部地方政府在引资促进中的职能定位[优秀]_政府职能定位

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部地方政府在引资促进中的职能定位

随着我国经济体制改革、对外开放的日益深入和西部大开发战略的实施，吸收外商直接投资己是地方政府对外开放和加快市场经济建设的重要组成部 分。这也是各地地方政府越来越重视招商引资的原因，许多地方政府以招商 引资为己任，投入大量的人力、物力和财力，不遗余力吸引外商投资。那么，政府在招商引资中扮演着什么角色?政府在招商引资中应该做些什么?不应 该做些什么?招商引资应该是“政府主导”还是“政府搭台，企业唱戏”，对 于这个问题，分歧很大，明确政府在招商引资中的职能定位，不仅直接关系 到招商项目成功与否，也关系到政府如何做好招商引资工作。.地方政府在利用外资促进上的职能定位，理论界的专家学者发表了很多

不同的看法，其中一种观点认为招商引资应以政府为主导，主张者认为:①政 府可以克服部分市场失灵，作为市场主体的个人和企业组织的招商引资既要 投入大量的成本，又要承担相当风险，市场主体难以在成本很小的情况下形 成构建完善市场体系的一致性，他们的利益是互相冲突或者不协调的，市场 主体自发招商引资的交易成本太高，而在产权制度不完善的情况下也没有明 确的收益预期，同时还会带来负的外部效应，容易产生难以预料的风险，而 即使市场主体有能力进行成功的招商引资，那也是基于其经济人的自利驱动 行为，未必能带来市场整体的完善。第二种观点认为市场会失灵，政府也同 样会失灵，市场做不到的，政府未必做得到，主张者认为:政府招商引资失 败的案例比比皆是，政府作为招商引资的主体和市场主体相比，虽然大大减 少了交易成本，但却同时增加了管理成本，市场不能获得的完备信息，政府 也同样不能，更危险的是，政府行为具有更大的随意性和专制倾向，政府及 其官员追求垄断租金最大化的行为带来了许多难以克服的问题，如官僚作风、权利滥用、低效率等，而且，这种招商引资往往在地方政府的短期行为中偏 离了长期的公共利益目标，这种行为的后果往往带来极大的收益风险，并且 很容易破坏市场的正常秩序和发展。第三种观点是对第一种和第二种观点的 补充，主张者认为:②在我国，关于找“市场”还是“市长”的问题由来已久。姜龙华《谈谈市场失灵与政府介入》，《新疆广播电视大学学报》，2003年03期。.同上。

.经济理论研究告诉我们，任何一种经济形式的国家，要取得经济的稳定增长，但靠“市场”或“市长”都是无法解决，而要取二者之长，当然，对于市场 或市长的职能要有一定的界定和划分，宏观调控只是市场失灵时的一种补充，而不是“最优选择”。这些主张从不同的角度阐述了自己对招商引资过程中地 方政府应该扮演什么样的角色，都具有独到的见解，在这些理论研究指导下，就要求政府做好职能定位，明确政府在招商引资中的职能定位将直接关系到 招商项目的成功与否，关系到政府如何抓好招商引资工作，关系到对外开放 的扩大和如何更充分地发挥招商引资对经济发展的推动作用，要不然，政府 这也不能干，那也不敢干，畏首畏尾，犹豫不决，放过来，由于没有搞清楚 政府的职能定位，“越位”了也不知道，到头来，拔苗助长，招致招商引资的 失败，就算是招引来了，效果也不理想。

引资促进的确是地方政府进行经济管理的重要职能，其对经济发展和公

共利益的改进起着关键作用。但是，地方政府在从事招商引资工作时应该始 终着力于提供优良的公共服务和推进法制建设，而不能通过招商引资直接乃

至任意干预市场。地方政府应该在经济发展中起重要作用，但其作用必须始 终基于匡正市场失灵的理由。广义理解的招商引资则应加强，具体就是致力 于提供优良的公共服务和推进法治建设。

4.1部地方政府招商引资现象的评析

目前，招商引资在我国地方政府已经成为时髦，许多地方政府纷纷把招 商引资与绩效考核挂钩，招商引资己经成为政府工作的重中之重。其实，政 府招商引资早就有章可循，并且国内外都不乏成功的先例。而国内最成功的 是“广交会”和厦门“中国投资贸易洽谈会”，这是我国并称的两大国际招商 引资盛会。特别是厦门的招商引资在几年前不过局限在很小范围内，如今已 经扩大为国际范围，并得到政府的支持。政府招商引资虽然有成功的案例，但是存在的问题也不少，招商引资的效果甚微，政府的投入和得到的现实回 报根本不能匹配。对地方政府来讲，获得的长期收益更是细微。对外商外企 的调查显示，地方政府招商引资行为对于外商的现实投资决策的影响是微乎 其微的，绝大多数外商投资是受客户关系吸引而来以及由上游或者下游企业 介绍带动。然而，一些政府的招商引资行为却实在令人费解，他们把招商引.资在政府职能中的地位提升到了无以复加的水平，甚至作出了一些近乎荒唐 的决策，忽视了公共利益和地方的长远利益。具体表现在不惜动用巨额资金，不惜出让自身利益和公共利益，不考虑不良资本和不良企业的负外部效应等 等。地方政府招商引资带来了许多严重的社会问题。

