教学案例二_教学案例作业二

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教学案例二：应该如何进行大部制改革

一、教学目标

1．了解组织结构的本质，理解组织结构设计与再设计的本质。2．了解组织结构设计的影响因素与流程。

3．思考政府组织结构设计应该如何进行部门化与层级化？

二、案例内容

2008年破题，2009年启动，顺德的大部制已实施近两年。这里的改革者一直强调，大部制只是一个开端、一个导火索，因为它只是行政改革，并没有真正改革社会治理的方式。大部制并非顺德改革的终极目标，那个目标，是向公共治理型政府的转型，是“还权于民、让民得利”。在全国的大部制改革热潮中，广东在深圳、顺德两地的试验最为抢眼。两地改革以决策权、执行权、监督权“行政三分”为主基调，但又突出了自己的特色，比如深圳继续深化“行政三分”，顺德却突出了“党政联动改革”。

第一部分：深圳大部制改革

深圳大部制改革再动刀（本报记者刘芳《中国青年报》（2012年04月23日 07 版））

2012年4月9日，深圳市民中心C区三楼长长走廊的尽头，蓝色的指示路牌上，“深圳市科工贸信委”的字样还清晰可见。这个在2009年深圳大部制改革启动之初新建的机构，一度是整合了贸工局、科技局等5个与产业发展相关部门的“巨无霸”，在2011年12月，按照“撤一建一”的原则，又调整为深圳市经济贸易和信息化委员会和深圳市科技创新委员会两个部门，同时，不再保留市农业和渔业局。从合到分，这块蓝色的指示牌，见证了深圳大部制改革渐进的三年历程。“只要适应了经济社会的发展，碰到问题就要改，如果还有问题，就继续深化改革”，在中国青年报记者追问此事时，深圳市委副秘书长高国辉的回答似乎已是深圳市各级官员的共识。深圳，正在为全国行政管理体制改革探路。

“巨无霸”的合与分

2009年以前，深圳市就设有贸易工业局、科技和信息局、保税区管理局、高新办等多个产业管理部门，这些部门分别从各自的角度对同一产业进行管理，在一段时期后就出现了资源分散、集合度不高等问题。比如，在产业准入审批、项目引进、资金扶持、配套服务等方面政出多门、职责交叉，没有一个部门能够全面掌握全市产业发展情况，各种资源也难以

形成整体合力为产业发展服务。另外，产业发展园区管理机构与产业部门职能交叉重叠，二者分别对园区内外的产业进行准入审批、项目引进、资金扶持等，影响了资源配置效益。种种弊端，导致工作不协调、园区内外不平衡等，影响了深圳经济协调持续发展。2009年初，正值全球金融危机后期和深圳创业板启动前期，而深圳的企业多为高新技术企业，于是，在2009年大部制改革中，成立一个能够全盘掌握全市产业发展情况的部门，推动产业结构调整就成了当务之急。整合后的科工贸信委将原先的55个处级单位，整合成29个处级单位，更强调科技创新。“29个处里，最多的就是姓‘科技’和姓‘高新’的处——科技创新支撑处，科技发展处，科技成果推广处，高新技术产业化处，高新技术改造处„„凸显了深圳产业调整的特点”。从2009年到2012年，经过近三年的运转，在深圳高新技术产业快速发展的环境下，管理格局的问题又开始暴露出来。2012年深圳“两会”上，数名市政协委员以万言书的形式对深圳大部制改革进行了反思式回顾，提案中举例写道：“科工贸信委对产业实施统一管理，并重在管规划、管政策、管标准，指导行业发展。但庞大的机构运行起来，反而影响了政府的依法行政效率。如科技创新的行政服务比大部制前弱化了”。实际上，从2010年起，深圳市科工贸信委要分拆的消息，就在悄然扩散，其下属机构也在悄悄地分离。比如，原本下属负责全市招商引资工作的深圳市投资推广署，在2010年初就成为了一个完全独立的部门。这一消息，直到2010年底，深圳市投资推广署召开年终总结会时才对外宣布。而媒体也在2010年，将深圳市科工贸信委冠为“巨无霸”机构，曝出有“1正20副”的官员臃肿问题。后据深圳市编办解释，其实领导职数仅为“1正10副”。但此后，外界对该机构过于庞大，办事效率低下的质疑，并没有停止。2012年2月9日，深圳市政府举行的一场新闻发布会上，深圳市政府副秘书长高国辉向记者证实，科工贸信委已经被“拆分”调整为深圳市经济贸易和信息化委员会和深圳市科技创新委员会。据称，后者的成立“可能开了整个政府职能内的全国先河”。

