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第十五章 政府间财政关系
一、填空题
1、我国现行的预算管理体制是________________。
2、经济稳定主要是____________政府的职能。
3、政府间转移支付可以分为____________和________________两种基本方式。
4、专项补贴可以分为___________________、___________________和________________三种形式。
二、单项选择题
1、在市场经济条件下，中央与地方收支划分的方法通常采用（）
A.统收统支 B.分税制 C.分级包干 D.包税制
2、横向转移支付是指（）
A.中央政府对地方政府的转移支付 B.同级政府间的转移支付
C.上级政府对下级政府的转移支付 D.中央对民族地区的转移支付
3、我国现行的预算管理体制是（）
A.划分收支，分级包干 B.划分核定收支，分级包干
C.预算包干 D.分税制
三、多项选择题
1、我国分税制把税收收入划分为以下几类（）
A.中央税 B.地方税 C.增值税
D.消费税 E.中央地方共享税
2、专项补助主要包括（）
A.无限额配套补助 B.一般均衡补助 C.非配套补助
D.有限额配套补助 E.财政补贴
3、市场经济条件下，建立政府预算管理体制应遵循以下原则（）
A.公开性原则 B.时效性原则 C.均衡性原则 D.精细性原则 E.效率性原则
4、分税制的特征有（）
A.规范性 B.无偿性 C.层次性 D.完整性 E.法制性
四、判断题
1、一般来说，税源宽广、税基流动性较强的税收，应由地方政府实施征管。
2、支出的划分决定事权的划分，而收入的划分又制约支出的划分。
3、非配套补助一般适用于区域外溢性比较强，或受援地政府财政困难较大，难以保障的项目。
4、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出应由地方财政承担。
5、根据中央与地方事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。
五、名词解释
预算管理体制 分税制 政府间转移支付 一般均衡补助 专项补助
六、简答题
1、试述政府预算管理体制的主要内容。
2、试述分税制的内涵与特征。
3、实行政府间转移支付制度的目标是什么？
4、请介绍财政分权理论。
5、财政分权有何优劣？
七、论述题
1、试述市场经济条件下财政职能在中央与地方政府之间是如何划分的。
2、政府间转移支付方式主要有哪些？各有何特点？
参考答案
一、填空题
1、分税制
2、中央
3、一般均衡补助；专项补助
4、无限额配套补助；有限额配套补助；非配套补助
二、单项选择题
1、B
2、B
3、D
三、多项选择题
1、ABE2、ACD3、ACE4、ACE
四、判断题
1、错
2、错
3、对
4、错
5、对
五、简释题
预算管理体制：是处理一国财政体系中各级政府间财政分配关系的一项基本制度，其核心问题是各级政府预算收支范围及管理职权的划分和相互间的制衡关系
分税制：是指在合理划分各级政府事权范围的基础上，主要按税收来划分各级政府的预算收入，各级预算相对独立，负有明确的平衡责任，各级次间和地区间的差别通过转移支付制度进行调节。
政府间转移支付：政府间转移支付是在各级政府间或不同地区的同级政府之间通过财政资金的无偿拨付来调节各预算主体收支水平的一项制度。
一般均衡补助：又称为无条件补助，是指对所拨出的资金不规定具体用途的转移支付方式，受援地方可用该项资金弥补其一般预算的缺口。
专项补助：又称为有条件补助，是指对所拨出的资金规定了使用方向或具体用途的转移支付方式，受援地方必须按规定要求运用该种资金。
六、简答题
1、试述政府预算管理体制的主要内容。
(一)政府预算管理级次
政府预算管理级次的规定与一国的政权结构和行政区划存在密切的联系。通行的原则是：有一级政权就要建立一级财政，有一级财政，就要建立一级预算。
(二)预算收支范围的划分