4.2府行为的合理性与局限性

事实告诉我们:地方政府的招商引资行为既可能失败也可能成功。地方 政府招商引资的确有其合理性和激励动机。

首先，地方政府有投入到招商引资活动中的激励动机。经济职能日益成 为政府职能的重要内容，经济指标也日益成为衡量政府业绩的重要指标。目 前，招商引资已成为许多地方政府的政绩考核指标。因为，经济的发展取决 于当地市场的繁荣、企业的兴旺和资金的充足。招商引资可以同时实现政府 追求可支配财政收入最大化的目标和垄断租金最大化的目标，事实上，招商 引资活动结果最大的赢家是地方政府，并且地方政府可以从中持续获利，地 方政府通过招商引资扩大了财政收入源泉和权力支配的空间。当然，地方政 府所进行的招商引资也会带来公共利益和社会福利的改善，招商引资可以优 化地方的市场结构，能够在地方的就业、消费、教育、生活等各方面带来明 显改善。所以，这些都成为地方政府介入招商引资这一市场行为的原因，从 中我们也看到政府介入招商引资活动的合理性。

其次，政府行为可以克服部分市场失灵。作为市场主体的个人和企业组 织的招商引资既要投入大量成本，又要承担相当风险。市场主体难以在成本 很小的情况下形成构建完善市场体系的一致性，他们的利益是互相冲突或者 不协调的。市场主体白发招商引资的交易成本太高，而在产权制度不完善的 情况下也没有明确的收益预期;同时还会带来负的外部效应，容易产生难以 预测的风险。而即使市场主体有能力进行成功的招商引资，那也是基于其经 济人的自利驱动行为，未必能带来市场整体的完善。另一方面，社会中介组 织如行业协会等在进行招商引资的时候也会产生同样的问题，尽管相比政府 部门他具有严格的成本收益核算体系，但他所计算的收益也只是局限在他所 从事的领域之内。因此，中介组织也不能代表社会整体利益和公众利益，况

且，目前我国中介组织的发展还很不充分。完善健康的市场体系不可能自发.形成，市场失灵的存在提供了政府介入市场的依据，招商引资正是其中的一 项工作，显然政府在经济活动中的视野要比市场主体广阔得多。

市场会失灵，政府同样也会失灵;市场做不到的，政府未必就能做到。

正如前面所描述的现象那样，政府招商引资失败的案例比比皆是。政府作为 招商引资的主体和市场主体相比，虽然大大减少了交易成本，但却同时增加 了管理成本。市场不能获得的完备信息，政府也同样不能。更危险的是，政 府行为具有更大的随意性和专制倾向。政府及其官员追求垄断租金最大化的 行为带来了许多难以克服的问题，如官僚作风、权力滥用、低效率等。而且，这种招商引资往往在地方政府的短期行为中偏离了长期的公共利益目标。这 种行为的后果往往带来极大的收益风险，并且很容易破坏市场的正常秩序和 发展。

不仅地方政府追求可支配财政收入最大化的目标依赖于企业利润最大化 目标的实现，而且其垄断租金最大化目标的实现也和经济的发展息息相关，这些都依赖于企业的发展和效益的提高。目前，我国还处于“政府主导型” 经济制度条件下，地方政府总是努力凭借其行政权力和资源优势助本地企业 一臂之力，从外部吸引稀缺资源，并帮助推销本地产品或者通过招商引资改 变地方市场结构。政府的特征和目标促使其充分利用自身信息、权力和信誉 优势，以较低的交易成本组织具有规模经济的招商引资活动，促进市场发展 壮大。同时，地方政府为了在竞争中获胜，除了要求上级给予优惠政策外，也具有构建相对有效率产权结构的动机，期望通过有效的产权保护和建设良 好的投资环境吸引资本流入，通过明确微观主体的投资收益预期激励其创造 更多的利润，从而也扩大了政府的收益来源。所以，作为“第一行动集团” 的地方政府，对于促进地方市场发育、经济发展和社会进步具有积极的作用。但是，我们同样看到，地方政府介入市场的招商引资行为的确也在破坏 市场和经济社会。在各种体制不完善尤其公法体系不健全的情况下，政府招 商引资行为带来了一系列复杂的社会问题。同样作为理性经济人的政府官员 很容易从自己的利益出发滥用职权随意干预市场秩序或者寻租，而社会缺乏 相应的规约手段对政府行为进行约束。作为市场主体的企业则由于制度约束 不够而具有主动接近政府的激励动力，并期望通过政府的权力、经济实力和 信誉力量扶助企业发展。这也从一定程度上导致不良竞争，并且往往容易伴.随着种种非法的黑箱操作和交易行为。显然，地方政府在进行招商引资的过 程中，各种短期行为、官僚行为和非法行为从长远上损害了公共利益和市场 的发展。

