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夏邑村务契约化管理促进新农村建设 新闻日期：2007-2-9 14:18:2 夏邑县适应农村变化的新形势，按照“探索新思路、培育新农民、建立新机制、服务新农村”的设想，推行既管官又约民、双向互动的“村级事务契约化管理”新模式。目前，全县已签订《村民公约》、《民事纠纷调解》、《十户联防》、《家庭成员管理》等各类契约合同15.2万份。初步形成了从源头上预防和化解各类矛盾纠纷，推动基层民主化、法制化进程机制，维护了农村的和谐稳定，促进了社会主义新农村建设。随着新农村建设工作的不断深入，许多新的矛盾和问题集中暴露出来。诸如农村制度化管理水平低，村干部议事不民主，理事无章程；村民法律意识不强，缺乏参与意识，遇事只讲权利，不愿尽义务等现象存在比较普遍。要从根本上解决这些问题，必须围绕构建和谐社会、建设社会主义新农村这一目标，加快推进农村民主化、法制化进程，实现基层管理理念和管理模式的根本转变。为此，夏邑县出台了《关于在全县推行村级事务契约化管理的意见》，由点到面地推行村级事务契约化管理，使村级事务管理初步纳入了制度化、规范化轨道。
“村级事务契约化管理”，就是把与群众利益密切相关、容易引发矛盾纠纷、产生不稳定因素的事项，以合同、协议、纪要等书面形式固定下来，以明确村组织和村民双方的权利义务、履行时间和责任，使村务治理简约化，达到公开透明、责权明晰、执行有据、运作规范的管理机制，在实施过程中突出四个规范：一是规范契约内容。根据各村实际，把普遍存在的、容易引发矛盾和不稳定问题的村级事务，大致归纳为财务管理、集体资产承包、土地管理、村庄规划和建房管理、村务决策、社会治安、公共事务、农民负担、公益事业以及其他涉及群众利益的重大事项等10大类30项，每一项又作为一个独立的管理项目，纳入契约化管理的范围，由各乡镇分别制定出详细的契约蓝本供各村选用。二是规范契约形式。该县各乡（镇）根据村务的具体情况，通过召开党员会、村民代表会和群众大会，采取公告、公示、入户征求群众意见等形式，讨论、确定适合本村实际的契约文本，并由法律顾问和乡（镇）审核小组审阅把关，力求合情合理、合法有据。涉及土地调整、集体资产处置、企业承包等内容的，用合同的形式；涉及公益事业、村庄规划和建房管理、村务决策等有普遍约束力，要求干部群众共同遵守的事项，用纪要的形式；涉及赡养、抚育等个案性的事务，用协议的形式。三是规范运作程序。签约总体上一般由村两委、村集体经济组织、1／10以上村民联名或2／5以上村民代表提出；村两委研究确定契约事项，起草契约文本，召开党员会、村民代表会和群众大会，讨论契约文本，进行公告、公示，征求群众意见，修改完善；由法律顾问和乡镇审核小组审阅把关，签订契约，对所有正式合同进行公证。
村务契约化管理:建设社会主义新农村的有益探索
钟少林
［关键词］农村基层组织建设 村级党组织 执政能力 村务契约化
党的十六届五中全会提出了“建设社会主义新农村”的历史任务。新形势下如何不断提高基层党组织民主执政、科学执政、依法执政的能力，为建设“和谐农村”和社会主义新农村做出积极贡献，是各级党委面临的重大而迫切的问题。山东潍坊市围绕开展先进性教育活动，把改进村级党组织的领导方式、提高执政能力，作为加强农村基层组织建设的重要环节来抓，积极推行村级事务契约化管理，在依法管理农村经济、依法管理农村社会方面进行了有益探索，取得了明显成效。
一、积极探索改进村级党组织领导方式是适应新形势的必然要求
党的十六届四中全会作出了《关于加强党的执政能力建设的决定》，强调各级党组织必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。最近召开的党的十六届五中全会也提出了“加强党的执政能力建设和先进性建设，加强各级领导班子和基层党组织建设，不断提高党领导经济社会发展的水平”的要求。作为党在农村最基层的组织，在农村税费改革完成后，村级党组织干什么，怎么干，如何发挥领导核心和战斗堡垒作用？这是当前应当解决且必须解决好的现实问题。
