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论地方政府在环境保护中的作用
现在，一般将环境执法不力主要归咎于地方政府，从而兴起对政府进行环境问责的强大声势。国家环保总局副局长潘岳在2006年9月评论甘肃省徽县群众血铅超标和湖南岳阳县砷超标事件时直言：“分析两起重大环境事件的原因，看似责任在企业，实则根源在当地政府，在地方保护主义，‘政府不作为’是导致污染事件的根本原因，有关政府和部门责任人负有重要责任。”
一、当前环境保护的两个特点
环境保护是指为保护自然资源的合理开发利用，防止环境污染和生态环境破坏，以协调社会经济发展与环境的关系、保障人类生存和发展为目的而采取的行政、经济、法律、科学技术以及宣传教育等诸多措施和行动的总称。它的内涵丰富，主要包括要预防和治理人类活动，特别是经济活动可忙对人类环境或已经对人类环境造成的污染；将自然资源作为环境要素，在合理开发利用自然资源的过程中保护环境，同时还包括对自然生态，自然保护区三等的保护。
（一）环境保护在不同层面呈现出不同的特点
在理论层面，环境保护至少呈现以下两个方面的特点：一从环境污染产生的原因看，环境保护的主体众多，包括所以参与社会活动的主体都应成为环境保护的主体。由于环境保护存在于社会活动、特别是经济活动的各个层面和各环节，因此，环境保护具有广泛的社会性，需要社会的广泛参与。二从环境保护的目的性来看，环境保护是一种社会共同利益的要求，是全社会公众根本了要求所在，因而具有公益性。但在现实层面，社会这个大舞台承载着的不同社会群体，却有不同的表现，并且其活动的目的往往与环境保护的要求相去甚远，甚至背道而驰。当前，我国社会环境问题严重，环境保护已成为全社会的共识。但是，企业和企业主为实现其利益最大化，不惜损害、破坏环境；消费者群体为获取质优价廉的商品而忽视环境；农民等群体不惜对资源和环境的破坏，例如，通过乱砍乱伐、滥采滥挖等破坏植被的行为满足其消费需求。虽然环境保护对于全社会而言有强烈的共同需求，但是却无法形成环境保护的合力。
（二）环境保护中政府责任的特点
从以上对环境保护特点的分析可以看出，环境保护是社会的共同责任和共同需求，应当说是为社会普遍认可的。但在具体实施过程中，环境保护作为一种社会公益性行为，其效用的发挥是通过改善环境质量这一中间环节而使受益者获得物质利益和精神享受的。因为环保投资明显的社会公益性，决定了投入者的投资收益不能独享，会形成“利益外益”。就环保而言，由于其投资的结果直接导致的是环境质量的改善，而对环境质量的消费不具有排他性，只能与他人共享。现实中的人们却不完全自觉进行环境保护，因为，谁都不愿意单独投资环保而与他人共享利益，这是由企业“经济人”的本性和理性人的“自利”的本性决定的。从我国的实际看，近年来国家和社会大力倡导环境保护，国家也采取相应措施加大保护力度，但是结果与环境保护的预期有很大的差距，并且整体环境状况在继续恶化。
要突破目前在环境保护上的困境，必须寻找环境保护的主导力量，形成环境保护的合力，防止污染、破坏力对环境保护效果的减损和力量的抵消。在参与环境保护的各类主体中，公民、社会组织无疑是基本力量，环境保护必须靠他们在各个层面广泛参与。政府无疑是主导力量，由于政府地位的特殊性，政府作为社会公共利益的根本代表，以及政府所具有的职权和政府行为的主动性，使它最适宜也是最有能力承担环境保护的责任。
二、政府环保护社会责任的分析
（一）政府的地位与政府责任
