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国有林场脱困振兴
关键要建立一个长效保障机制
-----关于国有林场如何突破“相持阶段”的探讨
目前，我国林业生态建设正处于“生态治理与破坏相持”阶段。国有林场林业发展现状，从总体上看，也处于这一阶段。不少深陷资源危机、经济危困的“两危”林场，恢复森林资源、治理生态环境的任务尤为艰巨，困难更大。国有林场如何脱困振兴，赢得“相持阶段”的胜利，是一个值得高度重视的重大战略问题。
国有林场的发展对突破全国林业生态建设“相持阶段”具有重大影响 国有林场是国家设立的林业事业单位，其主要任务是保护、培养和经营管理国有森林资源。新中国成立以来，国家投巨资先后在全国建设4466个国有林场，经营面积达8.5亿亩。经过林场广大干部职工多年的艰苦奋斗，林业生态建设取得了重大成就。据不完全统计，国有林场通过人工造林、封山育林、残次林改造、飞播造林等措施，培育森林4.3亿亩，森林蓄积量突破20亿立方米，森林面积和蓄积量分别占全国的22.19％和19.83％，使大量荒山秃岭和不毛之地披上了绿装，让众多的破败残林焕发了青春，国有林场在全国林业生态建设中重要地位和特殊作用日益显现出来。
一、为国家培育了数目可观的后备森林资源，创建了一批新的林业生产基地。目前，国有林场森林蓄积量超过5000万立方米的省区已有7个，蓄积量最多的黑龙江省达到2.86亿立方米。森林面积100万亩以上、蓄积量超过500万立方米的国有林场(局)上百处。
二、构建了众多的区域生态屏障，改善了生态环境。国有林场点多面广，在高山丘陵、江河两岸、沙地荒原、海边湖滨、黄土沟壑、水库周围等生态区位重要地域都有分布。据主管部门提供的资料，长江防护林工程区有国有林场359个，林场森林面积占工程区现有林面积的32％；“三北”防护林工程区有国有林场1058个，林场森林面积占工程区现有林面积的71％；沿海防护林工程区有国有林场165个，林场森林面积占工程区现有林面积的24％；全国57个大型和特大型水库周围有国有林场223个，林场营造的大面积森林，有效地保护了库区水土。同时，随着林场森林面积的不断扩展和生态环境的改善，不少物种逐步得到恢复和发展，形成了许多新的区域性森林生态系统。目前，国家已在国有林场经营区内建立自然保护区1000多个，约占全国森林生态系统保护区的五分之四。以上不难看出，国有林场在保护和治理生态环境、维护生物多样性方面所具有的重要地位与重大价值。
三、保护和造就了一大批形态各异、风光秀美的森林景观，业已成为发展生态旅游的重要基地。截止2004年底，全国兴办森林公园1400多处，其中80％为国有林场所创办。同时，还有不少著名的国家风景名胜区和世界自然历史遗产，如黄山、泰山、峨眉山、庐山、武夷山、张家界等等，大都坐落在国有林场经营区内，景区及周边森林资源的保护培育，主要由国有林场承担。
四、国有林场分布在广大乡村和城郊，林场培育的森林不仅对保护和改善城乡生态环境具有重要作用，而且对乡村林业生态建设还起着重要的示范和骨干作用。此外，随着国有林场生产建设事业的发展和森林资源的开发利用，还不断为周边乡村开辟新的就业门路，促进农民增收。
上述各点表明，今天的国有林场已经成为国家的重要林业生产基地、区域森林生态系统的主体或骨架、全国重要生态旅游区和自然历史遗迹保护地、广大城乡林业建设的示范点。国有林场的巩固和发展，关系全国林业生态建设的全局，对取得“相持阶段”的全面突破有着举足轻重的作用。
建立保障林业可持续发展的长效机制是国有林场突破“相持阶段”的必然选择 长期以来，国家对国有林场实行的体制和政策、制度等，同林业发展规律和林场的任务与职能不相适应，严重影响和制约广大国有林场的建设和发展。主要集中反映在以下几个方面：