当前，村级党组织的领导方式还没有从旧的工作模式中解脱出来，仍沿用过去的直接干预、行政命令、大包大揽式做法，相当一部分村党组织仍然习惯于用老手段、老办法解决新情况、新问题。特别是随着基层民主政治建设进程的加快和社会主义市场经济体制的逐步完善，农民群众的参政意识、民主意识和法制意识日益增强，要求村干部必须增强依法行政意识，规范依法行政行为，避免村级事务管理中的随意性。潍坊市委认为，改进村党组织的领导方式，探索建立加强村务管理的有效载体，搭建村级党组织民主执政、科学执政、依法执政的有效平台，对提高新形势下村级党组织的执政能力，构建社会主义新农村十分必要。
为此，市委结合开展先进性教育活动，首先在坊子区眉村镇和荆山洼镇进行了探索和试点，通过学习借鉴法学原理“契约”这一基本范畴，利用合同、协议、纪要和约定等书面形式，把各种村级事务特别是易引发矛盾纠纷和不稳定问题的事项，纳入规范化、制度化管理轨道，做到依法管理农村经济、依法管理农村社会。
二、以科学发展观为指导，全面推行村务契约化管理
为保证取得实实在在的效果，我们在坊子区及有关镇（街）、村分别成立了相应的工作机构，加强领导，精心组织，突出重点环节，主要突出了“四坚持”。
（一）坚持合理合法，规范契约形式。协调指导各镇（街道）根据村级事务的具体情况，依法起草契约蓝本，由各村召开村“两委”会、党员大会或村民议事会，广泛征求村民意见后，在蓝本的基础上进行取舍。对土地、资产、厂矿企业承包等村务的，以合同的形式进行管理；涉及公益事业、村庄规划、村务决策等在面上有普遍约束力、要求共同遵守的事项，以纪要的形式进行管理；涉及邻里关系、社会道德、治安防范等内容的，采用协议的形式进行管理。在拟定各类契约文本的过程中，严格按照法定程序，邀请法律顾问、司法行政人员或相关执法职能部门的人员参与，使各项条款符合国家的法律法规、党的方针政策和上级精神，确保合法有据。在契约签定过程中，坚持双方协商同意，决不采取强迫命令或行政命令。
（二）坚持务求实效，规范契约内容。契约化管理的内容主要包括各村普遍存在的、容易引发不稳定问题的村级事务，主要包括十个方面的内容:⑴财务管理，包括财务计划、收支和分配，集体债权、债务，村干部工资、误工补贴、公费投保，种粮直补，救灾、扶贫、助残等款物的接收、发放，村主要负责人离任审计等；⑵农民负担，包括“一事一议”筹资酬劳，涉农价格及收费等；⑶集体资产承包，包括集体企业、机械设备、厂房、水利设施、矿产资源等集体资产和各类资源的处置、承租承包及经营等；⑷土地承包管理，包括土地承包方案的制定和落实，机动地、“四荒”地承包，土地征用及拆迁补偿，失地农民的安置和社会保障等；⑸村庄规划和建房管理；⑹村务决策，包括村里重大事项的决策，村经济社会发展规划、年度工作计划和目标的制定实施，村干部承诺事项等；⑺公共事务管理，包括执行计划生育政策，文明户、五好家庭、信用守法户的评创，村民户籍变更，抚养赡养，公墓及丧葬管理等；⑻社会治安，包括村综治组织工作制度的制定落实，纠纷调处，流动人口、暂住人口、出租房屋管理，家庭成员管理等；⑼社会公益事业，包括集资筹资修路、通街、打井、安装自来水、建学校等；⑽其他涉及群众切身利益的重大事项和热点问题。针对上述契约内容，本着实效、管用的原则，具体情况具体对待，不搞一刀切，要求自主选择最有效、最关键的范围和契约形式，坚持一村一策、一事一策，稳步推进，使制定出的各类契约切合实际，便于操作，利于执行，把建立契约的过程变成干部群众学法用法、自我教育、自我管理、自我提高的过程。