39天的革命

此次深圳行政机构改革，力度之强、范围之广、进度之快，前所未有。深圳三年前实施的大部制改革仅用了39天，创下了中国行政改革的一个历史纪录。此次改革以“委”、“局”、“办”作为政府主要架构：“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行；“局”主要承担执行和监管职能；“办”主要协助市长办理专门事项，不具有独立行使行政管理职能。有学者认为，深圳此轮机构改革的核心就是对行政权进行“三分”，“委”、“局”之间最终将形成“行政合同制”，以此来考察绩效，实现行政权力间的相互制约。以“委”为例，比如，与产业有关的贸工局、科技局、高新园区领导小组办公室等5个部门被

整合为科工贸信委，其他被整合的部门还有发展和改革委员会、规划和国土资源委员会、交通运输委员会等。这番调整组合，使得原来的46个工作部门减少到31个, “瘦身”近1/3，80%的工作部门纳入整合范围，涉及的600多项行政审批事务减少近200项。即使不作调整的部门，在这次改革中也要按照转变职能的新要求，重新制定“三定”方案。春江水暖鸭先知，深圳市民早就在自己的生活中感受着这种变革。比如一袋超市中摆放的虾，如何管控质量？质监部门负责生产环节，工商部门负责流通环节；如何安全监管？农业、质监、工商、卫生、食品药品等多个部门对食品链的不同环节或不同品种进行监管。但出了问题，找遍农业、质监、工商、卫生、食品药品等多个部门，不一定能找到管理主责部门，反而投诉无门。改革后，新成立的市场监管局，统一承担由原工商局、质监局、知识产权局等部门的职责，以及卫生局餐饮环节的食品安全监管职责。这使负责食品安全监管的部门由5个减少为卫生、农业、市场监管3个部门，知识产权交由市场监管1个部门负责。改革前，除了市场监督管理职能的多头化之外，其他部门的情况更为错综复杂。以交通运输为例：一方面在地域上存在二元化管理，另一方面，城市市政道路和公路在种类上存在二元管理，市政道路由不同部门实行规划、建设、管养三分离体制，公路则是由另外一个部门实行三者一体化管理。在执法方面，公路路政执法由交通部门承担，市政道路执法由城管综合执法队承担，既割裂了道路管理的整体性，也不利于城市化水平的提升。另外，道路管理与交通设施管理也是脱节的，道路上的路灯、绿化等附属设施由城管部门负责，但交通信号灯、交通标牌、标识、护栏等交通设施则由交通部门负责。

改革后新成立的交通运输委员会，统筹负责特区内外交通规划(设计)、建设、管养、执法以及运输管理，特区外的交通、公路也由原来的分级管理调整为市垂直管理。为了减少改革带来的震荡，深圳自方案公布后，仅用39天就出台了改革后31个政府工作部门的“三定”方案，新部门正式挂牌运作。实际上，在改革方案公布前，深圳市纪委、市委组织部、市编办、市监察局就联合下发了《关于严明纪律切实保证政府机构改革顺利进行的通知》，就改革期间的政治纪律、机构编制工作纪律、组织人事纪律、财经纪律、保密纪律等作了明确规定。实践表明，此次改革的进程较为顺畅。

最大的改革是人的改革

改革的核心是“放权”。新成立的市场监管局减少行政审批事项，大幅降低企业注册登记门槛，将有关技术性评审及事务性工作交给社会组织承担。据深圳市编办统计，改革到现在，共取消、调整、转移284项职责及行政审批事项，其中，取消和调整行政审批事项194项，占当时623项的31%。同时，取消、调整和转移部门承担的一些评比表彰、统计考核、宣传培训、办展办会等90项事务性职责。与此同时，一边发育社会组织，一边继续放权。22家进驻市行政服务大厅的单位的109项审批比改革前压缩了563个工作日，国税局、地税局、检验检疫局、外汇管理局、财政委、公安局等6个进驻部门的管理事项（大厅内）均为“即来即办”。最大的改革是人的改革。记者在深圳市编办还了解到，通过大部制改革，政府部门人员编制净减492名，其中公务员编制356名，雇员136名。局级干部，包括副局级干部编制几乎减少了四分之一。通过“瘦身”，大大减少了部门之间的职能交叉重叠，为政府的高效运作提供了重要保障。多出来的局级领导如何消化？深圳市编办告诉中国青年报记者，深圳市委、市政府高度重视改革后干部的消化问题，采取了多种行之有效的办法分流安置局级干部。对需分流的局级领导实行全市统筹安排任职，对到达一定年龄的转任同级非领导职务或提前办退，对部门副职和处级领导干部采取担任市信访专员、抽调到大运会筹备部门工作、到基层街道挂职、到对口帮扶等地区挂职、选派到市属国有企业任职等分流方式予以消化。同时还结合市级领导班子换届，安排部分领导到市人大、政协等部门任职。暂时安置不了的，允许超职数安排，逐步消化。