一是重造林绿化、轻森林经营的投入机制，同培育经营森林资源的长周期、连续性要求不相适应。森林资源主要是可再生的慢生生物资源，生产周期较长。一般来讲，从幼苗栽种到成林成材、获得效益，时间短的要几年、几十年，长的要几十年乃至上百年。在林木生长期间，需要进行培肥地力、抚育管理、防救火灾、治理病虫鼠害、改造生长不良的低效林木等等一系列的森林经营措施和保护管理工作。这是科学培育森林的基本要求。只有这样，才能确保“造林一片，成林一片，收益一片”。所谓一份耕耘，一分收获，只耕不耘，何来收获!但是，时至今日林业的投资政策，仍然是造林种树有钱，抚育经营无费；发展速生丰产用材林有优惠经济扶持政策，培育珍贵优质森林无资金补助，等等。这种只管造林、不顾森林经营的投入机制和政策导向，致使许多林场多年营造和更新起来林木，因无钱进行抚育经营而大面积生长不良甚至枯死；许多林分质量筹的低效林木得不到改造提高；珍贵优质森林更是越砍越少，后继无林。这是造成一些国有林场林木生长率低、质量低、效益低和可采森林资源减少饷“三低、一少”的根本原因。
二是林业财税政策同林业的公益事业和经济产业的双重属性不相适应。在过去相当长的时间里，林业被视为国民经济中的一项基础产业，其主要任务是生产术材等林产品，向国家缴纳利税。如今，林业建设已由过去的以木材生产为中心转向以生态建设为主的可持续发展道路。林业发展战略的这一转变，要求经营林业既要按经济规律办事，实行市场化运作，讲求经济效益；又要按自然规律办事，实行生态公益事业管理，讲求生态效益和社会效益，保障国家生态安全。然而，国家对国有林场实行的投资、财税、信贷等经济政策和制度，基本上还是过去发展产业的一套老办法，特别是国家林业投资统统按林业建设工程项目安排。这样的政策制度，与国有林场转向主要培育经营生态公益林和林业生产建设量小、分散等特点相脱节，其结果造成林场生产的木材等林产品税费负担仍然过重；培育经营生态公益林资金缺位：林业贷款期限短、难度大、优惠待遇少；林场基础设施的维修、更新投资无门，等等。这几年，国家虽然实施了天然林保护工程，建立了森林生态补偿基金制度，解决了一些国有林场的森林管护经费，但是，从总体上看，国家尚未建立起一套适应国有林场转向以生态建设为主和实施持续经营战略要求的投入机制和财税政策，林场难以从根本上摆脱目前困境，走上振兴之路。
三是国有林场的性质定位同林场担负的任务与职能不相适应。多年来，国家一直把国有林场的性质定为“实行企业化管理的、自收自支的事业单位”。但是，国家既不列编，也不给钱，林场职工也不享受事业单位职工的工资和劳保福利待遇，林场生产的木材等林产品要像一般企业一样，照章交纳税费和利润，林场经营管理国有森林的费用也要由自己创收解决。林业发展战略转向以生态建设为主后，国有林场不只是一个培育和经营利用商品林的生产单位，更多的是保护培育生态公益林的事业单位，同时还担负着保护管理国有森林资源的一部分行政职能。许多国有林场为了维持生计，完成森林管护任务，常常为挣钱而疲于奔命，没有多少余力用于建设林场，培育经营森林。有些林场还要忍痛砍伐所乘无几的可采资源甚至未成熟的中龄林卖钱度日。国有林场这种“企不企，事不事”的性质定位，以及与之伴随的一些政策制度，越来越不适应新时期林场任务、职能发展变化的要求，严重影响林场转轨变型，搞好森林培育与经营。四是国有林场森林资源产权主体缺位同森林资源资产需要严格管理和持续经营的要求不相适应。建国以来，国有林场的森林资源，法定为国家所有，由地方政府管理。但是，森林资源的产权主体一直未在法律法规上作明确具体的界定，地方各级政府、林业行政主管部门乃至林场都认为，森林资源归己管理。资产就由己支配和处置。由于产权主体不明晰，监管缺位，导致不少林场的林地、林木等，常常被地方政府领导、主管部门以种种名义随意平调、征占，甚至无偿出租出卖等，造成国有森林资源资产严重流失。