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袁曙宏：依法行政的基本理论与实践问题
依法行政不仅是现代市场经济国家和法治国家所普遍遵循的一项法治原则，而且是各国据此原则所建立的一整套行政法律制度；不仅是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式和行政观念的一场深刻革命。为了全面推进依法行政，加快建设法治政府，国务院2004年3月颁布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），系统规划了我国依法行政的实施蓝图，明确提出了建设法治政府的宏伟目标，全面确立了我国未来10年推进依法行政、建设法治政府的行动纲领，继往开来，意义重大。面对依法行政的大好形势和艰巨任务，广大公务员迫切需要在认真学习、宣传和实施《纲要》的过程中，更加牢固地树立依法行政观念，更加全面地提高依法行政能力。要坚决按照胡锦涛同志所明确要求的：“各级领导干部要努力提高依法执政、依法行政、依法办事的能力，自觉地在宪法和法律的范围内活动。越是工作重要，越是事情紧急，越是矛盾突出，越要坚持依法办事。”
一、依法行政的涵义和基本要求
（一）依法行政的涵义
在现代社会，行政必须受法律的约束，这是法治的必然要求。尽管各国在其不同的法治发展道路上，形成了关于“依法行政”的不同称谓，但在现代法治国家中，依法行政都实质性地成为行政机关所普遍遵循的一项法治原则，并由此构成了各国建立行政法律制度的基础和根据。
对依法行政内涵的理解，首先源于对法律与行政二者关系的确定。从历史发展来看，法律与行政并无必然关联。在近代法治产生以前，行政领域本质上是由人而非法支配一切的，它所造成的结果是专制和不民主。依法行政的提出，旨在从根本上确立议会制定的法律对行政的支配和控制地位，保证行政机关依据法律行使行政权，以防止行政权专横和滥用。
在依法行政中，“依”取依据、根据之义，指行政权力的取得和行使必须“依据法律”，这不仅远比“不违反法律”严格，而且也比“符合法律”要求更高。尽管在现代社会，行政机关享有更宽、更广的自由裁量权，行政机关依法行政不再局限于机械适用法律，而是在法律适用过程中有了更积极、更能动的作用；但在有可能侵害公民权利的领域中，始终要求行政机关必须严格依据法律行事，且即使在其他领域，在行政机关拥有自由裁量权的情况下，也要求行政机关的权力行使必须合乎法律的目的和精神。
与资本主义初期“无法律即无行政”中的“法”仅指代议机关的立法相比，现代社会依法行政中的“法”已有所拓宽，在某些情况下也包括特定行政机关所制定之法。在我国，“法”的范围除宪法外，不仅包括由全国和地方有权人大及其常委会制定的法律和地方性法规，而且包括特定的行政机关制定的行政法规、部门规章和地方规章。当然，尽管某些行政机关所制定之法也属依法行政的“法”的范畴，但因其本身亦属行政活动的一部分，因此事实上也须遵守依法行政的要求，特别是要遵守法律保留原则和法律优先原则。而依法行政中的“行政”，已不限于传统的干预行政或秩序行政，同时还包括给付行政；不仅包括强制性行政，也包括非强制性行政；不仅包括依职权的积极行政，而且包括需经当事人申请的消极行政。在现代社会，依法行政的“行政”所包括的范围，涵盖了行政机关的全部行政管理活动。
概而言之，依法行政包括三项要求：一是行政机关权力的取得必须由法律设定；二是行政机关权力的行使必须依据法律，既不能违反实体规范，也不能违反程序规范；三是违法行政必须承担法律责任。其中，规范行政权的来源是前提，行政权的合法行使是关键，法律责任的落实是保障；三者之间环环相扣，三位一体，共同构成了现代社会对行政机关的要求。
为了进一步准确把握依法行政的涵义，我们需要从下列三个方面深刻认识依法行政的本质：
其一，在人民与政府关系的认识上，必须从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变。依法行政的首要问题和根本问题，就是人民与政府的关系问题。现代政府是公共管理和公共服务的提供者，其权力来源于人民，受人民监督。公民权利是国家权力之本，是行政权力之源；政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。对于政府而言，“法未授权不可为”；对于公民而言，“法未禁止即可为”。在人民与政府的关系上，我们应当明确：不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在，人民政府应当始终是最广大人民根本利益的忠实代表者和维护者。
其二，在法治理念上，必须从以法治民、治事向依法治官、治权转变。依法治国、依法行政的核心是依法治官而非治民，依法治权而非治事，依法规范和制约行政权而非扩大和强化行政权。依法治国的“国”首先是指国家机器（State），而不是指地理概念（Country）。我们必须摒弃法律仅仅治民、治事的工具主义意识，确立法律首先治官、治权的法治主义意识，在此前提下通过地方和部门的依法治理，让法律真正贴近每个普通老百姓的日常生活，使法律真正成为他们信赖的行为准则和生活方式。
其三，在责任意识上，必须从片面强调公民责任向同时强化政府责任转变。我国现行立法比较重视设定公民责任，不太重视设定政府责任。一些规范政府行为的综合性重要法律法规难以及时出台，一些单行法律法规中对政府责任的规定或者处于空白状态，或者力度过软不具威慑力，或者过于原则无法追究。现行行政执法过于重视行使行政权力，不太重视承担行政责任。一些执法者习惯于抖威风、耍特权、牟取部门利益，甚至在少数地方和部门形成了以案件为资源，以执法为手段，执法护违法，违法养执法，执法与违法相互依存、恶性循环的黑色“执法产业”。现行的监督制度往往重视虚臵监督形式，不太重视落实行政责任。内部监督由于部门“利益关联”，往往出现“相互礼让”；外部监督尽管主体众多，但难以形成监督网络；专门监督虽然制度不少，但实施起来阻力很大；监督者的监督责任同样缺失，很多监督都成了“软监督”。
（二）依法行政的基本要求
牢牢把握依法行政的基本要求，是公务员牢固树立依法行政观念的核心。所谓依法行政的基本要求，是指贯穿依法行政进程始终，适用于行政机关一切行政活动和行政活动的一切重要方面的基本准则。它反映了依法行政的基本精神和基本理念，是作为依法行政的准则、要求和评判行政行为是否合法的标准、尺度而存在的。当前，要提高广大公务员特别是领导干部的依法行政观念，强化他们的依法行政意识，关键是要真正坚持《纲要》明确规定的依法行政的6项基本要求：
一是要坚持合法行政。合法行政理念是行政法中最基本、最古老的理念，是法治大厦的根基。它明确要求行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。
二是要坚持合理行政。合理行政理念既源于合法行政理念，又独立于合法行政理念，是现代行政法控制行政自由裁量权滥用的有力手段。合理行政要求行政行为不仅要符合形式正义，达到基本的合法性标准；而且要求符合实质正义，达到更高的合理性标准。它明确要求行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则；要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。这些规定反映了追求实质正义对于建设法治政府的重大意义。
三是要坚持程序正当。程序正当理念是现代行政法中实现形式正义的核心原则。没有程序公正，就不可能有实体公正；不仅要实现公正，而且要以看得见的方式实现公正。它明确要求行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。
四是要坚持高效便民。公正与效率是现代政府追求的两大价值目标。没有效率的公正，就如同“迟到的正义为非正义”一样，严重违背现代政府的价值追求。高效便民理念明确要求行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。
五是要坚持诚实守信。诚实守信是现代政府应当遵循的基本理念，它明确要求行政机关公布的信息应当全面、准确、真实；非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