“委”、“局”分设避免寻租

深圳市编办在接受采访时表示，深圳的这次改革，从设计之初就不重物理反应，而重化学反应，“着重解决的是制约深圳经济社会发展的深层次矛盾和问题”。以市场监督管理局为例，大部制改革后，该局承接了原工商、质监、知识产权三局的职责，并划入了消费环节食品安全监管、酒类专卖管理、清理无照经营等职责；2011年12月，食用农产品安全质量监管职责从原市农业局划转过来，形成了3+4的职能格局。概括来说，从监管执法到促进经济产业升级再到公共服务，都统一由市场监督管理局来完成。改革前后最明显的区别是机构和领导职数的减少。与之前相比，正处级机构减少13个，减幅40%；监管所减少21个，减幅28%；局级领导职数减少10个，处级领导职数减少23个。另外，深圳市实施公务员分类管理改革方案，该局将占全市一半以上的执法员进行了套改，成为全市最大的实施改革的单位。该局领导层意识到，必须改变中层领导干部的选拔任用方式，引进岗位聘任制。深圳市场监督管理局用民主推荐权重分析制度来选拔任用正科级领导干部，科（所）负责人实行岗位聘任，打破任职终身制，解决了干部能上不能下的问题。人才选拔任用机制的创新，激活了业务工作开展的创新。该局提出“自我革命、自我放权”的口号，提出了推进企业注册登记体制机制的改革创新举措——《关于鼓励社会投资加快经济发展方式转变的若干实施意见》。这一被民间简称为市场准入“28条”的意见，让企业登记注册“即来即办”，有限责任公司登记打破区域限制，全市窗口“大通关”受理，企业年检无纸化，放松政府管制，降低企业准入门槛，减轻企业负担，提高办事效率，赢得了百姓认可。“即来即办”制度也因此获得了市政府授予的“改革创新特别贡献奖”。“三年后再来看这些部门，透视大部制改革的效果，应该说是瑕不掩瑜，总体上还是成功的。”深圳市政协委员苏醒认为，大部制成功的最典型案例，莫过于市场监督管理局。“深圳市市场监督管理局成为深圳继公安局之后的第二大部门，其监管职责涵盖了原工商行政管理、质量技术监督、知识产权（商标、专利、版权）、物价、餐饮监管（其他地区属于食品药品监督管理局或者卫生局的职能）、酒类产品监管等部门职责。”苏醒说。在他看来，深圳市市场监督管理局的整合，真正贯彻了大部制改革思路，理顺了市场监管体制。新的市场监管体制框架基本建立，各项业务工作进展顺利，创新发展、科学发展的局面基本形成。“政府机构转变一个很重要的问题就是增强服务功能，削弱利益功能。”广东省社科院教授丁力认为，深圳这次政府机构改革将制定政策和执行政策的部门分开——制定政策的“委”与执行政策的“局”分设，“这能够有效避免寻租现象”。深圳市的计划是，到2013年建成全新的公共服务型政府的目标，在整合调整政府机构后，还要创新政府运行机制和模式，完善决策执行监督的运行机制，让改革落到实处。

深圳“大部制”改革31个机构挂牌减少领导394名（2009-09-09 : 广州日报(广州)）

第二部分顺德

“最大胆”的“大部制”改革：顺德试水党政合署（来源：南方周末南方周末，记者苏永通发自：广东顺德、广州最后更新：2009-11-27 21:21:17）

以改革著称的广东佛山市顺德区正在进行着被认为是中国当下“最大胆”的“党政大部制”改革，其大胆程度，甚至被称为“石破天惊”。数量的减少只是表征之一，比如将顺德的党政机构从41个减为16个，直接减去了近三分之二。更大的变化来自于一些部门的消失，在方案宣布的那天，就有人发现：统战部不见了。这在中国县级党委实属罕见。而区委统战部、农村工作部、区工会、共青团区委、妇联、工商联、残联一同组成了新的党委“社会工作部”。

消失的不仅仅是统战部。一系列变化让熟悉中国政情的人看起来都颇有“石破天惊”之感：区纪委、审计局和信访局组成了新的区纪委；文体广电新闻出版局和区委宣传部组成了新的区委宣传部：司法局和区政法委组成了新的区政法委。他们都是一套人马，两块牌子。

改革不仅仅如此。一些原本由广东省、佛山市垂直管理的诸如工商、地税、质监、药监、国土等九个部门，一并纳入机构整合范围。比如新成立的市场安全监督局直接合并了质监局和工商局。而财政局和地税局则组成了新的财税局。