政府对市场的作用是阶段性的、动态的，而招商引资是否是政府职能的 问题也同样如此。如果一定要给出结论，那么必须引入另一个约束条件，那 就是市场环境。当然，这个环境包括法律法规、政策、文化等软环境以及地 理环境、基础设施等硬环境。而市场环境正是化解“诺思悖论”的关键变量，他又和现阶段在我国地方经济发展中起主导作用的政府紧密相关。通过对招商引资成功案例的考察可以发现，良好的市场环境是一个重要 条件，只有在此基础上政府才能利用自身优势创造招商引资的契机，而市场 所需要的良好环境的建设正是政府的职责和功能。因此，政府首先要做的应

当是提供市场建设所必需的各种公共设施、法律规范、保障体系、教育体系 和协调机制等市场环境。当各种健全的基础设施、社会体制和产权规则建立 起来后，市场就可以在政府的推动下充分发展起来。并且由于产权的明确和 规约制度的形成。寻租活动的成本大到使寻租者望而却步，于是整个社会效 率和效益都将大大提高。

市场建设和政府公共服务的态度及能力赢得了外商的信任。相反，没有 这一基础和这一阶段的努力，地方政府就很难进行招商引资，并且也不应该 招商引资。因此，作为西部欠发达地区的政府目前其主要职能还应当聚焦在 服务职能和保障职能，提供完善的公共物品和服务才是政府工作的重点，而 不应该跨越这一步去做力所难及的事，要为地方的公共利益和长远利益负责。当然，在我国市场和配套设施比较发达的地区，政府就可以主动升级优化市 场结构，在综合平衡考虑社会和市场需要以及公共利益的基础上组织招商引 资，以促进竞争，提高市场活力，同时对自身进行包装和宣传，从而实现政 府和公共利益的一致性目标。

4.3府在引资促进中的职能定位

招商引资的确是地方政府进行经济管理的重要职能，他对经济发展和公 共利益的改进起关键作用;但是地方政府在从事招商引资工作时应该始终有 这样的意识或者必须经过这样的阶段，那就是提供优良的公共服务和推进法.治建设。

这里的招商引资必须作两种理解，分别是狭义上的政府直接干预市场的 经济行为，以及广义上的包括政府为招商引资提供公共服务和制度环境的一 切活动。作这样的理解是必要的，它将原来的问题推向更深层次的思考:政 府在经济发展中究竟应该做什么?

目前，世界各国政府的经济职能都在增强，即使是市场体系很完善的欧 美国家也是如此。我国政府也不例外，另一个问题在于我国的社会中介组织 作为第三部门还没有发育成熟。所以，政府的经济职能和作用应该增强，但 职能行使的方式则应该转变，政府角色应该准确定位。正如哈佛大学肯尼迪 政府学院教授托尼·赛奇指出的那样:政府能力的增强是市场有效运转的必 要条件，但政府不能过于直接干预那些最好留给市场或市民社会的领域，而 应该集中关注那些能提供附加价值的关键领域。

招商引资正是这样的关键领域，它能带来很高的附加价值，应当受到政 府的关注。狭义理解的招商引资政府必须慎重，不可任意干预，也不能放任 自流。招商引资应是政府宏观经济管理的结果，而不是相反;政府必须根据 市场和公共利益的需要进行决策，而不能通过招商引资直接乃至任意干预市 场。地方政府应该在经济发展中起重要作用，但其作用必须始终基于匡正市 场失灵的理由。广义理解的招商引资则应加强，具体就是致力于提供优良的 公共服务和推进法治建设。只有这样，我们的政府才能成为“有限的和有效 的政府”(钱颖一，2000)。

提供优良的公共服务，要求政府着眼于提高不可移动的生产要素的质量，如政府管理水平、劳动力知识水平、行政制度等，以带动可移动的生产要素 的投入。这是为招商引资提供良好的外部环境，只要市场环境完善了，不论 是资金还是人才都会很容易被吸引而来。

法治建设需要政府大力推进私法和公法体系的完善，尤其要突出公法建

设。公法主要是对政府行为的约束，这在市场经济发展中容易被忽视。但制 约政府行为是法治的一个重要经济目标，“法治是建立现代市场经济体制 的制度基础”。目前，在政府经济职能普遍加强的情况下，完善的公法体系是 健康的市场发展所必需的，它为政府行为提供了准则和规范。.