各级政府的职责任务即事权是划分各级预算收支范围的基本依据。实际上，各级政府的事权是财政职能在各级政府间具体界定的结果。事权的划分决定支出的划分，而支出的划分又制约收入的划分。收入的划分应能保证各级政府基本的支出需要。也就是说，一级政府本级预算收入划分多少，以何种收入为主，应以该级政府的基本支出需要而定，尽可能使财权和事权达到统一。但一般而言，中央政府的财源及收入范围应略大于其本级支出需要，以保证中央政府对财政和经济全局的控制力。
(三)预算调节制度
地区间经济发展存在非均衡性，这使经济落后地区的政府预算收支难以平衡，此外，区域性公共商品受益的外溢也需要在地区间进行协调，因此，在既定的预算收支范围划分的基础上进行收支水平的调节是必要的。这种调节包括各级预算间的纵向调节和各地区同一级次预算间的横向调节，前者称为纵向转移支付，后者称为横向转移支付。调节的目标是使公共资金公平分配和有效使用，并达到各级政府事权和财权的最终统一。
2、试述分税制的内涵与特征。
分税制是指在合理划分各级政府事权范围的基础上，主要按税收来划分各级政府的预算收入，各级预算相对独立，负有明确的平衡责任，各级次间和地区间的差别通过转移支付制度进行调节。其要点是：一级政府、一级预算，各级预算相对独立、自求平衡；在明确划分各级政府职责的基础上划分各级预算支出范围；收入划分实行分税制，划分方法主要按税种划分，也可对同一税种按不同税率分配或实行共享制；对预算收入水平的差异通过政府间转移支付制度加以调节。现代分税制是建立在市场经济基础上的，市场经济要求不同级次政府提供不同的公共商品，同时税收是财政收入的基本形式。分税制为政府在市场经济条件下的规范运作提供了重要的制度保障。
分税制的特征：(一)规范性
(二)层次性
(三)法制性
3、实行政府间转移支付制度的目标是什么？
(一)实现公共资金的公平分配
(二)保持中央政府对地方政府行为的必要控制力
(三)解决区域性公共产品的外溢问题
(四)促进落后地区的资源开发和经济发展
4、请介绍财政分权理论。（1）偏好误识论
偏好误识论认为，如果有关公共商品的供需信息是完全、准确和及时的，则公共商品无论由中央统一提供还是各地方分别提供，在效率上应该是无差异的。但现实生活中公共商品的供需存在着信息不完全、不确定和时滞性，接近辖区民众的地方政府在了解居民公共需求偏好上具有优势，而中央政府则有很大的局限性。因此，由地方政府提供当地公共商品会更有效率。
（2）辖区受益论
辖区受益论以不同层次的公共商品有不同的受益空间范围为依据，认为应按公共商品受益范围来确定分担其供给成本的辖区范围，使成本分担的地理边界与受益范围大体一致，以实现公共商品的成本与受益在地理范围上的内在化。据此，全国受益的公共商品由中央政府供给，地方受益的公共商品由地方政府供给。（3）以足投票论
以足投票论假定，居民能自由流动，且不存在流动成本；居民完全了解不同社区税收与公共劳务的差别；有众多社区可供选择；居民流动性不受任何就业机会的约束或限制；公共服务收益或税收在社区间没有外溢；每个社区有一个公共机构，试图建设社区以达到规模经济优势下的人口规模，使得公共商品有最低的平均成本。在这种情况下，人们就会在全国范围内寻找符合自己偏好的地方公共服务与税收组合的社区，结果是相同偏好的居民居住在同一地区，公共商品能按最优规模和最小负担来提供。（4）俱乐部理论
俱乐部理论以地方政府作为地方公共商品的提供者为前提，在既定的公共商品供给水平下，从人口角度分析地方政府的最优管辖规模。该理论把一个地方或社区比作一个俱乐部，俱乐部成员的增加一方面会带来分摊成本的下降，使每个成员的收益上升，另一方面会造成拥挤成本的上升，减少每个成员的收益。在最优的人口规模上，分摊成本与拥挤成本之和最小。
5、财政分权有何优劣？
（一）财政分权的优势
1．满足不同的公共需求偏好。2．发挥地方政府的信息优势。3．促进对公共事务的民主管理。4．推动地方政府间的竞争。5．创新公共管理制度。
（二）财政分权的局限性
1．难以解决因地方公共商品利益的区域外溢产生的问题。2．难以实现公共商品供给的规模收益。3．难以满足税收的效率要求。4．不利于贯彻公平原则。
七、论述题