改革还不仅仅如此。新成立的“部局”一把手大都由区委副书记、区委常委和副区长兼任，而原“部局”的正职全部成了副职，原来部门的副职成了新设的“局务委员”。更令人吃惊的是，整个改革，从宣布改革到人事变动结束，只用了三天。一时间，官场震动，舆论震动。但“操盘者”说起来却风清云淡，“外界都说是„石破天惊‟，其实出奇地平静。”接受南方周末采访的顺德区委书记刘海端坐在办公室里，轻磕着手中的烟头。

早在1992年，顺德便是“综合配套改革实验市”，进行了以转变政府职能为核心的改革，“顺德模式”也因此著名。那么，十多年后这次“平静”改革的背后，到底是什么？如此急骤的改革，逻辑何在？新体制又将如何继续？南方周末记者在十余天内，采访此次改革参与和涉及的一系列上下官员，还原和探究这一“石破天惊”的党政联动试验。

一场预谋好的“突袭”

考虑到可能带来的震动，我们把人事方案筹划草拟了；为了协调上级主管部门，甚至连电话号码都考虑进去，叫上级放心

如刘海所述，改革“出奇地平静”。这是一场“突袭”——9月14日，广东省编办批复方案；9月15日上午，顺德召开党政联席扩大会议，副区长们知晓自己成为改革对象，这仅仅比媒体早了6个小时；9月16日，旧官已免，新官上任。所有科级官员都参加了9月16日上午的动员大会。接受南方周末采访的方案设计者之

一、区委副秘书长马洪胜说，最初会场“寂静得掉一根针都能听得见，大家都屏住呼吸，不知对自己作何安排”。而当刘海宣布四五天内完成改革时，“下面一阵躁动”，另一位官员说，“有笑声，大家觉得有点不可思议”。机关里其实都关注着改革的动态。7月31日，深圳率先公布大部门改革方案。“我们个个抱着报纸研读，以为会走深圳路线。”现任卫生与人口计划生育局常务副局长刘明说。有观察人士注意到，深圳在公布方案5天后才任命新部门首长，使得改革出现了一些阻力。

相比之下，顺德的动作，“迅雷不及掩耳”。接受南方周末记者采访的广东省编办行政机构编制处副处长刘光大承认其中的“预谋”——8月11日至18日，他与顺德本地的马洪胜等改革小组核心成员，悄悄入驻顺德区委招待所“华桂园”，他们的主要任务，是修改机构改革方案，他们同时完成了职能机构和人员编制整合方案，以及与上级部门运作机制方案。除此之外，“考虑到可能带来的震动，我们把人事方案也筹划草拟了。”区委常委们知道方案概况，是在送报省编委之前召开的一次常委会。此前，方案仅在极小范围内知晓——“改革小组”成员，主要是区办以及区编办的一些官员（大约六七个），以及区委书记刘海和两个副书记。区委常委、纪委书记潘东生回忆说，大约在9月8日，他们第一次见到方案，并进行了简单的讨论。而副区长完全不知晓，有副区长表示，他也只是听到机构撤并的“比较准”的传闻，但完全没想到自己要去当局长。在方案公布之后，刘海向一些区领导表示自己的歉意；此外，作为佛山市委常委，他在市里的会议上寻求各部门的理解。遭到“突袭”的，还有省级的主管厅局和官员们。在省编办批复的当日（9月14日）下午，广东省副省长肖志恒召集了部分省直部门开会，协调这些部门与顺德改革的对接问题。

当天晚上，当区长梁维东正向27个原职能局首长介绍方案同时，区委书记刘海则召集来自北京、广州以及本地的一些专家展开研讨。多位参与讨论的专家对南方周末记者证实，他们讨论长达4个多小时，大家最担心的是上下协调问题。这并非杞人忧天。尽管1992年顺德改革后反弹不多，但亦曾因上下协调问题，增设机构。佛山市委党校副校长何劲和回忆说，当年顺德曾将人事局并入组织部，以人才交流中心调动人才，但后来“没有人事局的章，人家不承认”，于是后来又加挂了人事局的牌子。区编办一位官员透露，2003年佛山市区划调整，由于所辖5个区统一的机构设置方案，原本不分内外贸的顺德不得不加挂对外经贸局牌子；2004年，广东省设民族宗教事务局，顺德从统战部分出外事侨务局，民族宗教事务局则与统战部合署办公，挂两个牌子。