六是要坚持权责统一。权利与义务统一、职权与职责统一，是依法行政的基本原则。它明确要求行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段；行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一；依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
二、我国依法行政的制度框架
依法行政不仅是一项重要的法治原则，更是据此原则所建立的一整套法律制度，这个制度主要是由行政法来建构的。由于不同国家的政治、经济、社会背景不同，法律文化不同，对法律制度安排的需求也会不同。因此，尽管各国行政法基本上都确立了法律保留原则、法律优先原则、比例原则、信赖保护原则、正当程序原则、公正原则、公平原则、公开原则、效能原则、权力监督与权利救济原则等依法行政的核心原则，但各国的行政法体系或行政法律制度结构却差之甚远。例如，大陆法系国家以行政权为核心来构筑其行政法体系，其依法行政制度主要由三大部分组成：一是行政组织法，规定有关行政组织、行政机关、行政主体、公务员的法律制度；二是行政作用法或行政行为法，规定有关行政权力运行的表现形式和具体内容的法律制度；三是行政救济法，规定行政机关对其权力的行使承担责任，给受损害的公民提供法律救济的法律制度。与之形成鲜明对照的是，英美法系国家的行政法体系围绕着“以权力制约权力”这个基本原则展开，其依法行政制度主要包括三部分内容：一是委任立法，通过议会立法权对政府的行政权进行制约与监督，实行“事前控制”；二是行政程序法，通过行政行为的最低程序标准来规范行政权的运行过程，进行“事中控制”；三是司法审查，通过法院的司法权来监督、制约行政权，实现“事后控制”。
我国行政法体系在其形成过程中，建国前主要受法国、德国和日本等大陆法系国家行政法体系的重大影响，建国后相当一段时期受前苏联行政法体系的深刻影响，20世纪80年代以后又不同程度地受大陆法系和英美法系行政法法体系的交叉影响，因此我国行政法体系总体上表现出“主显辅隐”的显著特点：借鉴大陆法系国家的行政法体系作为“主线”或“明线”，整个行政法体系比较清晰地划分为行政组织法、行政行为法和行政救济法三大部分；借鉴英美法系国家的行政法作为“辅线”或“暗线”，强调通过立法法进行事前控制，通过行政程序法进行行政过程控制，通过行政诉讼法进行事后监督、救济。这种有主有辅、明暗结合的行政法组织方式，有利于推动我国行政法体系朝着错落有致、结构匀称、体系合理的方向发展。经过20多年持续不断的行政法治建设，我国现已基本上发展出一个以行政组织法、行政行为法和行政救济法为骨干的、三位一体的依法行政制度框架。其中，行政组织法是依法行政的前提，主要由行政机关组织法、行政编制法和公务员法组成；行政行为法是依法行政的关键，主要由行政立法法律制度、行政执法法律制度和行政监督法律制度组成；行政救济法是依法行政的保障，主要由行政诉讼法、行政复议法和国家赔偿法组成。
三、我国依法行政的现状、基本经验和存在的主要问题
（一）我国依法行政的现状
我国是一个封建历史很长的国家，社会主义制度基本上是在半封建、半殖民地基础上建立起来的，现代法制遗产很少。新中国成立后，我们党又在较长一段时间犯了忽视法制建设的错误，延误了法制建设的进程。党的十一届三中全会以后，随着我国经济快速发展和经济、社会逐步转型，法制建设的重要性越来越凸现。党和国家顺应时代发展的要求，及时作出了加强社会主义法制的战略决策，我国法治建设和依法行政进入了快速发展时期。
与许多欧美发达国家走社会演进型的法治化道路不同，受传统文化、经济和社会发展水平等诸多因素的影响和制约，我国实现依法行政基本采用的是“政府推进型”模式。它不像欧美发达国家那样走的是“内发型”法治化道路，即渐进自发、从量变到质变逐步实现法治，而是由政府根据本国国情和经济、社会发展状况，运用人类创造的先进法治文明成果，结合人民群众对法治的认识程度，积极主动地创造条件，培植法制要素，引导并推进法治快速发展。走“政府推进型”法治化道路的国家有四个共同点：第一，法制建设的速度快、力度大，但与旧体制和传统习惯的冲突也较为明显；第二，很多法制要素不是在本国自然生成的，立法移植和输入的成分较多；第三，立法超前与执法滞后同时存在，法律往往不能很快对社会产生调整作用；第四，政府的权威与法治的权威相互依存，法治权威的形成往往需要政府强有力的保障。
当前，我国依法行政的整体状况可以概括为五个并存：一是成绩与问题并存；二是有利条件与困难并存；三是紧迫性与长期性并存；四是动力与阻力并存；五是将法治作为价值目标与将法治作为实用工具并存。正是这“五个并存”的存在，决定了我国当前全面、深入推进依法行政的必要性和紧迫性。
（二）我国依法行政的基本经验
改革开放以来，特别是党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略以来，我国依法行政取得了巨大成就，积累了丰富的经验。这些经验可以概括为以下七点：
一是依法行政必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，忠实履行宪法和法律赋予的职责。这是依法行政坚持正确的发展方向的根本保证，是依法行政的本质和真谛所在。
二是依法行政必须以经济建设为中心，与经济、社会同步和协调发展。依法行政作为经济社会发展的促进力量和保障力量，其全面推进无法脱离经济发展水平和社会条件。依法行政过于超前，依法行政目标和各项措施就会落空，从而根本无法实现推动经济和社会发展的作用；依法行政滞后，法制就可能成为经济和社会发展的障碍和阻力，影响经济和社会的向前发展。围绕经济建设这一中心，把改革、发展和稳定作为依法行政的重点，坚持依法行政与经济和社会发展相适应，凸显依法行政在依法治国和构建和谐社会中的突出地位，是为依法行政不断增添动力和活力的源泉。
三是依法行政必须把依法治官、治权重点，把保护公民权利作为核心。依法行政的重点是依法治官而非治民，依法治权而非治事，核心是保护公民权利。我国依法行政的实践充分表明，只有紧紧抓住这一重点和核心，才不会使依法行政偏离正确方向，才不会使行政机关借依法行政之名变相加强行政权、扩大行政权，才能真正把行政权纳入法律轨道。
四是依法行政必须与政府职能转变和深化行政管理体制改革有机结合、同步实施。依法行政是对旧的行政管理模式的一场深刻革命，必然要求建立与之相适应的新的行政管理体制。依法行政既是政府职能转变和行政管理体制改革的重要内容，也是政府职能转变和行政管理体制改革的必要手段。在我国经济转轨和社会转型过程中，依法行政既要在现有行政管理体制下逐步推进，与行政管理体制改革和政府职能转变相衔接，通过依法行政促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方向的转变；又要为行政管理体制改革和政府职能转变提供足够的创新空间，保证行政管理体制改革和政府职能转变的逐步到位。
五是依法行政的推进需要与公务员观念转变和法律素质提高形成良性互动，必须深入持久地对公务员进行依法行政观念的培养和教育，全面提高其依法行政的能力和水平。公务员是一切行政活动的最终实施者。他们的责任意识、法治意识和综合素质的高低，直接影响我国依法行政的进程。实现制度约束下的公务员自觉地依法办事，是我国法治走向良性运作的根本；否则，再完善的制度也会被与之不相适应的观念错位和水平低下所扭曲，甚至使制度失去意义。
六是依法行政必须坚持立法、执法和监督并重，使其相互协调，整体推进。立法、执法和监督是依法行政缺一不可的重要环节。立法是依法行政的前提，担负着为行政机关提供公正、有效的行为规则的功能；执法是依法行政的关键，是与人民群众的权益最直接相关的行政行为；对行政权力的监督则是依法行政的保障，承担着防止和纠正行政机关违法行政的重任。推进依法行政，立法、执法、监督三位一体，相互协调，整体推进。
七是依法行政必须大力加强行政程序法律制度建设。要坚决纠正行政法治建设中重实体、轻程序的不良倾向，高度重视健全和完善行政程序，使行政实体法和行政程序法成为规范、制约和监督行政权依法行使的两大保障。
（三）我国依法行政存在的主要问题