而林场生产建设、保护管理森林等面临的困难和问题，却无产权主管部门承担帮助解决的义务和责任。国有森林资源资产产权主体似有又无的状况，既难保资产安全，也影响增长增效。五是国有林场以县为主的行政管理体制同林场面临的改革发展任务不相适应。目前，在全国4466个国有林场中，有3361个由县(市)管理，占林场总数的75％。这些林场大都地处“老、少、边、穷”地区，县级政府财力有限。长期以来，林场生产建设所需投资和事业经费，县里无力安排，要靠林场自谋出路。森林实行分类经营后，许多林场的天然林封禁保护，大量人工林被划为生态公益林实行禁伐，木材生产大幅度下降，收入锐减，经济拮据。林场森林培育经营无力开展，生产生活设施建设严重欠帐，人工工资和福利待遇难以维持，改革发展陷入困境。显然，要使林场脱危解困，转入健康发展轨道，必须投入相应的生产建设资金和事业经费。但是，要让管理林场的贫困县拿出一笔钱来建设林场、养活林场，而这主要又为县外服务，县里很难做到，也不合理。另外，过去国有林场的规划建设，主要是按照山脉、水系森林经营区划和生态区域治理要求进行布点安排的。因而，许多大型林场、区域性林场群都跨越县(市)行政区。建场早期，国有林场普遍实行的是以省为主，中央、省地(州、市)、县分级管理的体制，林场的建设投资，基本上是由中央和省两级承担。在这种管理体制下，生产建设卓有成效，林场现有的森林资源和基础设施大都是那个时期培育和建设的。后来，由于种种原因，林场被层层下放，形成了今天的以县为主的管理格局。这样变化的结果，造成森林经营区系和生态防护体系建设被割裂，林场生产建设投资渠道断失，森林不能按经营区划进行合理经营和统一管理。这样的管理体制，既影响森林规模经营效应，又极大地制约林场的建设与发展。
国有林场上述现行体制、政策等五个方面的不适应，实质上集中反映了影响国有林场建设发展的体制性障碍。只有理顺国有林场体制，改革和调整不符合林业发展要求的政策、制度，建立保障森林可持续经营的长效机制，才是国有林场脱困振兴的治本之策，也是突破“相持阶段”的必由之路。建立长效机制的设想
我国是一个人口众多、林地有限、生态脆弱的发展中国家。这样的国情林情，决定了我国的林业生态建设必须走质量效益型发展道路，多在提高森林生产力上做文章。只有这样，才能使有限的林地更多地为社会经济发展提供优质林产品和良好的生态服务。因而，构建保障国有林场建设和森林持续经营的长效机制，必须着眼于建设良好稳定的森林生态系统和优质高效的林业产业，推进林业生态建设“相持阶段”的良性转化，全面发挥森林的综合功能和效益。根据《中央林业决定》精神和国有林场现状，建立长效机制宜从以下几个方面着手：
一、建立权责明晰的国有林场森林资源管理体制。要参照《中央林业决定》关于重点国有林区森林资源管理体制模式，结合国有林场的实际，建立权责利相统一，管资产与管人、管事相结合的森林资源资产管理体制。在具体做法上，可根据林场的规模、森林经营区系、森林功能以及管理林场的县(市)地方财力等情况，并本着有利于对林场的指导管理和长远发展，确定相应的地方政府负责管理国有林场的森林资源资产。考虑到国有森林资源资产不同于一般行业的国有资产，其经营管理和维权工作具有很强的专业性、政策性和社会性，应由政府林业行政主管部门担负产权管理工作，代表国家履行出资人职责较为适宜。其主要职责和义务是：对林场森林资源的保护、培育、经营管理、开发利用及资源的发展变化情况等，依法进行监管，及时解决林业建设和管理中的问题，维护林场的合法权益，确保森林资源资产的增长增效，防止流失和破坏。