而现在顺德官员看来，上下协调不成问题。

刘海说，顺德改革是“广东改革一盘棋里的一个子”。就大部门改革，6月1日和8月5日，他两度向省委书记汪洋作汇报。省编办行政机构编制处副处长刘光大说，此次改革不同于1992年改革，是省市区三级联动、省区“直接对接一起做”，省直各部门和佛山市均对顺德改革表示支持。在广东省，对接顺德改革的正是分管行政管理体制和机构的省委常委、副省长肖志恒。“所有可能出现的问题我们都考虑到了，甚至连各个新部门的电话号码都考虑进去，让上级部门安心，能找到它所指导或管理的职能。”刘光大称，他们是在“主动工作”。顺德的局长们近两个月则频繁前往广州，与省厅的官员们沟通解释。“党政合一”与“党政不分”

刘海根本没理会“党政分开”或“党政合一”的讨论，“我们是基层，核心是要解决问题。”

哪怕再迅雷不及掩耳，也无法阻止议论。顺德改革初始，一个被反复提及的问题是：这么改，是否党政不分？16个党政部门中，党委部门6个，政府部门10个。党委的5个工作部门，同时加挂政府牌子，列入政府工作部门序列，但不计入区政府工作部门个数。这些党的部门被赋予了新的职责。新的社会工作部部长周志坤笑称自己管理着一个“小政府”，这些原属不同部门的职能的共同点是，都是“做人的工作，为不同人提供服务”，“从幼到老，从男到女，从健康的到健全人，从天（宗教）到地，从党内到党外，从国内到国外（侨务），我都要管。”宣传部长梁惠英，则被安排在前不久的每年一度美食节私房菜总决赛上表演做菜，“这是我破天荒地在公众场合做菜”。现在，区委宣传部的另一个牌子是文体旅游局，以往由经贸局承办的美食节明年改由宣传部承办。“我们是基层，核心是要解决问题。”刘海坦诚，自己根本没理会理论家们的“党政分开”或“党政合一”的讨论。他曾任佛山市委宣传部部长多年，推崇“虚工实做”。“在基层做事，需要平台，需要抓手。”改革方案主要负责人之一的区委副秘书长马洪胜说，设计之初他们就有共识：区县作为国家和省市决策的执行层，是基层，而基层应考虑如何使得执行力更强。事实上，顺德“党政合一”已实施多年。纪检监察合署办公，最早就源于1992年顺德的改革，最后推广到了全国。南方周末了解到，顺德区委常委和副区长一向交叉分工，但不重叠，区委常委有时候也会以分管工作的身份参加区长办公会（政务会议）。

此次，纪检再次合并了审计与信访部门。纪委书记潘东生说，审计不仅为纪委提供线索，更增强纪检机关调查的技术能力。“它的人手紧，以前我想抽调哪个人来帮忙，要跟副区长打招呼，现在我可以根据需要来调配。”信访并入纪委，则在他的意料之外——放在区委办实际的协调能力要强。他理解，信访并入纪检，是为了增强其监督力度。一位官员透露，他们还曾设想将信访纳入政法委，“但老百姓一般怕政法委，纳入纪检，体制内外的投诉，都放到一起，形成大投诉格局。”南方周末了解的情况是，方案设计之初，以高效和廉洁著称的香港模式较受推崇。区编办官员透露，他们曾打算在局之下，职能相近的科室设“署”（二级局），比如，财政局下，设财政署和税务署，一方面解决官员安置问题，同时解决上下对口问题，但担心又增加层次，以及在现有国家机构设置中（审计署除外）找不到相关依据。

改革小组还曾有过大胆的设想，将交通警察也并入“大城管”中，但目前条件并不成熟。刘光大说，改革不能太冒进，“前进一步是进步，前进两步则有可能脱离实际。”事实上，与此前进行的各级大部门改革相比，顺德的改革显然已经走得更远。比如，去年3月国务院层面的大部委改革中，人力资源和社会保障部内设国家公务员局，而顺德的人力资源和社会保障局主管社会就业，“类似国外的劳工局”，公务员管理则与干部管理一起统归组织部。国务院明确了卫生部牵头协调食品安全，而在顺德，除了种植与养殖之外，涉及食品安全的各个环节审批与监管，打包并入市场安全监管局。“让董事长兼总经理”

各个局其实只有干活儿的份了；以前的副区长话语权很大，但出了事一般都是局长负责。现在，“你决定，你负责。”