虽然我国的依法行政建设取得了巨大的成就，积累了宝贵的经验，但是由于受各种条件限制和影响，当前依法行政实践中还存在着不少差距和问题：一是依法行政体制不顺，与现行行政管理体制和政府职能转变尚未形成全方位的对接；对依法行政与经济、社会发展之间的关系认识不够清晰，甚至认为依法行政妨碍经济发展；依法行政工作讲起来重要，但在行政管理实践中却往往不容易落实到位。二是对行政决策的合法性、民主性和科学性重视不够，决策程序不完善，决策责任追究机制不健全，决策失误频频发生，给经济、社会发展和人民权益造成重大损失。三是行政立法和行政规范性文件制定中存在着部门利益化倾向，公开透明和公众参与不够，缺乏充分的专家论证。四是执法不严、违法不究、执法牟利现象普遍存在，缺乏严格的执法责任制。五是政府解决纠纷机制不够完善，信访、调解、裁决、复议等纠纷解决方式之间缺乏衔接和整合，制约着政府化解纠纷功能的全面发挥。六是违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出，诸如下位法与上位法相抵触，同一位阶的法律规范之间相互冲突，有令不行、有禁不止等严重损害了法制的权威。七是对行政权制约、监督机制不够完善，导致行政权力在行政决策、行政立法与制定行政规范性文件、行政执法、行政司法等各个方面不同程度地被滥用。八是公务员的法律素质参差不齐，依法行政的观念、能力与水平都亟待进一步提高。
上述问题的存在，一定程度上损害了人民群众的利益和政府形象，妨碍了经济社会的全面发展。要解决这些问题，适应构建和谐社会的新形势和全面实施依法治国方略的现实需要，必须全面推进依法行政，加快建设法治政府。
四、我国依法行政的目标：建设法治政府
《纲要》将我国依法行政的目标确定为建设法治政府，并对法治政府的内在结构加以明确规定，具有十分重大而深远的意义。
（一）法治政府的内在结构
《纲要》规定：全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。按照行政权的运行过程，《纲要》把法治政府的内在构成要件分解为下列七个方面：①理顺依法行政体制。要求政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府与地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。②提高法律议案和行政立法的质量。要求提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。③保证严格执法。要求法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强。④建立、健全科学、民主、规范的行政决策机制。要求科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。⑤有效整合政府解决纠纷机制。要求高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。⑥完善对行政权力的监督机制。要求行政权力与责任紧密挂钩，与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。⑦提高广大公务员依法行政的观念和能力。要求行政机关工作人员、特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。
（二）法治政府的立体性和多维性
法治政府不是平面的，而是立体的、多维的，从不同的角度看呈现为不同的维度。概而言之，法治政府应当是有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、效能政府和责任政府。
1、法治政府应当是有限政府
计划经济体制下的政府是一种全能政府，行政管理无处不在、无所不能；在市场经济体制下，市场机制成为配臵社会资源的基础性手段，政府只能是有限政府，其主要功能在于提供公共物品、解决市场失灵，这就决定了法治政府应当是有限政府。
全面推进依法行政，首先要求中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限有明确划分。政府的权力必须依据法律，政府的行为必须在法律约束之下，遵循法律保留和法律优先原则。凡是宪法、法律规定只能由法律规定的事项，行政机关只能在有法律规定或者法律明确授权的情况下，才能制定行政法规范并作出行政行为。其次要求政企分开、政事分开、政社分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺。凡是老百姓可以自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自行管理的事项，政府就不应干预，政府职能应该是有限的。最后要求政府职能定位必须从传统的微观和直接的全能管理转向以宏观和间接为主的有限管理，侧重于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，为市场主体提供良好的交易环境，维护市场交易的安全和有序。
2、法治政府应当是服务政府
传统的政府管理范式以行政权为中心，片面强调命令与服从关系，强调行政行为的强制性和单一性。市场经济条件下的依法行政，把政府定位在为公共管理和社会服务的提供者。
当前在全面推进依法行政的过程中，迫切需要不断强化政府的服务意识。首先，全面推进依法行政要求政府不仅是公共物品的提供者，而且政府提供的信息要全面、准确、及时，行政管理要力求便民。其次，在行政管理领域，出现了大量协商、合作型的行政行为，如行政合同、行政指导、行政给付和行政奖励等。这些新型的非强制性行政行为的共通之处在于：强调依法行政从指令性转向指导性，强调政府与相对人的平等，强调政府对相对人的服务职能。政府角色的这一转换是根本性的，有利于克服行政行为强制和单一带来的僵化和低效，有利于政府以平等者身份处理与行政相对人的关系，有利于行政行为被行政相对人理解和接受。再次，即便类似于行政处罚、行政强制、行政许可等强制性行政行为，也要通过体现便民原则的行政程序法来强化其服务功能。例如，行政处罚法规定的简易程序和行政许可法规定的一般程序制度和具体的期限制度都有助于建立服务政府。
3、法治政府应当是阳光政府
阳光是最好的防腐剂，阳光政府最有利于防止行政权的腐败和滥用。阳光政府意味着行政权的依据公开、行政权运作的过程公开和行政权运作的结果公开。正如英国一句法律谚语所言，“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式去实现”。全面推进依法行政，要求行政机关在实施行政管理时，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当一律公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见和建议；行政机关要严格遵循法定程序，依法保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。《行政处罚法》、《行政许可法》和《纲要》的颁布实施，为阳光政府的建立奠定了坚实的法律基础。
4、法治政府应当是诚信政府
诚信是市场经济的基石。在市场经济社会，个人诚信是基础，企业诚信是重点，政府诚信是关键。政府诚信要求行政机关公布的信息应当全面、准确、及时、真实，行政机关制定的政策和发布的决定应相对稳定，行政管理应严格依法。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定，如因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并应对行政相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。《行政许可法》首次规定了信赖保护原则，为推动诚信政府建设提供了法律保障。
5、法治政府应当是效能政府
效能＝效率＋方向正确。效能是行政管理的生命。建立法治政府，要求政府不仅是公正的，而且是高效率的，否则，政府管理就难以适应经济社会快速发展的要求。《行政许可法》在我国法律中第一次对行政行为运行过程各个主要环节的具体期限作出了系统和严格的规定，因而必将对推动其他法律、法规重视行政行为的期限制度产生积极影响，从而为建设效能政府打下坚实的法律基础。
6、法治政府应当是责任政府
“违法不究”必然导致“有法不依”。政府责任是政府权力的核心，是政府属性的本质。没有政府责任，行政权的运行就得不到制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正实现。