1、试述市场经济条件下财政职能在中央与地方政府之间是如何划分的。各级政府的职责任务即事权是划分各级预算收支范围的基本依据。实际上，各级政府的事权是财政职能在各级政府间具体界定的结果。不同级次的政府所承担职能的侧重面有所不同。
资源配置职能要根据公共产品的受益范围在各级政府间具体划分，全国性公共产品的受益范围覆盖整个国家，凡本国公民或居民都可以无差别地享有它所带来的利益，因而适合于由中央政府来提供；地方性公共商品的受益范围局限于本地区以内，适合于由地方政府来提供；而受益具有地区外溢性的公共产品或部分地区共同受益的公共产品，则适合由中央与地方联合提供，或由地方为主、中央资助，或由中央为主、地方适量出资。
收入分配职能的划分首先应从全国范围内实现公平目标的要求考虑，由于社会公平在各地区之间应有与一国经济发展水平相适应的大体一致的标准，因而中央政府在制定收入分配政策、协调收入分配水平和控制收入分配差距上要担负主要责任，如确定所得税制度、制定和实施社会保障政策措施等。地方主要是在国家统一的政策法规框架内，根据当地的实际情况，采取适当的调整和补充措施。
经济稳定则主要是中央政府的职能，因为经济稳定是就整个社会经济而言的，地方经济的稳定从属于国家经济的稳定。由于各地区之间的经济是完全开放的，生产要素能在地区间自由流动，若在地方运用扩张或紧缩的财政政策，以图稳定当地经济，难以产生应有的乘数效应，无法达到预期的政策目标，况且，地方也不拥有货币供给、利率调整、进出口水平控制等相关的政策工具。
具体来看，应按照公平与效率相结合的原则明确界定中央政府与地方政府的事权范围。
中央政府的事权范围包括：制定并组织实施国民经济和社会发展的长期战略，对经济发展的速度、方向、结构、生产力布局等重大安排进行决策，调节经济总量和宏观经济结构，保持总供求平衡并促进宏观经济结构的合理化，保证国民经济持续、稳定、健康发展；在资源配置领域，提供全国性公共商品和混合产品，承担跨省区重大基础设施和基础产业项目的投资；在收入分配领域，调节国民收入分配结构和组织社会保障，从全国着眼把收入差距控制在有利于经济发展与社会稳定的范围内，兼顾公平和效率目标。
地方政府的事权范围则包括：制定地区性经济社会发展战略，合理安排本地区的经济发展速度、方向、结构和生产力布局，稳定地方经济；根据一定经济条件下本地区居民对公共商品的需求数量与质量，合理确定地方税和非税收入规模与结构，并将其按预算程序转化为各项公共支出，有效提供地方性公共商品和混合商品；执行中央制定的各项政策法规，维护
区域内正常的社会秩序和法律秩序。对各级政府的共有事权尤其是在基础设施领域里的共有事权，如公路、铁路、港口、机场、电信等，应按照项目分级管理和费用分级负担的原则，进行合理和具体的划分。应当指出，国家应从主要依靠行政手段转向主要依靠法律手段来界定和规范政府间的事权范围。从世界主要国家的经验看，无论是联邦制国家还是单一制国家，政府间权责关系的确定都是建立在宪法和相关法律的基础上的，权责关系的调整也按法定程序进行。完善分税制，也应发挥国家立法的作用，以宪法为本，构建相关的法律体系，为分税制的运行奠定稳固的法律基础。
2、政府间转移支付方式主要有哪些？各有何特点？
政府间转移支付的方式有三种，一是至上而下的纵向转移，即中央政府对地方政府，上级政府对下级政府的转移支付，当然也可以有相反的情况，但在规范的分税制体制下这种情况并不多见；二是地区间的横向转移，即由富裕地区将其部分富余财力直接转移给贫困地区，实行地区间的互助，横向转移支付的功能只在调节财政收支的横向不均衡；三是纵向转移与横向转移相结合。目前世界大多数国家的政府间转移支付制度都实行以纵向转移为主的模式，只有少数国家（如德国）地区间的横向转移占有重要地位。
政府间转移支付所要解决的一个基本问题，是受援地区的政府对所接受的转移支付资金能否自主决定其用途。据此，政府间转移支付可以分为一般均衡补助和专项补助两种基本方式。
(一)一般均衡补助