有一件事让新任卫生和人口计划生育局常务副局长刘明颇感顺当——最近购买甲流疫苗经费，经局办公会议、局长直接请示区长后，3天内即获批。按照以往的程序，首先要由疾控中心打报告到卫生局，卫生局上报区府办，区府办给分管副秘书长，副秘书长给分管副区长，副区长报至区长处，区长批示财政局办理后，方原路传达回卫生局，这样的往返至少得一两个星期时间。关键的改变在于，现在的局长周爱群，同时也是副区长。周今年5月升任副区长，仅4个月的时间，老同事们发现：“局长又回来了。”16个新部门首长中，包括5个区委常委和6个副区长，余下由当地自创的“政务委员”担任，他们被赋予相当于副区长的级别和权限。改革方案主要起草人之一的顺德区副秘书长马洪胜说，将区领导“下放”，是实现扁平化管理的关键之举，此举可有效提高政府执行力。而在每日的“早餐会”上，部门首长们已经和区委书记和区长坐在一起。环境运输和城市管理局局长王干林（副区长）说，他每日都能见到书记刘海，“当然吃东西为主，但有一次我就跟他说我要做一件事，他说你可先试试，就这么简单。”虽然各部门首长由区领导兼任，但实际上，各部门增加的权力主要在于执行层面，而决策权则提高到区党委和政府的高度。“各个局其实只有干活儿的份了。”常驻当地的一位记者说。

区委书记刘海则早就盘算着如何推行问责制，他最近指示办公室废除去年订好的问责办法，起草新的办法。比如复杂的食品安全问题。“什么猪肉灌水，羊肉灌水、牛肉又灌水，六七个部门都管，上到区层面还有几个领导都来分管，分不清谁的责任。现在我把六七个大盖帽都给你，你搞不好，执行不力，出现错误，那我问责你。”刘海说。机构重组的主要依据是“同类项合并”，比如以原工商、质检、安监三部门为主体的市场安全监管局，将文化执法、旅游市场监管、食品安全、安全生产等职能全部囊括，形成“大监管”格局。经济促进局则将农业局、经济贸易局和科学技术局合并，“一二三产业全包括”，形成“大经济”部门。环境运输和城市管理局局长王干林（副区长）现在每天到最顶层的副区长办公室批完文件，就得马上下楼到自己的局长办公室，门边原本的沙发被换成了一张大会议桌。现在，在这个局长办公室，原本涉及多部门的职能，几乎全在他掌管之下，可以拍板决定。“以前我要治理汽车尾气，就要以办公室的名义去找交警、公安、城市建设、交通、环保等一大堆部门开会，有些要需要成立临时机构。”王干林说，环境运输和城市管理局所并部门，原有四十多个临时机构。拍板权的另一面，是他负有更直接的责任。王干林说，以前作为分管领导，是“不太管实事、连法定代表人都不是的董事长”，现在则是“董事长还要兼总经理，就是分管领导加法定代表人，都是你干。”“以前的副区长话语权很大，但出了事一般都是局长负责。现在，„你决定，你负责‟。”区编办副主任杨少毅说。“以前的分工不是按照职能相近，而是„肥瘦‟搭配，比如，有些部门的职能有四五个人分管，这都不新鲜，因为它是一块肥肉。”刘海说，原先一个领导就经常分管十多项职能，而它们往往是“风马牛不相及”，现在他要求这些官员要“专业化”。与“决策权上移”、“执行权下移”相辅的是“监督权外移”。借鉴中纪委垂管思路，区纪委首次向各部门派驻了纪检组长，纪委书记潘东生说，现在的派驻纪检人员由纪委直管，且不从事所在局内的其他任何行政事务，保持独立。人事初定，磨合尤难

不争论，允许试，错了及时纠正。

改革之后的第一个星期一（9月21日），刘海去了新成立的市场安全监管局，来自原8个执法部门的13个局领导已经开始办公。见到副局长温雄，刘海握住他的手，“实在对不起温局”，没一会儿，他拍着温雄的肩膀再次说，“对不起温局了”。温雄此次由顺德区质监局局长转任市场安全监管局副局长，享受原副处级待遇。作为原省直管部门，温自2005年起担任局长，职务级别相当于顺德区副区长。区编办副主任杨少毅认为，此次改革得以顺利推进的关键因素在于“人员不降级”，没有破坏整体利益格局。刘海说，省里对区级干部编制的支持和改革方案内对局级人事制度创新，“解决了大问题”。比如新设立的区政务委员。