“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”，这是依法行政的基本要求。对于行政机关而言，职能、权力和责任三者是高度统一的。行政机关作出行政行为的过程，既是行使权力的过程，也是履行职能、承担责任的过程。行政机关行使行政权力违法、越权或不遵守法定程序，都要承担相应的法律责任；造成公民、法人和其他组织利益损害的，要依法承担赔偿责任。全面推进依法行政，要求行政权力与责任紧密挂钩，与行政权力主体利益彻底脱钩；要求行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。
五、当前我国全面推进依法行政的主要任务
《纲要》颁布两年多来，取得了显著成效：法治政府的目标全面确立；各地方、各部门全面推进依法行政的办法和措施纷纷出台；以实施《行政许可法》、改革行政审批制度、加强监察、审计监督为突破口，进一步健全了事前、事中和事后对行政权力进行全方位、全过程的制约与监督机制；各级政府和广大公务员依法行政的意识明显提高；依法行政在构建社会主义和谐社会中的基础性作用更加凸显。但是，我们也必须清醒地看到，如何将《纲要》从纲领性的文件转化为制度性的实践，从书面上的条文转化为法治化的行为，从对政府的外在规范要求转化为公务员的内在价值追求，从依法行政的纲要性宣言转化为依法行政的制度体系，仍然任重而道远。经过十年左右坚持不懈的努力建设法治政府，既是一个宏伟的总体目标，又是一个环环相扣的系统工程；既是一项长期的艰巨任务，又是一项不断推进的日常工作。我们既不能认为十年时间很长而现在无所作为，也不能认为十年时间太短而心存气馁。建设法治政府，需要我们根据各地区、各部门依法行政的发展现状、突出矛盾和主要问题，有计划、有步骤地整体推进和重点突破。要从我做起，从现在做起，下大力气，动真功夫，真正把《纲要》贯彻到位，实施到底。
（一）以转变政府职能和深化行政管理体制改革为动力，不断完善依法行政体制
科学的政府职能配臵和完善的行政管理体制是推进依法行政的基础和前提。改革开放26年来，我国虽然在转变政府职能和改革行政管理体制上取得了重大成效，但目前政府职能配臵和行政管理体制还与依法行政的要求不完全适应，从全能政府向有限政府、从管制政府向服务政府、从封闭政府向阳光政府、从权力政府向责任政府的转变还没有全面完成。《纲要》以转变政府职能和深化行政管理体制改革为推进依法行政的切入点和第一个环节，充分体现了它在建设法治政府中的先导性地位。当前，要推进法治政府建设，首先要求我们必须以进一步转变政府职能和深化行政管理体制改革为动力，不断改革和完善依法行政的体制。体制不完善，法治政府的建设就没有健全的框架，依法行政的推进就没有坚实的基础。因此，一方面，要依法界定和规范政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能，明确划分政府与市场、政府与社会的界限，坚持凡是老百姓能够自己解决的、市场竞争机制能够自行调节的和社会组织能够自我管理的，政府就不必也不应当干预；另一方面，要合理划分和依法规范各级、各类行政机关的职能和权限，合理设臵政府机构，严格控制人员编制，大力改革管理方式，全面推进信息公开，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制
（二）以制约行政权和保护公民权为核心，全面推进依法行政制度建设
依法行政的首要和根本问题是人民与政府的关系问题，是行政权与公民权的关系问题。由于行政权具有管理领域广、自由裁量度大、并以国家强制力保证实施等特点，决定了它既是与公民、法人的利益最密切相关的一种国家权力，又是最容易违法滥用的一项国家权力，因而依法行政的重心是制约和监督行政权；同时，又由于我国的法治模式主要是自上而下的政府推动型模式，我国的经济体制改革也主要是自上而下的政府推动型改革，因而使得对行政权的依赖与对行政权的制约成为一个问题的两个方面，导致制约和监督行政权始终是依法行政的难点。公民权是国家权力之本，是行政权力之源。人民政府应当始终是最广大人民根本利益的忠实代表者和维护者，行政权力应当始终是为了保护和扩展公民权利而行使和运用。制约行政权和保护公民权，就像“车之两轮，鸟之两翼”，推动着依法行政阔步前进。《纲要》抓住了依法行政的这两个核心，把坚持立党为公、执政为民、以民为本的执政宗旨，坚持政府对人民负责，对人民制定的法律负责的行政理念，作为根本的指导思想；把全方位、全过程监督和规范行政权，保护和扩展公民权作为贯穿《纲要》的内在主线。我们一定要紧紧抓住依法行政的这两个核心和《纲要》的这两条主线，通过在行政决策、行政立法、行政执法、纠纷解决、权力监督、程序建设等主要环节上建立起完备的行政法制度体系，真正把依法治官、依法治权落到实处，真正把保护公民权、扩展公民权落到实处，做到以制约行政权来保护公民权，以扩展公民权来监督行政权，实现制约、监督行政权与保护、扩展公民权的相互依存和共同推进。
（三）以强化公务员依法行政观念带动人民群众法治意识提高为着眼点，不断促进制度与人的良性互动
公务员是行政权的行使主体，是一切行政活动的最终实施者。他们依法行政观念的强弱，直接影响着推动依法行政、建设法治政府的进程。提高公务员依法行政的观念，实现制度约束下的公务员自觉地依法办事，是我国依法行政走向良性发展轨道的根本条件之一；否则，再完善的制度也会被与之不相适应的观念错位和水平低下所扭曲，甚至使制度失去意义。法家集大成者韩非子说过：“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”韩非两千多年前的这句名言，在今天仍然令人振耳发聩。只有全体公务员真正做到了不惟权、不惟上、只惟法，严格遵循合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一这六条基本理念和基本要求，才能真正成为名副其实的“奉法者”，才能带动全体人民群众真正把法律作为自己的信仰准则和行为指南，才能做到制度与人的良性互动。惟此，小康社会与和谐社会才能真正建立，中华民族的伟大复兴才能最终实现。因此，我们一定要抓住提高公务员依法行政意识和能力这个矛盾的主导方面，通过制定公务员依法行政的五年培训规划和年度培训计划，通过对培训的认真实施和严格考核，通过奖优罚劣、赏罚分明，教育和督促广大公务员自觉遵守法律，严格依法行政；并以此为推动，加大在全社会普法的力度，积极营造尊法守法、依法维权的良好环境，逐步形成与建设法治政府相适应的社会氛围。
（四）以加强依法行政责任制为保障，把《纲要》真正落到实处
责任是法律的生命，“违法不究”必然导致“有法不依”。推进依法行政，建设法治政府，强化政府责任是关键。一是各地方、各部门的行政首长要真正履行作为推进依法行政工作第一责任人的职责，加大对推进依法行政工作的领导力度，一级抓一级，逐级抓落实。二是地方各级政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级政府报告推进依法行政的情况，国务院各部门、地方各级政府工作部门应当定期向本级政府报告推进依法行政的情况，各级政府及其工作部门应当每年对推进依法行政和贯彻实施《纲要》工作作出具体安排。三是要加强对行政机关贯彻实施《纲要》情况的监督检查，强化人大监督、行政监督、政协监督、司法监督、新闻监督、社会监督以及严格考核、过错追究等机制和制度，对贯彻落实不力的，要严肃处理，予以通报，并追究有关人员的责任。总之，要通过严格落实责任制，加大奖惩力度，使《纲要》由虚变实，由软变硬，切实得到贯彻执行，以防止《纲要》被淡化、虚化、口号化。
六、关于党依法执政的基本理论问题
党的十六届四中全会作出的《关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”这是我们党全面总结半个多世纪以来的执政经验，积极适应建立社会主义市场经济体制和依法治国、建设社会主义法治国家的客观需要，主动应对经济全球化和错综复杂的国际局势所作出的战略性论断，具有重大的理论意义和实践意义。从1996年我们党提出依法治国的基本方略，到十六大报告提出提高依法执政的能力，再到十六届四中全会决定提出依法执政是党执政的基本方式，这既反映了我们党在新的历史条件下对治国执政思路一以贯之的理论探索，更反映了我们党对治国执政方式与时俱进的制度创新。
（一）党依法执政的必然性和现实性
十六大报告明确指出：“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党”。这一深刻而精辟的论断，揭示了我们党在新的历史时期依法执政的必然性和现实性。