一般均衡补助又称为无条件补助，是指对所拨出的资金不规定具体用途的转移支付方式，受援地方可用该项资金弥补其一般预算的缺口。一般均衡补助可以提高受援地方的基本财政能力，是缩小地区间财力差距、促进社会公平、实现财政能力均等化的主要形式。一般均衡补助的分配应与各地的支出需求正相关，与收入能力负相关，因而其拨款安排应当以对各地方的支出需求和收入能力的科学测定为依据。
确定一个地方是否具有接受一般均衡补助的资格，可以接受多少这种补助的基本计算公式是：
一般均衡补助=（标准支出需求－标准收入能力）×调整系数
标准支出需求的测算，要根据影响地方财政支出的主要因素，如人口数量及密度、人口构成、财政供养人数及费用标准、公共商品或服务的供给标准及成本等，按费用类别或支出项目分别计算，如行政、教育、卫生、道路、环保等，然后综合起来得出标准支出需求总额，它反映地方政府应达到的起码的公共供给水平。标准收入能力的测算，首先要根据各地方影响财政收入的经济指标和税制因素，按划归地方掌握的各收入项目(税种)分别计算，如房产税收入按房产税税基的统计与平均有效税率计算，营业税收入按营业税税基的统计和平均有效税率计算，等等，然后将各收入项目综合起来得出该地方的标准收入能力，这样测算出的收入能力是指“理论收入能力”，反映地方按既定的经济总量和税收制度在正常情况下应当达到的收入总额，而其实际收入水平还与其组织收入的努力程度有关。计算出标准支出需求和标准收入能力以后，将两者加以比较，支出需求小于收入能力者，不能接受一般均衡补助，支出需求大于收入能力者，可获得该项补助，其差额根据国家实际可用的转移支付财力、地区协调的需要以及激励受援地政府增加收入、节约支出的要求等因素设定的系数进行调整后，即为应安排的补助额。
(二)专项补助
专项补助又称为有条件补助，是指对所拨出的资金规定了使用方向或具体用途的转移支付方式，受援地方必须按规定要求运用该种资金。安排专项补助一般是为了配合宏观调控政策、解决区域性公共商品外溢问题或促进特定公共事业的发展。专项补助又可分为无限额配套补助、有限额配套补助和非配套补助三种形式。
1、无限额配套补助。无限额配套补助这是指中央或上级政府对指定支出项目给予的资金补助，是按受援地政府以自有资金在该项目上的支出数的一定比例来安排的，地方政府在规定项目上的支出额大，中央或上级政府相应的补助数就多，没有上限，无限额配套补助实际上是对接受补助的地方政府提供特定公共商品的成本补贴，它一方面增加了受援地政府的可利用资金，另一方面影响受援地公共商品的供给行为和供给结构。但这种补助也容易导致地方政府对补助品的过度供给从而增加中央或上级政府的财政负担。
2、有限额配套补助。有限额配套补助是指中央或上级政府明确规定对指定的支出项目补助的最高数额，在此数额内，按受援地政府在规定项目上的实际支出数的一定比例进行配套补助，超过这一数额，则不再增加拨款。这种补助方法既可以诱导受援地政府的公共供给行为，也能防止无限额配套补助中容易出现的地方政府行为扭曲和加重补助主体财政负担的问题，因而为许多国家所采纳。
3、非配套补助。非配套补助是指中央或上级政府对规定支出项目提供固定数额的资金补助，由受援地政府作具体的支出安排，不要求受援地政府在该项目上提供资金。非配套补助一般适用于区域外溢性比较强，或受援地政府财政困难较大，难以保障供给的项目。实际上，非配套补助安排可以使受援地政府将其自有资金集中在非补助项目的提供上，从而提高地方公共供给的总体水平。但非配套补助不利于增强受援地政府的用款责任和增加补助项目的支出规模。
专项补助的数量规模取决于补助主体（中央或上级政府）和补助对象（地方政府或下级政府）的财力状况，以及补助项目的重要程度与耗资水平。一般来说，补助主体的财力越多，能用于专项补助的金额也越多；补助对象的财力状况越差，对特定支出进行补助的需求也越大；补助项目的重要程度与耗资水平越高，相应的补助安排也要越多。
不同的政府间转移支付方式对受援地政府有不同的影响，因而具有不同的政策效应。中央政府应根据不同的社会经济目标，选择合理的转移支付方式。正常情况下，一般均衡补助有利于实现公共资金分配的纵向和横向公平，而专项补助则有利于提高公共资金的配置效率，包括促进外部效益大的地方性公共商品的供给、增加特定公共商品的规模效应、促进落后地区的经济开发等。