另一成功关键在于“编制不突破”。此前，深圳曾因部分部门副职超过10个也遭遇舆论质疑。而顺德用设立“局务委员”解决了这一问题，增加了安排官员的回旋空间。但是局务委员是常设还是过渡性产物，依然是一个未定的难题。佛山市委党校副校长何劲和曾跟一位局务委员开玩笑说：“局务委员是„候补委‟还是„顾委‟，乐观的看，你们比较年轻，应该是„候补委‟。”刘海也表示，局务委员将长期保留。这些未来官员们的仕途问题只是诸多待定的问题之一，而新部门的是否能够成功磨合并达到预期，则是顺德改革的关键所在。刘海认为，应该跳出精兵简政思维，重视机构改革的“化学反应”而不是“物理反应”。“我不在乎机构的多和少，而是重视它的执行力。”刘海说。环境运输和城市管理局局长王干林说，自己的部门是“最啰嗦的部门”——投诉最多，比如城管执法和交通问题。他所在的这个新部门，除了原城管和环保部门是完整的，“交通一拆二，建设一拆二，水利也是一拆三给我的。”按照职能“同类项合并”原则，国土城建和水利局主要负责“建设”，环境运输和城市管理局负责建设之后的“管理”。不过，一些职能并不能完全实行“建管分离”。“我跟杨小晶（副区长兼国土城建和水利局局长）说，工作量大的事，我们就分开，你管建设，我负责管理，工程量很小的，干脆你管或者我管。”市场安全监管局局长赵万雄说：“开会的时候，我要求他们记住：没有工商局，没有质监局，没有安监局，就是市场安全监管局。”该局提出，要变“专业执法”为“综合执法”。原属5个部门的执法队伍，被混编在一起，模仿公安管理模式，置于全区的40个“网格”中，在每个网格中的执法人员，被要求监管辖区内的一切安全监管事务。但这不是一件容易的事情。仅该局业务范围内的专业法律法规，就有六七百部。以食品安全监管为例，新成立的食品安全监管科，7个工作人员分别来自原质监局、卫生监督所和工商局。他们还从各医院各借2名防保科人员到各分局，指导餐饮服务监管工作。基层压力陡增。赵万雄说，现在他正推动“精机关，强基层”，实现监管重心下移。指令来自区委书记刘海，他收到一封网民来信，反映市场安全监管局基层承担各种职能，但人力缺乏。这封信同时也到了纪委书记潘东生手中，原属区办的信访局已并入纪检系统。潘东生欣慰的是，这两个月来的信访量与去年同期持平，而针对大部门改革的信访案件极少。

原农业局下属的两个事业单位（主要分别管农药病虫害和农产品质量监管），则在经济促进局和市场安全监管局之间摇摆。“凡是还在讨论的问题，要么是都不想做，要么是都想做。”一位当地官员说。南方周末记者了解到，尚有6个部门“三定”方案未获批。除了公安局之外，发展规划和统计局、经济促进局、国土城建和水利局、市场安全监管局、环境运输和城市管理局，是主要的经济和社会管理部门，相关职能交叉较多。不过刘海表示，方案都已上报，很快会批准，“即使„三定‟了，视运行情况，以后还可修改。汪洋书记说了，改革允许失败。”事实上，省里对顺德的期待不言自明，去年10月中旬，刘海接省委通知：省委书记汪洋准备前来视察。“按照惯例，我准备了顺德近期的工作情况准备汇报，但15日晚上，他们让我准备顺德1992年和1999年两次改革的情况。”隔月，广东省召开经济特区会议，顺德受邀参加，会议明确了深圳和顺德承担行政体制改革任务，分别为市、县探路。在去年的特区会议上，汪洋四次提及顺德，并要求继续秉承“允许改革失败，不允许不改革”的理念，“不争论，允许试，错了及时纠正，努力降低改革成本，确保改革成功。”

改革之后，顺德区的党政机构由原来的41个精简到16个，精简幅度接近2/3。而与深圳对比，顺德最大不同是党政机关一起改革；干部安排上，每单位副职最多不超5名。

第三部分延伸阅读县级大部制改革的富阳模式

(中国改革报2010-10月29日，记者王淼)近年来，在县级大部制改革的实践中，浙江的“富阳模式”和广东的“顺德模式”尤为引人注目。对于这两种模式，富阳人称自己的改革做的是“乘除法”；顺德人则称自己的改革是“化学反应”。日前，在中国行政体制改革研究会举办的中德县域公共治理比较国际会议上，地方的改革者与专家学者共同对这两种“大部制”改革模式进行了研究和讨论。中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯指出，富阳和顺德的改革都是内驱动型的改革，在既定的体制框架下做了很多有益的探索。不管是富阳模式，还是顺德模式，如果能够下决心在全国2000多个县、县级市和市管区推广，会从根本上改变我国基层党政管理的方式，其积极意义不可估量。

富阳模式：“神变形不变”的专委会制度

富阳用“神变形不变”这样一个词来概括自己所进行的大部制改革。其原因就是其“专委会制度”是在基本不动机构、不动人员的情况下，通过把分散在部门中的决策权有机地收归到“专委会”，让部门真正成为执行机构而实现的。

