教育，增强公民法制意识，树立依法办事观念作为城市管理依法治理的基础性工作，抓紧抓好并贯彻始终。首先，要注重法制宣传教育的实际效果，在建立健全各项制度上狠下功夫，力求突破。重点是增强领导干部依法决策、依法管理各项事务的能力。其次，加强行政执法人员的素质建设，重点是提高他们依法行政的自觉性，逐步形成有法必依，执法必严的局面。再次，建立市民沟通渠道。要坚持走专业管理与群众管理相结合的路子。加大宣传力度，在电视台、电台、报纸上开辟常年固定的城管专题栏目，将城市管理中群众关心的热点、难点、焦点问题分类排队，实现思想沟通，化解各种矛盾，提高市民的城管意识和文明素质，激发群众参与城管工作的积极性，把政府的要求变成群众的自觉行动。
城市是人民的城市。人民的城市人民建，人民的城市人民管。从根本上讲，城市管理的最终目标，是改善城市人民的生产生活环境，促进生产力的发展。坚持以人为本和法治行政，确保广大市民和社会组织依法参与城市治理工作，探索政民合作、共同治理的新路，才能真正实现人民的城市人民管。