(三）、坚持民主平等，规范运作程序。推行契约化管理，我们注重把双方放在一个对等的平台上，协商制定，共同遵守，使村集体和村民双方权利都得到保障。凡契约涉及的范围、内容，必须由村两委和村民议事会进行充分讨论，取得意见一致后，公开征求群众意见。采取的契约形式、制定的契约内容，都必须民主协商，民主制定，充分体现群众的意愿。契约签定后，缔约双方落实执行情况及时向村民会议或村民代表议事会报告，加强自律，互相监督，使整个过程成为一个民主决策、民主理事的过程。
（四）、坚持公开公示，规范监督机制。通过广播、电视、“明白纸”、公开栏、民主听证会等有效形式，及时对村务决策活动、契约文本等进行公开、公示。一般的村务事项每季度至少公开一次，涉及农民切身利益的重大问题和群众关心的事项及时公开。集体财产往来较多的村，财务收支情况每月公布一次，坚持从结果公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸，确保各项村级管理工作的透明度。协调指导县乡两级成立督导组，邀请法律顾问、司法行政人员或相关执法人员一同深入各村进行指导，主要是契约签订后，督促各村对村务决策活动、契约文本进行公开、公示，接受公众监督；各村也设立了村务管理监督小组，负责审查、监督各类村务的内容、决策程序和执行情况，及时向村民（代表）会议报告监督情况。
三、村务契约化管理扎实推进，效果显著
自推行村务契约化管理以来，各级各部门各负其责，务求实效，扎实推进，促进了农村改革、发展和稳定。
一是转变了工作作风，增强了服务意识。通过签订《村干部年度目标承诺合同》、《村干部误工补贴合同》、《党员设岗定责责任书》、《村民议事会成员工作合同》等契约，村干部遇事主动与群众商量，事事让群众明白，踏踏实实地为群众解难题，办实事，逐步形成了真抓实干、注重服务的良好作风，出现了“三多三少”的喜人变化：敢于争先的多了，不思进取的少了；主动办实事的多了,作风飘浮的少了；忙于致富带富的多了，疲于处理纠纷的少了。
二是加强了农村基层组织建设，维护了农村社会稳定。实行契约化管理以后，决策时不再凭个人或少数人的意志拍板，自觉通过集体酝酿、民主论证、意见反馈、公开表决方式进行决策，增强了村班子的凝聚力，使村级事务管理呈现规范性、稳定性、连续性，巩固了基层组织。同时，契约化管理为干部群众提供了一个平等互利、民主协商的平台，真正使基层民主化、法制化管理落到实处，减少了矛盾纠纷，促进了社会稳定。自推行契约化管理以来，农村各类矛盾纠纷同比下降了70%，80%以上的矛盾纠纷得以协商解决。
三是促进了依法行政，保障了群众民主权利。村务契约化管理，转变了村级党组织的领导方式和管理模式，从源头上预防和化解了农村各类矛盾纠纷，保障了群众的民主权利，做到了“平时办事有依据，打起官司有证据”。推行契约化管理以后，各项村务有了规范的标准、透明的程序和书面的原始依据，促使村干部增强依法行政意识，规范了依法从政行为，避免了在村级事务管理中的随意性。同时，村级事务管理由过去的村干部说了算，变成了现在的由干部、党员和群众共同协商议定，使决策充分体现了群众意愿，实现了民主化、公开化的有机统一，充分落实了群众的知情权、决策权、参与权和监督权，进一步健全了基层自治组织和民主管理制度，保证了群众的民主权利。
四是提高了村务管理效能，促进了农村事业发展。实行村务契约化管理，使各种村务行为有了客观的标准和规定，减少了各类矛盾的发生。即使出现了矛盾纠纷，契约双方也能够按照契约的有关规定协商解决，村务管理的效率明显提高。以前各家各户门口的路灯、路面、排水沟等公共设施经常损坏，签定《公共卫生设施管理合同》等相关契约后，村民能自觉保护自己责任区内的公共设施，降低了村内公共设施维护、建设投入，灯亮了、路平了，沟净了，村民的气也顺了。村干部把更多的精力用在带头致富、带动群众共同致富上，促进了农村各项事业的发展。