这样一种改革是建立在对我国目前县域公共权力运行中存在弊端的反思基础上的。富阳市委宣传部部长赵玉龙在介绍富阳经验时指出，目前我国县域的公共权力运行有三个缺陷，一是

县里有40多个部门，部门过多，分割过细，资源配置非常分散。而且每个部门站在自己角度来决定自己的工作内容，从而造成决策公共性的缺失。二是由于部门分割过多，造成了部门的力量过散，影响决策的执行力。三是权力的制约也比较散，监督的权威性不够。2009年，富阳市确定政府基建项目197项，计划总投资135.62亿元，其中2009年计划投资41.89亿元，然而2008年全市财政总收入45.07亿元，其中地方可用资金仅为21.6亿元。这些可用资金既要确保政府的日常机构运转，又要确保基本的民生改善，留给政府基本建设的资金屈指可数。不仅如此，仅有的这点财力还几乎全部分散在各个部门，成为了“部门财政”、“碎片型财政”，政府无法进行统一的调度，形成了“部门代替政府、屁股指挥脑袋”的局面。

正是出于对这种缺陷的认识，2007年初，富阳市出台了《中共富阳市委关于建立市四套班子重大事项协调运作机制的意见（试行）》和《中共富阳市委富阳市人民政府关于建立和完善市政府工作推进运作机制的意见（试行）》，把四套班子分工负责与合作共事结合起来，把现代政府统筹整合理念与现有的部门分工体系有机地结合起来。这套机制，富阳把它称为“5+15”运作机制。“5”，指从四套班子层面，建立工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组、决策咨询委员会、监督管理委员会5个机构。其中3个领导小组是市委重大事项议事机构，只议事不决策，决策仍由市委常委会或市委常委扩大会议乃至四套班子联席会议行使。决策咨询委员会是全市重大事项的决策咨询机构，由人大、政协牵头，市内外专家组成。监督管理委员会整合全市各类体制内外监督资源，实现事前事中事后全过程、全方位监管。“15”，指从政府层面，建立计划统筹委员会、规划统筹委员会、公有资产管理运营委员会、土地收储经营委员会、体制改革委员会、社会保障委员会、工业经济委员会、环境保护委员会、重大工程建设委员会、城乡统筹委员会、社会事业发展委员会、现代服务业发展委员会、招商委员会、信息化工作委员会、运动休闲委员会等15个专门委员会（简称“专委会”）。“专委会”的性质是富阳市政府的统筹协调执行机构，它不是一个有形的大部门，而是按照职能有机统一的思路，把各部门中的相同相近职能梳理出来，整合归类组成。

据介绍，富阳的专委会制度实现了以下几个方面的好处：一是以软件创新促进硬件提升。富阳市设立的“专委会制度”，其核心是政府职能的整合归类。“专委会”的机构是虚拟的，并没有涉及到政府机构的调整和人员的增减，只是在机制上进行了创新，对交叉重叠的政府职能进行了整合，跳出传统的部门设置，体现了统筹整合的理念，较好地避免了过去机构改

革“精减———膨胀———再精减———再膨胀”的弊端。二是实现体制内决策、执行、监督的既相互协调又相互制约。富阳市的15个“专委会”可分成统筹决策、执行、监督三类，体现了决策、执行、监督相协调，形成了较为完整的系统。三是逐步消除了部门权力的利益化。政府对分散在各个部门的政府资金、资产、资源进行集中管理、统一调度，最大限度地增强政府的可用财源。其次，改变过去按基数逐年递增切块给部门的做法，统一编制政府大预算，资金一律不通过部门拨付，由财政直接集中拨付，减少中间环节。

三、思考题：

1.深圳模式、顺德模式、富阳模式部门化的逻辑是什么？它们又是如何完成组织结构层级化的设计的？

2.深证模式、顺德模式、富阳模式在运作过程中可能碰到什么问题？你给它们的建议是什么？

3.你是哪个模式的支持者，理由是什么？如果你对以上三种模式你都不支持，你的模式是什么？

顺德模式，有很多亮点：

信访并入纪检[W用1]，[W用1]以群众问题为核心，任务导向,体现了目标导向原则。将区领导“下放”[W用1]

[W用1]有利于发挥基层才能，民主化决策，提高效率，提高信息传递速度

你决定，你负责‟[W用1]

[W用1]权责统一，避免机构臃肿，人浮于事，体现权责对等原则

区纪委首次向各部门派驻了纪检组长，纪委书记潘东生说，现在的派驻纪检人员由纪委直管，且不从事所在局内的其他任何行政事务，保持独立。[W用1]

[W用1]更好监督，减少腐败现象和人情现象

此次改革得以顺利推进的关键因素在于“人员不降级”，没有破坏整体利益格局 “化学反应[W用1] ”而不是“物理反应”