二、调整国有林场的性质定位，理顺行政管理体制。目前，国有林场的主要任务业已转向保护和培育经营生态公益林，同时还担负着保护管理林场森林资源的行政性职能。即便是少数经营商品林的林场，也要兼顾生态保护，不能单纯追求经济利益。因而，应当把国有林场的性质改变为国家生态公益性事业单位，重新定员定编，事业经费列入政府财政预算，实行全额拨款：林场经济收入上缴国库，实行收支两条线。这种事业性定位和管理模式，有助于林场解除林场的后顾之忧，使其能够倾力专注森林的培育管护工作，保障森林资源稳定增长，实现持续经营。国有林场的行政管理体制应实行以省为主、市县为辅的管理模式。这既符合大量集中连片国有森林宜于统一管理、规模经营的要求，也有利于国有林场的建设和森林资源资产的监管与保护。国有林场行政管理体制的调整，要注意同林场森林资源资产管理体制改革协调一致，把行政管理和资产管理统一起来，融为一体，以利于建立权责利相统一的现代林场管理体制。
三、建立保障国有林场建设和森林持续经营的投资体制和经济扶持政策。要根据国有林场森林培育发展规划目标和森林经营的长周期、连续性特点，按照森林分类经营的要求，对林场人工造林、封山(沙)育林、低效林改造、中幼林抚育、和经营管护森林资源所必须的基础设施建设等林业建设投资，列入主管政府的基本建设计划，统一安排，建立长期稳定的投资渠道。林场商品林建设，可以在林地所有权和林地用途不变的前提下，采取承包、租赁、合作造林等多种形式，实行“谁造谁有，合造共有”的政策，吸纳社会资金，形成多元投入体制。国家对造林投资者，要在信贷、税收等方面实行优惠政策，以引导更多的社会资金投向林业建设，加快林业发展步伐。
四、研究制定国有林场森林持续经营的规划和措施。要根据生态优先的原则和森林分类经营的要求，进一步研究确定林场林业建设的目标和任务，并从优化森林结构，提高林分质量和林地生产力出发，编制森林培育发展规划和森林经营施业方案，并修订相关技术规程、标准，建立考核、监管制度，使林场科学经营和合理利用森林资源逐步走上规范化、制度化轨道。发展珍贵优质高效森林，调整不合理的林种、树种结构，是改善森林环境，提高林分质量和效益，实现可持续经营的一项战略性措施，也是国有林场突破“相持阶段”的“希望工程”。鉴于培育珍贵优质高效森林周期较长、生产技术条件要求较高，投资较多，且有风险，社会集资建设比较困难，建议作为国家一项重点林业建设示范工程列入计划，由国家投资建设。
五、加强国有林场人才队伍建设，提高管理者的素质。国有林场建设事业，是一项包容林业专业、生态建设、经济与行政管理、市场营销等多领域的生产和公益事业，又是一个艰苦行业，需要有一批品德好、懂专业、会经营、善管理，并具有奉献精神的复合型管理人才。当前，国有林场管理和技术人才严重不足，特别是管理者的素质不适应新时期形势任务发展变化的要求，是影响林场改革发展、实现可持续经营的一个突出问题。搞好国有林场人才队伍建设，全面提高管理者的素质，是林场脱困振兴，实现“相持阶段”良性转化的重要组织保障。因而，需要各地林业主管部门，按照国家林业局《关于加强林业人才队伍建设的意见》的要求，把国有林场人才队伍建设作为重点，纳入林业人才队伍建设规划，并从实际出发，制定培育、选用和激励人才的切实有效的办法和措施，逐步建立一支思想品德好、富有林业专业知识和经营管理才能，热心林业事业的优秀人才队伍，特别是优秀场长队伍。与此同时，还要积极采取措施，解决林场工资待遇过低、生活工作条件差的问题，创造一个能让优秀人才充分施展才干和健康成长环境条件，以利于吸引和留住人才，长期为发展林场事业服务，为突破“相持阶段”建功立业。
国家林场建设和国有森林资源的保护管理社会性、群众性很强，任务艰巨，必须建立健全法制，依法保护和管理。从当前情况看，主要是把国有林场的任务、性质，管理体制，重要方针政策，森林资源所有者、经营者的权责利，资产流转政策和管理，森林培育和经营利用原则和保障措施等，这些关系国有林场改革发展的重大问题，要通过立法，加以明确和规范，做到有法可依，有章可循，为国有林场的建设和发展提供有效的法律保障。