在汉语中,“责任”一词有两种含义，一是指份内应做的事，即角色职责和义务，例如医生责任、举证责任等；二是指没有做好应做的事情而应承担的过失，例如渎职者的责任。本文所指的政府责任属于前者的范畴。政府责任在性质上属于一种角色责任，该责任得以存在完全是由于责任主体——政府，依据宪法和组织法在国家社会生活中取得的特殊角色的地位和职权而形成的。法律给政府依其地位和职权以实现其行政管理的目标，同时又赋予促成其活动为他人谋取福利的特殊职责。
基于环境问题一旦发生，其影响具有广泛性、长期性和不可逆转性等特点，必然对当代人以及后代人产生严重的后果。人们为了避免这种结果的发生，追求现实生活的舒适和维护后代人的利益，构成了社会整体对环保保护的实际需求。为此，政府以公众利益维护者、代表者的身份，以满足公众需求的为目的，承担起了推动环境保护的责任。随着环境污染和环境破坏问题的日益严重，西方国家率先通过立法确立了政府在环境保护中的地位，保护环境成为政府的一项重要职责。强化政府环境保护责任是落实科学发展观的政治需要，是根除环境顽疾的关键点和突破口，是建立规范和约束政府行为长效机制的经验总结。
（二）政府环境保护责任的特点
政府环境保护责任的核心是依法行政。从行政法的角度看，这种责任有积极责任和消极责任之分。消极级行政是一种传统行政，对相对方的权利义务产生直接影响，如行政命令、行政处罚，行政强制措施；积极行政是一种新型行政，对相对方的权利义务不产生直接影响，如行政规划、行政指导、行政咨询、行政政策等。依法行政对消极级行政的要求是“没有法律就没有行政”，即受法律严格制约；对积极行政的要求是“法无明文禁止，即可作为”，当然也应符合法定权限和程序的要求，不得同宪法、法律相抵触。
随着我国经济持续高速地发展，环境问题严重，政府的环境保护责任也应由传统的消极责任较新型的积极责任转变。各级政府在环境保护问题上，从有利于环境保护出发，采取“法无明文禁止，即可作为” 的积极态度，去实施行政保护；采取各种措施调动其他环境保护主体的积极性，整合各种环境保护力量形成统一力量；改变行政执法形式：从主要以行政命令、行政处罚、行政强制逐步转变为主要靠行政指导、行政契约、行政奖励等手段与形式，经行政协商，协议形成共识来实现环境行政管理目标，最终完成环境保护的任务。
三、地方政府在环境保护中的作用
地方政府的各种环境责任之间的冲突也可以分别运用上述理论来解释。上级政府和地方人大，相对于问责对象地方政府而言来说是问责主体，同属于权力资源。地方政府既要对上级政府负责，又要对地方人大负责，是为角色冲突。地方政府不仅是地方利益的代表和维护者，还是国家利益在地方的代表和维护者，这是利益冲突。地方政府各种责任形式之间存在冲突的是导致地方政府环境责任缺失的内在原因。关于如何化解冲突，笔者以为应该从两个方面着手。
（一）协调不同环境责任之间的冲突
地方政府和地方政府环境管理部门除了对人大和上级政府负责外，还必须遵守法律法规。我国宪法规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”地方政府自然必须依法行政。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也规定：“地方各级人民政府必须依法行政。”法律法规的内容将地方政府的不同环境责任进行了大致定位，切实执行这些法律基本上可以将各种环境责任之间的冲突维持在秩序的范围内。一般法律理论将政府的法律责任理解为政府对行政相对人的责任，其实法律责任还包括对法律本身的责任。前者要求地方政府对相对人执法时权限合法、执法主体合法、责任形式和幅度合法、执法程序合法，后者则要求地方政府忠实执行法律，完整理解并贯彻法律意图，不得只执行符合地方利益的法律规定，拒绝执行或者懈怠执行不能直接带来地方利益的法律规定。地方政府具有明显的独立利益倾向。有些地方政府在执行国家法律时显得日益具有地方利益意识，有选择地执行法律：符合地方利益的法律就“用活用足”，反之就“变通”办理或者软拖硬抗。