首先，从通过革命夺取政权到领导人民执掌政权，是党依法执政的必然选择。现代政治是政党政治，政党是政治生活的核心，执政党执掌国家政权是世界各国的普遍做法。但在表现形式上，因政党与国家产生的先后不同而有两种类型：第一种是国家先于政党建立，政党基于政权有序运作的需要而得以逐步形成和发展，政党与国家是一种寄生关系，只有在竞选中获胜的政党才能成为执政党，并通过其党员代表执掌国家政权而间接执政、幕后执政和轮流执政，西方国家的两党制或多党制即属此类。第二种是政党先于国家建立，政党领导人民推翻旧政权，建立新国家，国家的性质取决于政党的性质，政党与国家是一种共生关系，领导人民夺取政权的政党直接执政、一线执政和长期执政，我国即属此类。上述两种类型，都是特定国情的产物，都适应了特定国家的历史和经济社会发展的需要。就第一种类型而言，由于经过数百年的演进和发展，执政党与国家政权的关系已经比较成熟、稳定和有序，并逐步被纳入了制度化和法律化的轨道。而对第二种类型来说，领导人民夺取政权的革命党如何在革命胜利后迅速转变为执政党，把经济建设而非阶级斗争作为首要任务，把执政党与国家政权的关系建立在规范、稳定、有序的基础之上，则需要进行艰辛的探索和不懈的努力。在这方面，我们党有过指导思想上的严重失误。由于党执掌全国政权后没有及时和全面地实现向执政党的转变，没有一以贯之地把民主和法治作为执政的两大基石，导致党内民主、法治思想淡薄，专断、人治思想浓厚，斗争哲学和造反意识长期主导和影响着党的行为，直至最终发生了打倒一切、全面内战、自己向自己夺权的十年“文化大革命”。邓小平同志深刻总结了这段历史的沉痛教训，明确指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” 1980年，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中进一步强调：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。” 这些具有里程碑意义的精辟论断，把法治的地位提到了前所未有的高度，构成了我国民主法治建设史上的伟大转折点，开辟了我国法治建设的新时代，从而使党依法执政成为一种必然的历史性选择。
其次，从在封闭条件下实行计划经济到在改革开放条件下发展市场经济，是党依法执政的现实要求。恩格斯在《共产党宣言》的《序言》中曾深刻指出：“《宣言》中始终贯彻的基本思想，即：每一历史时代的经济生产以及必然由此产生的社会结构，是该时代政治的和精神的历史的基础。” 我国改革开放27年来所发生的巨大变化，其根本原因可以归结为从计划经济向市场经济的全面转变，以及由此产生的整个社会结构的全面转型所带来的生产力的极大解放，所形成的13亿人民积极性和创造性的空前释放。自然经济必然是人治经济，计划经济必然是权力经济，而市场经济则必然是法治经济。市场经济主体和利益的多元，政府与市场、社会关系的复杂，国内市场与国际市场的融合，以及政治、文化和社会的变迁，都有力地推动着整个国家管理、经济管理和社会管理迅速从人治向法治的转变，都必然要求民主立法、严格执法、公正司法，实行依法治国的基本方略，努力建设社会主义法治国家。20多年来，我国建立社会主义市场经济体制的过程，也就是大力推进依法行政和依法治国的过程。无论是依法治国，还是依法行政，它的前提、核心和关键都要求党必须依法执政；否则，实现法治就只能是纸上谈兵。当前，我国推进经济体制改革和实施依法治国方略都正处在攻坚阶段，迫切需要我们党适应社会主义市场经济规律和法治建设规律的要求，坚持和实行依法执政，不断提高党依法领导和驾驭社会主义市场经济的能力。
再次，从党对国家和社会高度集中的一元化领导到党对国家和社会的法治化领导，是党依法执政的体制呼唤。在革命战争年代和建国初期，我们党实行的是高度集中的一元化领导模式。应当说，这种领导模式对我们党领导人民夺取政权和巩固新生政权起到了至关重要的作用。但是，进入和平建设时期，继续实行这种领导模式，就很容易使党处于包办一切、领导一切、决定一切、管理一切的地位，从而直接导致各级政权组织的功能难以发挥，社会处于消极服从、整齐划
一、缺乏自主性和生机活力的状态，甚至会导致党的领导权集中在个人手中。改革开放以后，针对党高度集中的一元化领导模式所带来的严重问题，我们党进行了党政分开模式的探索，党对国家和社会的领导开始朝着政治领导、思想领导和组织领导的方向转变，这对纠正和克服党高度集中的一元化领导模式所造成的党政不分的弊端产生了积极作用。需要强调指出的是，在党的执政模式问题上，我们既要跳出党高度集中的一元化领导模式的窠臼，又绝不能照搬西方国家执政党间接执政、幕后执政、轮流执政的模式，而必须在有利于加强党的执政地位、有利于完善人民代表大会制度这一执政载体的前提下，依法明确界定党与国家机关的不同职能、权限和责任，以及规定它们之间不同的活动范围、活动原则和活动方式，在此基础上实现党对国家和社会领导的规范化和制度化。而依法执政方式的提出和确立，无疑适应了党在新的历史条件下执政模式创新的需要。它有助于通过宪法和法律确认党在国家政权结构中总揽全局、协调各方的核心地位，表明我们党既不能臵身于国家权力之外，也不是凌驾于国家权力之上，而是依照宪法和法律执掌国家政权，在依法执政中更集中、更有力地实现党的领导，从而既有利于防止党的领导权泛化和绝对化，导致过于集权；又有利于防止党的领导权虚化、弱化、被边缘化，造成执政权力丧失。
（二）党依法执政要厘清执政主体、执政行为和执政责任三大核心要素
中国共产党依法执政是中外法制史上一个前无古人的重大法治创新。依法执政的提出，不仅将引起党的领导体制和领导方式的深刻变革，而且将对依法治国和依法行政产生深远影响；不仅是事关执政党建设、法治建设的重大实践问题，而且是事关党建研究和法学研究的重大理论课题。在法治领域，主体、行为和责任是三大核心要素，是任何法学研究和法治实践都无法回避的基本问题。因此，探讨依法执政，需要我们从理论和实践的视角来厘清执政主体、执政行为和执政责任这三大核心要素。
首先，依法执政需要明确执政主体。依法治国的主体是广大人民群众，依法行政的主体是各级行政机关，公正司法的主体是各级司法机关，那么，依法执政的主体是谁？不明确回答这一问题，就很容易造成理论上的混乱和实践上的危害。有的同志认为，依法执政的主体是全体党员；有的同志认为，依法执政的主体是执政党委派到国家政权机关中担任领导职务的党员代表；也有的同志认为，依法执政的主体是各级国家政权机关中的党组；还有的同志认为，依法执政的主体包括所有的党组织。很显然，上述各种观点都是值得商榷的。笔者认为，其一，依法执政的主体不应当是全体党员。中国共产党有7000多万党员，如果依法执政的主体是全体党员，则就有7000多万个执政主体，这无疑会导致执政主体的泛化，造成人人是执政主体、人人又都不是执政主体的主体虚臵状态。其二，依法执政的主体不应当是在国家政权机关中担任领导职务的党员代表。中国共产党是直接执政、一线执政和长期执政的执政党，而不是西方国家间接执政、幕后执政、轮流执政的执政党；因此，党委派到国家政权机关中担任领导职务的党员代表只能是执政党的一分子，只能代表执政党行使部分执政权力，而不可能象西方国家那样个人就是执政主体（如总统制或议会内阁制国家的总统或总理、首相代表执政党执政）。其三，依法执政的主体不应当是各级国家政权机关中的党组。根据《党章》规定，国家机关党组的主要任务是贯彻执行党的路线、方针、政策；讨论和决定本单位的重大问题；做好干部管理工作等。但为了有利于发挥国家政权机关的作用，国家机关党组不应当以自己的名义、而应当以国家机关的名义统一对外履行政权职能，行使管理职权，承担法律责任。其四，依法执政的主体也不应当是所有的党组织。企业、学校、科研院所、社会团体、社会中介组织、城市社区和农村村等基层党的组织，由于不是领导一级政权的党组织，因而不应当是执政主体。综上所述，依法执政的主体只能是作为整体的中国共产党以及党的中央委员会和地方各级委员会。党的全国代表大会和由其产生的中央委员会行使党的最高执政权，闭会期间则由中央政治局和它的常务委员会行使；地方各级党委在党中央统一领导下行使所在区域的执政权，以保证党对地方各级国家政权机关的领导，并明确地方各级党委的执政责任。