环境法律就属于地方政府消极抵制的法律之一。甚至有些地方出台拒不执行环境法的文件。例如，金华市委、市政府曾出台《关于进一步优化市区经济发展环境的若干意见》，严格限制环境保护执法，最终被国家查处[1]。应该说，我国在法律上基本建立了地方人大和上级政府对地方政府环境行政的监督体系，公众舆论的监督制度正在建设之中，但地方人大和上级政府的监督仍然在实践中没有得到很好的实施。在“有法可依”的情况下，地方人大和上级政府并没有充分利用法律赋予的权力履行监督的职责，地方人大和上级政府对地方政府实施监督也是其义务，问责主体没有完全履行法律，固然可以对问责主体继续问责，但将纸上的法律变成实践中活的法律，还应该借助问责主体的伦理因素。
（二）对利益尤其是地方经济利益加大疏导
上述各种化解办法都属于对地方政府进行堵截和围剿的外在约束思路，还应该削减地方政府牺牲国家利益的心理冲动。在美国，联邦和州政府在环境管理方面的权力配置体现强烈的契约色彩，例如联邦政府利用开支权诱导州政府贯彻联邦的环境管理计划，对贯彻联邦环境管理计划的州进行资金补助。我国尽管是单一制国家，中央政府与地方政府之间，尽管不一定要引入平等协商的机制，但需要灌注协商合作的精神。地方政府是地方环境利益和地方经济利益的代表，这是无法否认的。中央政府应该尊重地方政府对地方利益尤其是对地方经济利益的代表地位，在环境管理过程中，可以对地方政府进行诱导，而不是单纯发布命令，一味要求地方五条件执行中央的环境立法和政策。例如，上级政府可以运用财政支付、项目审批等手段诱导地方政府严格执行环境法，如果地方政府执行了环境法，就可能获得更多的地方利益。我国环境立法体系基本完善，法律制度也不可谓不严格，但环境执法的效果不尽人意，原因固然很多，但如果中央政府的环境保护的意愿在大多数地方政府都没有得到认真贯彻，仅仅将责任归咎于地方政府便有失偏颇。如果能将法律责任手段和诱导激励手段相结合，软硬兼施，地方政府保护环境和严格执行环境法的积极性会更高、效果会更好。
（三）通过立法加地方强环境保护规划
环境保护的公益性决定环境保护必须依靠政府和法律的支持。而法律作为一种直接规范人类行为的强制性行为标准，对社会、经济以及文化的发展具有指引、评价、教育、预测和强制的作用。因而在环境保护中环境法律制度起着基础性作用，规范、引导和保障环境保护的发展。从我国环境保护几十年的发展来看，存在着诸多方面的问题。其中，环境立法的科学性、立法相配套的法规、规章是否完善，直接关系着环境保护事业的发展。首先，政府应积极推动环境立法的变革，使环境立法建立在科学的基础上。我国现有环境立法上所遵循的体现污染者个体责任和单纯治理责任的“谁污染，谁治理” 原则，与环境保护社会性、公益性特点不相适应，要通过制度创新构建起社会利益群体利益均衡的环境法律制度，确保环境责任分散化、社会化，推广至全体社会成员，确立“污染者负担”和“受益者补偿” 原则。为公益性环保保护的发展注入新的活力，为解决环境保护过程中“政府失灵”与“市场失灵”问题提供法律理论依据。其次，加强环境行政立法，制定与环境法律相配套的行政法规、规章，为环保保护提供直接的、具体的法律依据，促进环境保护健康发展。环境法律的存在，为环境保护的发展提供广阔的法律空间，但是还必须通过环境行政立法将相关的环境法律具体化，制定相应的条例或实施细则，才能更好地直接适用，将法律为环保保护提供的原则更加具体化。
对于权力机关制定的环境保护宏观规划，各级政府必须尊重并严格执行。目前，政府特别是基层政府在履行环境保护职责过程中无视环境保护规划的现象，主要表现在环境许可方面，如排污许可、建设规划许可、资源开发许可，取水许可，土地利用许可等方面违反环境保护规划。