其次，依法执政需要规范执政行为。执政党的执政行为是否公权力？这是需要认真分析和探讨的问题。在西方国家，当参加竞选的政党大选获胜后，“获胜党就接管政府。于是党的政策纲领就通过立法、行政指令和任命党员担任各级行政部门的首脑而变成政府的行动”。无论是总统制国家，还是议会内阁制国家，政党只有执掌国家政权，才能成为执政党，而执掌政权的主要方式就是对行政权、立法权、司法权、人事权和军事权等进行不同程度的掌控。如美国竞选获胜的总统有权提名任命或直接任命约4000名对本党忠诚的政治官员，其中仅500名左右需经参议院批准。在我国，由于中国共产党处于长期执政和直接执政的地位，因而执政方式与西方国家有很大不同，但通过执掌国家政权来执政则无疑是共同的。十分明显，我国执政党执掌国家政权的权力本质上应当是一种公权力，它虽然不同于传统意义上直接对公民、法人产生强制力和执行力的公权力，但却是直接对国家政权产生掌控力和领导力的一种更加重要和更加宏观的公权力。长期以来，我们对规范国家公权力行为以及规范不同的国家公权力相互之间的关系比较重视，法律、法规相对健全，但对规范党的执政权这一公权力以及规范执政权与国家公权力相互之间的关系却严重忽视，法律、法规基本上是空白。因此，依法规范党的执政行为，就显得十分重要和紧迫。其一，要依法规范党的执政权的行使范围。概括地讲，党的执政权主要是指党对国家和社会的政治领导权、思想领导权和组织领导权；具体地讲，则主要包括制定政策权、领导立法权、保证执法和司法权、指挥军事权、推荐和管理干部权、主导宣传和意识形态权、宏观经济和社会事务决策权等。其二，要依法规范党的执政权的行使方式。党的执政权行为一种核心的公权力，既需要依法保障，也需要从实体和程序上依法进行监督和制约。要依法规范党的执政权对国家立法权、行政权、司法权、军事权、人事权、重大决策权等公权力的掌控方式和方法，把其纳入法治的轨道，以保证党的执政行为始终在公开、公平、公正的规则和程序下运行。其三，要依法规范党与国家政权机关之间的关系。既要发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用，又要支持人大、政府、政协和审判机关、检察机关依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作，以从体制、机制及制度上巩固与加强党的执政地位和执政权力。
再次，依法执政需要落实执政责任。责任是法治的生命，无责任即无法治。依法执政是一个重大的法治问题，因而同样需要落实执政责任，否则就不可能实现依法执政。我国宪法在《总纲》中明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”新一届中央领导集体高度重视落实党的执政责任，新政伊始即率先垂范，主动强化执政责任，首次确立了中央政治局向中央委员会全体会议报告工作的制度，制定了《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》，明确规定“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”，并建立了述职述廉、巡视、谈话和戒勉、询问和质询、罢免或撤换要求及处理等重要的监督制度。所有这些举措，都彰显出党中央对落实执政责任的高度重视。落实党的执政责任是个新课题，在责任主体和责任形式方面都显现出复杂性和特殊性，既涉及到各级党组织，也涉及到党员领导干部；既涉及到政治责任和道义责任，也涉及到党纪责任和法律责任。我们既要重视落实地方党委在贯彻执行党的路线、方针、政策，遵守宪法和法律，以及重大决策、任用干部、廉政建设等方面的执政责任，更要重视党的领导干部、特别是高级领导干部和领导班子主要负责人的执政责任。当前，要注意防止由于依法执政的法律责任不健全而产生两种倾向：一是以集体决定为名淡化、弱化、虚化地方党委的执政责任；二是在某些情况下造成党的领导干部的法律责任不如政府领导干部的法律责任明确、具体、易于追究。《中华人民共和国公务员法》第一次把党的工作人员纳入了公务员的范围，这将有利于党和国家工作人员法律责任的统一，有利于党的执政责任的落实。总之，我们在推进党依法执政的过程中，要高度重视落实执政责任问题。要以宪法和党章为根本依据，以贯彻《党内监督条例》、《纪律处分条例》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》和《公务员法》为契机和突破口，通过对违法执政行为的追究并使相关责任人承担党纪和法律责任，来达到监督执政权力和规范执政行为的目的，这既是执政党内部的一项重要制度保障，也是依法治国和依法执政的重要法律保障。
（三）党依法执政要实现方式上的深刻转变
依法执政是中国共产党执政方式的历史性跨越，具有长期性、根本性、全局性和复杂性。要从制度上真正落实依法执政，要求我们党在执政方式上实现三大深刻转变。
首先，党要从主要依政策执政向主要依法律执政转变。党的政策是党领导人民、动员人民和教育人民的重要法宝，是党夺取政权和巩固政权的有力武器。政策在宗旨上的概括性和鲜明性，在制定上的迅速性和灵活性，在执行上的便利性和有效性等优点，决定了它始终是我们党治国理政的十分重要的手段。但是，政策与法律相比，也有着规范性、稳定性较差，公开性、民主性不够，以及适用范围有限（主要适用于党员）、程序制约不足和没有国家强制力等弱点；因此，在我们党由革命党转变为执政党、依法治国成为基本的治国方略之后，党就需要及时和果断地实现从主要依政策执政向主要依法律执政的历史性转变。当然，我们所说的这种转变，指的是党要善于及时把自己的意志（政策）转变为国家意志（法律），主要运用法律而非政策来治理国家和社会，而绝不是说政策已经变得不太重要甚至可有可无。法律与政策在指导思想以及为之服务的经济基础、政治制度和根本任务等方面的高度一致，决定了法律和政策都是执政党执政的重要依据，也决定了两者之间经常有着密不可分的相互依存关系。不仅在中国如此，在西方国家也是如此。如德国比较法学家茨格威特•盖茨在论述社会主义国家政策对法律的影响后曾经指出：“这绝不是说西方法律体系中法律不受政策的影响。恰恰相反，即使在西方国家，每一项法律规则也都具有或明确或模糊的政策背景，否则便几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何适用的。实际上，许多法律都有意地寻求推进重建社会生活的某些经济的或社会的政策。” 在西方议会内阁制国家，议会在控制行政权的同时，也控制着立法权，议会党团成为党的领导核心，执政党的政策成为立法的重要依据和源泉。在总统制国家，议会的权力主要限于控制立法权，如美国在国会参议院设有若干政策委员会，以影响和主导立法。我国在现阶段，由于正处于从主要依政策治国执政向主要依法律治国执政的转型阶段，因而政策就居于更加重要和更加特殊的地位，甚至在某个特定阶段或特定情况下，政策仍可能是党执政的主要方式。但从总体上和根本上看，党治国执政的主要依据和主要方式只能是法律而不应当是政策，这也是我们党提出依法执政的初衷和本意所在。因此，在党从主要依政策执政向主要依法律执政的转变过程中，我们一定要正确处理法律与政策之间的关系，既要正确处理不同效力等级的法律、法规、规章与不同层次的政策之间的关系，也要正确处理不同级别的执政主体依据不同效力等级的法律、法规、规章与不同层次的政策执政的关系，以既积极、主动又平稳、有效地实现这种转变。
其次，党要从强调严格遵守法律执政向既严格遵守法律、又主动创制和运用法律执政转变。依法执政包含两层含义：一是要求执政党严格遵守宪法和法律执政，不能超越宪法和法律行使执政权；二是要求执政党主动创制、运用法律执政。严格遵守法律执政是党依法执政的前提和基础，主动创制、运用法律执政则是现阶段党依法执政的重点和方向。我们既不能由于过分强调党主动创制、运用法律执政而使其享有法外特权，削弱与损害宪法和法律的权威；也不能由于片面强调党应当严格遵守宪法和法律执政而束缚其手脚，不能及时对宪法和法律进行修改，不能迅速把党的政策和主张转变为国家意志，造成党无法有效回应与解决重大的经济和社会问题。把政党活动纳入法治轨道，保证政党运行有法可依，并不断推进政党执政的法治化，这是世界绝大多数国家政党政治发展的普遍规律。西方各国政党法治化主要有三大特点：一是在宪法中规定本国政党政治的基本原则。如在世界上约142部成文宪法中，有93部（占65.5%）宪法明确规定了政党的内容。二是以专门法律的形式对政党的作用和活动方式作出规定。如德国在1967年制定了西方国家中最早的《政党法》。三是在宪法惯例和一些部门法中体现政党运行的规则。这主要体现在英美等普通法系国家。我国八二宪法和党章都明确规定：党必须在宪法和法律的范围内活动，没有超越宪法和法律的特权。我们要在继续严格执行宪法和党章的这一规定，保证党执政行为合法性的前提下，高度重视党主动创制和运用法律执政。一是要通过修改宪法和法律，确认执政党作为制宪、修宪和重大法律议案的提案主体地位。二是要把改革决策与立法决策、把政策制定与法律制定更好地结合起来，更多、更快、更好地用法律而非政策来治理国家事务和政治事务，调整经济关系和社会关系。三是要加强党对立法机关、行政机关和司法机关的领导，督促、支持和保证国家政权机关更好地履行立法、执法和司法职能。
再次，党要从加强自身制度建设与领导国家法治建设分头实施向二者同步推进，统一于依法治国、建设社会主义法治国家转变。在加强党内制度建设与推进国家法治建设的关系上，我们要注意克服两种不正确的倾向：一是把党内制度建设与国家法治建设割裂开来，不注重两者的整体规划、相互衔接、同步推进和共同实施，从而使党内制度建设与国家法治建设形成实际上的两张皮；二是把党内制度建设与国家法治建设等同起来，不注意党内规章、条例与国家法律、法规在内容、形式、效力和适用范围上的区别，导致以党规代替国法。我们必须认识到，一方面，建立严格和完善的党内规章制度，是党依法执政的基础。治国必先治党，治党务必从严。没有严格的党内规章制度，党就会成为一盘散沙，毫无凝聚力和战斗力。因此，加强党内制度建设，既是巩固和提高党的执政能力的迫切需要，也是引导和推动国家法治建设的迫切需要。《党内监督条例》、《纪律处分条例》的颁布和《党员权利保障条例》的修订，标志着我们党在加强自身制度建设与推进国家法治建设的有机结合上进入了一个新阶段。另一方面，党内规章制度本身并不是党依法执政的直接依据。党依法执政的对象是国家和社会事务，因而依法执政的“法”只能是宪法、法律、法规和规章。党内规章、条例是用以规范党内生活和党员行为，而非国家、社会生活以及国家工作人员和普通公民行为的。如果我们混淆了党内规章、条例与国家法律、法规的区别和界限，试图用党内规章、条例来调整国家、社会事务以及国家工作人员和普通公民的行为，就会使党内规范的适用范围扩大化和适用效力强制化，就有可能导致实际上形成党和国家“两套法律体系”和“两套执法机构”，其结果是既损害执政党的形象，又削弱法律的权威。总之，我们既要高度重视党内制度建设与国家法治建设之间的依存和衔接，也要准确把握二者之间的界限和区别，始终牢牢抓住中国共产党依法执政这个核心和关键，始终紧紧围绕依法治国、建设社会主义法治国家这个宏伟目标，努力把加强党内制度建设与推动国家法治建设统一起来，把坚持依法执政的基本方式与实行依法治国的基本方略统一起来，做到党领导立法，带头守法、保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化和规范化。
七、关于构建我国法治政府指标体系的设想
国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）已颁布两年多，十年左右基本实现建设法治政府的目标不久将要进入倒计时。目前各地贯彻落实《纲要》虽然取得了很大成绩，但仍然存在着不同程度的形式化、口号化、实用化和利益化倾向。如期实现法治政府目标面临着诸多困难和问题，需要立即引起重视并切实加以解决。而构建我国法治政府的指标体系，正是全面贯彻落实《纲要》、扎实推进依法行政的一项重要举措，将对法治政府建设产生全面和长期的影响。
（一）构建法治政府指标体系的重要意义
法治政府指标体系，是由反映法治政府本质要求、具有内在关联的指标组成的评价系统。它以细化和量化法治政府要求为着眼点，运用科学的标准，选择和确定有代表性的重要指标，组成指标体系，综合测算各地依法行政的水平，并寻找推进依法行政过程中的问题及其解决对策。因此，法治政府指标体系是引导、评价和预测我国法治政府建设的一把标尺，对依法行政的推进具有重要意义和价值。
1、法治政府指标体系具有引导功能，能够为依法行政的推进提供具体而现实的内在动力
十年左右基本实现法治政府的目标确立后，不少地方政府和国务院有关部门相继确定了本地区、本部门推进依法行政的具体目标及要求。但是，依法行政毕竟只是对行政机关和公务员原则性的定性要求，法治政府目标也只是一个蓝图和方向。《纲要》虽然对法治政府目标进行了一定程度的具体化，但仍然比较抽象和笼统，难以量化，缺少硬约束，因而容易造成推进依法行政工作干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样的局面，导致建设法治政府的目标流于口号和形式。
法治政府指标体系旨在通过对法治政府的精神实质进行深入剖析和科学概括的基础上，把法治政府的内在要求分解、细化和量化，转化为一个个可以测评的指标，组成一个体系和系统。从微观上看，每一个指标及其数值要求均具体而客观，构成了行政机关和公务员在法治政府的不同要求上清晰可辨的一个个努力目标，只有达到或接近这一数值才能符合这一要求；从宏观上看，法治政府的指标体系综合构成了一个全方位的目标要求，行政机关和公务员必须全面兼顾法治政府的各项要求，不能偏废和失衡，否则同样无法获得好的分值。法治政府指标体系正是通过变虚为实、变抽象为具体，并通过宏观与微观的结合，把法治政府的原则要求转化为易判别、可操作的具体标准，引导各级政府和公务员朝着某一方向努力，不仅可以统一各地对推进依法行政的认识，而且可以形成推进依法行政的内在驱动力。
2、法治政府指标体系具有评价功能，能够科学评定各级行政机关推进依法行政的成效
我国法治政府建设的整体水平和状况如何？各地区、各部门推进依法行政工作取得了何种成效？还存在哪些突出矛盾和困难？如何解决？这些问题不仅为社会各界所普遍关注，而且直接关系到法治政府目标能否实现及实现的进程。无庸臵疑，对整个国家或某一地区的依法行政状况，可以进行定性描述和分析，这也是过去我们所采取的主要评价方法。然而，定性分析虽然重要，但其主观性强，随意性大，而且评价较为模糊；因此，定性分析既要以定量分析为基础，也要以定量分析为补充。法治政府指标体系就是要寻找和建立一个较为客观、能为人们认可与接受的衡量标准，以此来测量和评价整个国家及各地方依法行政的状况，相对准确地把握一个阶段内某一地方推进依法行政的目标设臵是否合理，推进措施是否有效，从而对国家及各地方法治政府建设的水平作出恰当、准确的评估和定位，对我国法治政府建设的进程作出科学判断。
同时，通过法治政府指标体系的评价，可以对不同地区、不同部门的依法行政水平进行排位，比较和彰显不同地区、不同部门建设法治政府的努力程度及推进成效，以起到激励先进、鞭策后进的作用。
3、法治政府指标体系具有预测功能，能够为各地区确立依法行政的阶段发展目标提供客观依据
构建法治政府指标体系的目的和意义，不仅在于能够对各地依法行政的水平和成效作出正确评价，而且在于能够直接为各地区建设法治政府的阶段性发展目标的确立提供客观依据。借助法治政府指标体系的评估结果，可以观测到法治政府各项指标的变化情况，测算出某一地区依法行政的发展速度，从而预测该地区依法行政的发展态势和未来走向。因此，各地可以此为依据，结合本地区的经济社会发展规划，统筹确定本地区下一阶段的依法行政推进目标，并切实加以实施，以保障我国法治政府建设能沿着预定的轨道快速前进。
此外，对法治政府指标评估结果进行比较分析，可以及时发现制约和影响某一地区依法行政工作的主要问题、薄弱环节及其根源所在，从而制定相应对策，使建设法治政府工作更有的放矢。
（二）构建法治政府指标体系的可行性
构建法治政府指标体系虽然意义很大，但是否可行还会存在争议和疑问。近年来，随着视野的开阔和认识的深化，国内运用指标体系评估和分析某一社会现象的尝试不断增多，水平也日渐提高。但迄今为止，这些指标体系基本多用在经济、科技、现代化等客观上易于用数据进行衡量的领域，其评估方法在国内外也得到广泛认可，实施效果能够反映真实情况。与经济、科技、现代化等领域相比，人们通常认为法治、法治政府是一个软性环境评价，多属于价值层面的要求，较难进行数据测量；即使可以获得数据，也恐难以全面、客观、准确地反映法治政府建设的真实情况。这一怀疑虽有一定道理，但它只能说明构建法治政府指标体系的困难性和艰巨性，并不能说明构建法治政府指标体系不可行。
法治与法治政府虽然多属价值层面的理念要求，比较抽象和原则，但这决不意味着法治与法治政府是脱离人民生活、高高在上的奇思妙想和海市蜃楼，可望而不可及。相反，法治政府建设是人类的实践活动，法治与法治政府的理念和精神要得到贯彻实施，就必然要转化为具体要求，最终体现在人类的实践活动中，成为人们日常生活的组成部分。在现代社会中，法治与法治政府不仅是人类共同追求的理想，而且已成为现代国家和社会公认的基本治理模式，成为人类极为重要的实践活动，成为社会大众的共同的生活方式。作为客观存在的社会现象，法治和法治政府建设必然可以通过各种社会因素加以反映，必然可以运用各种方式加以观察和研究。同样，对于行政机关建设法治政府的种种努力，人民群众自然会有亲身感受和体验；对其所产生的成效，社会也会有客观的评价。
不可否认，与经济现象等其他社会现象相比，对法治建设进行定量分析要更为复杂，数据获得也十分困难。这一方面要求我们能够通过深入研究，真正理解和掌握法治与法治政府的内在要求及其运作规律，把对法治政府建设的定量分析建立在科学基础之上；另一方面要求充分收集和积累法治政府建设的数据，必要时由专门机构负责调查、收集和分析。事实上，目前行之有效的评价体系的数据，如GDP数据，一开始也并不是现成的或唾手可得的，而是在人们充分认识到它的重要性以后，有意识加以收集或者要求有关部门提供的。对一些重要数据，各国均设有专门机构负责调查、收集、整理和统计工作，从而逐步形成了高效、准确的数据收集和保存体系。法治政府指标体系中有关经济和社会的相关指标，可以直接从现有统计数据或主管部门保存的资料中获得；对那些十分重要而尚欠缺的资料和数据的指标，则完全可以通过建立新的数据采集或供给渠道获得。因此,法治政府指标化完全具有实现的现实可能性。
（三）法治政府指标体系的基本内容
依法行政和法治政府涉及面极其广泛，众多社会因素都与法治政府有或多或少的联系或关联，在某种程度上反映着法治政府的实际运作状况。但是，法治政府指标体系不可能无所不包，它应当是一个以相对简单明了的方式展现各地依法行政水平的系统；法治政府指标体系也不可能是一些指标和数据的简单堆砌与组合，而应当是一个安排科学、结构合理、逻辑严谨的有机整体；同时，同法治政府有关的因素与法治政府的关联程度差异很大，不能对这些因素不加选择和区分，只有那些真正能够直接反映法治政府内在要求的要素才能被纳入到指标体系之中，这些指标必须具有充分的代表性和典型性。因此，法治政府指标体系的基本内容的确定和结构安排，攸关法治政府指标体系的科学性和有效性。
根据初步研究，并结合我国依法行政的实践，我们认为，法治政府指标体系至少应当能够测算出三种结果：其一，测算年度某一地区的依法行政状况和水平，旨在确定出该地区实现法治政府目标的进度，同时找出存在的问题并制定对策；其二，测算年度不同地区的依法行政状况和水平，旨在比较和分析各地区依法行政水平的差异及其原因，并寻求解决方法；其三，测算十年左右法治政府目标初步实现时，我国依法行政的整体水平，旨在制定我国下一步依法行政乃至依法治国的总体战略。
为了能够深入反映法治政府的本质要求，我们认为应设臵客观指标和主观指标两部分指标系统，以综合组成法治政府的指标体系。
客观指标的数据是客观的，大多可以通过统计报表或现有资料获得，所评价的内容涉及的是法治政府应当具备的内在标准。《纲要》按照依法行政的逻辑结构和行政权的运行过程，明确规定了法治政府的七项内在标准，即合理配臵政府职能和完善行政管理体制、建立健全科学民主决策机制、提高制度建设质量、理顺行政执法体制和规范行政执法行为、建立防范和化解社会矛盾的机制、强化对行政行为的全方位监督、提高公务员依法行政观念和能力。这七项内在标准，既是对我国建设法治政府本质要求和主要任务的深刻反映，也是评价各地依法行政水平的基本依据，可以作为评价的一级指标。在此之下，再细化七项标准的具体要求，以分别确定二级和三级指标。通过设计和实施这些客观指标，可以反映各级地方政府推进依法行政的努力程度、实际举措和具体成效。
主观指标的数据是主观的，其内容是社会对行政机关依法行政水平和能力的评价，体现的是人民群众对政府推进依法行政及其取得的成效的认可和满意程度。依法行政的根本宗旨在于促进经济社会的协调和谐发展，维护、实现和发展最广大人民群众的权益。依法行政水平是否提高，法治政府是否实现，最终必须得到人民群众的认可和承认。因此，社会公众对法治政府的评价，是法治政府指标体系中必不可少的重要组成部分。这种评价更多地是通过对法治政府的主观感受和内在体验表现出来的，其基本内容除了以上述客观指标的七项标准为基础外，还应当反映法治政府的七个外在维度，即法治政府应当是有限政府、服务政府、阳光政府、责任政府、诚信政府、廉洁政府和效能政府，其行为应当符合合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一六项基本要求。主观指标的数据需要通过合理设计调查问卷、进行抽样调查并经过统计处理后才能获得。
最后，通过赋予客观指标和主观指标的分值以不同权重，结合专家对各项分值及其关联数据的比较、分析和权衡，综合测算出总分值，即为某一地区法治政府建设的实际状况和水平。
（四）构建法治政府指标体系的基本步骤
构建法治政府指标体系的目的，是要建立起一个能够以比较简明、合理的方式评价某一地区依法行政水平的指标系统。该系统应当科学准确，行之有效，能够经得起实践的检验。不过，客观而言，建设法治政府的指标体系，不仅在国内是第一次，在世界范围内也不多见，其难度可想而知。但是，我国经济社会的快速发展，迫切需要尽快建设法治政府，这就决定了我国只能主要走自上而下的政府推进型法治化道路，而不可能象西方国家那样花一二百年时间走自下而上的自发演进型法治化道路。因此，时不我待，我们只能知难而上，勇于进取，大胆进行法治创新。
从已成功建立的一些经济和社会指标体系来看，它们都大体经历了调查研究——形成指标体系框架——进行试评——修改完善的发展过程，才逐渐得到认可和得以广泛应用。法治政府指标体系的建立同样需要认真调查、深入研究、不断尝试和逐步完善。可以考虑按以下步骤和环节层层推进：
1、调查研究。构建和实施法治政府指标体系是一项复杂的工程，必须进行深入调查和研究，详细分析和论证其可行性，拟定出构建法治政府指标体系的基本思路。在调查研究的过程中，既要深入研究法治本身的特点，也要充分借鉴经济和社会指标研究已积累的经验与教训。
2、拟定出法治政府指标体系的框架结构。在调查研究的基础上，由专家学者会同政府法制部门的同志确定法治政府指标体系的基本框架和基本内容，并按内在逻辑要求选择重要而有代表性的指标组成初步的指标框架体系，同时明确每个指标的权重。
3、形成较为成熟的法治政府指标体系及其说明。法治政府指标框架体系拟定后，应在全国范围内征求各方意见，并根据意见反馈结果进行修改，以不断提高指标体系的科学性和合理性，逐步形成较为成熟的法治政府指标体系，同时编制指标体系说明。
4、进行试评和修改完善。指标体系确定后，可先在东、中、西部地区分别选择一些地级市进行试评，找出指标体系存在的问题和原因，进一步对指标体系进行修改和完善，直至形成科学、全面、准确的评价方案，再
逐步在全国范围内推广运用。
目前，我们已完成第一阶段的工作，正在进行第二阶段的工作。
（五）法治政府指标体系的使用
当前，我国发展改革稳定正进入新的关键时期。新一届中央领导集体提出了树立科学发展观和构建和谐社会等一系列新的执政理念，具有重大和深远的指导意义。要在经济和社会发展中真正落实这些理念，从根本上应对与化解各种深层次的矛盾、风险和问题，就必须全面转变和履行政府职能，大力推进依法行政，加快建设法治政府；否则，执政党的执政理念就有因政府的执行力不强而流于口号的危险。从这个意义上说，尽快建立并抓紧实施法治政府的指标体系，比以往任何时候都显得重要和紧迫。
法治政府是现代政府发展的综合性和基础性目标，是民主与法治的集中体现。法治政府指标体系涉及到政府管理的各个方面，具有适用领域宽、涵盖面广和实施有力的优点，比经济指标或教育、卫生、环保、社会治安、计划生育等单项或局部指标更为全面、科学、合理，因而在推动科学发展、构建和谐社会、提高政府执行力等方面的作用和影响力也更大。
法治政府指标体系一旦形成，即具有多种用途，可以根据不同的目的加以使用：既可以由行政机关用来进行自测，为各级行政机关推进法治政府建设提供客观依据；也可以作为社会中介组织和研究机构研究与评价政府依法行政工作的重要工具；更重要的是，它可以作为上级政府评估和考核下级政府、政府评估和考核其工作部门全面工作成绩的基本方式。
古人曰：“法者，国家所以布大信于天下。”依法行政作为政府工作的笼头，对政府的公共管理、经济管理和社会管理行为的合法、公正与高效起着决定性的作用，对经济、社会、环境的科学和谐协调发展具有全局性的影响。因此，随着我国依法行政的全面推进，我们应逐步创造条件，将中央对地方、上级政府对下级政府、各级政府对其职能部门以及行政机关对公务员的考核，从主要考核经济指标，转到主要考核实施法律和实现法治的指标上来，把运用法治政府指标体系进行考核评价的结果作为各级政府政绩考核的基本依据。
